一、公共財政與會計管理關系公共財政是市場經濟體制下國家或政府提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動。公共財政不僅是財政問題,實際上涉及的是市場經濟發育和完善過程中的政府、市場、企業、居民等各方面的利益關系,是關于社會發展觀的根本,更涉及到社會發展中能夠在多大程度上推進和諧及公平的政治問題(呂煒,2005)。會計是財政分配的基礎,我國《會計法》也明確規定了國務院財政部門主管全國的會計工作,縣級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區域內的會計工作,這表明了會計行業管理是公共財政的職責,也明確了財政部門在會計管理中的地位。公共財政理念賦予了會計管理新的內容。我國傳統的財政是建立在計劃經濟體制基礎上的,構建的是“生產建設型”財政模式,從宏觀調控到微觀經濟活動,重點放在社會生產建設的經濟活動上,而不是為社會大眾提供公共物品的服務上。
二、公共財政框架下會計管理的特征
(一)會計管理的公平性隨著財政管理模式的轉變,財政服務對象的公共性增強,要求政府會計管理人員要轉變觀念,對會計工作的管理與監督,要打破所有制界限,對全社會各類企業、單位實行一視同仁的規范化、法制化的服務,為各類企業、單位創造公平的市場競爭條件。公共財政的公共性要求財務收支會計信息公開,建立政府會計信息共享系統(孫洪波,2003)。信息公開、透明,便于公眾監督,才能達到資源共享、服務公平的目的
(二)會計管理的效益性公共財政效益性要求必須追求管理效益最大化,必須以最低的成本提供最優的公共產品和最佳的公共服務(李思思,2006)。對于政府直接提供服務和監管的成本與效果,要根據效益分析結果,選擇最佳的會計管理方式。公共財政效益性要求改革會計管理體制,結合實際采用靈活多樣的會計管理方式,對不同單位、部門,和不同所有制及管理層次的會計實施有效監督。
(三)會計管理的服務性建立在監督基礎上的我國會計管理體系要體現服務功能,要為會計人提供就業指導工作機會、稅收專項培訓、法律咨詢、個案分析、教育培訓、技術咨詢等服務;要利用政府資源積極與社會溝通,讓社會了解行業的服務、行業的能力、行業對社會的貢獻,為行業發展創造良好的外部環境。
(四)會計管理的配套性在公共財政建設過程中,會計管理應該與公共財政建設的相配套,形成有機體系、發揮整體效果。預算統編、國庫集中收付等財政改革措施的實施,理論上要求改革會計管理方式,設置統一的會計機構進行會計集中核算。行政事業單位會計集中核算,能將政府采購,收支兩條線、工資統發、部門預算等源頭控管工程融于一體,為財政改革措施搭建平臺。政府采購和集中支付,減少中間環節,既保證專款專用,又提高了資金的使用效益,為最終公共財政體系的建立奠定堅實基礎。部門預算的實施也要求會計管理改革與之相適應。各單位按零基預算方法編制部門預算后,要求將預算編制及預算執行相分離,將業務活動的財務管理權與會計核算權分離。需要專門機構代表財政審查監督各單位資金支出,對預算資金撥付、銀行結算、資金使用、資金直達全程監控,促使各單位加強以編制預算為起點的財務管理工作。
(五)會計管理的規范性和法制性會計管理的規范性和法治性表現在財政主管部門的會計管理活動,必須在法律法規的約束規范下進行。在公共財政體系下,財政部門的各項事權是通過立法程序來規定,通過相關的法律來加以明確界定的。無論是制定會計的法律法規和開征稅收項目與標準,還是會計的監督檢查、會計人員的資格考核等,均需按照一定的法律程序行事。社會公眾也有權根據有關法律規定,要求政府會計主管部門提供相關服務,對其管理行為進行監督。
三、公共財政框架下會計管理的現狀
(一)會計管理主體缺位與越位并存一方面政府主管部門由于受人力及管理成本限制,政府的基層會計管理主要職能集中在會計法規的宣傳、教育、組織會計人員考試、后續教育方面。政府在推動法規的實施、會計服務等方面還存在很多缺失,出現監管不力,控制弱化現象。另一方面,一些基層會計管理機構熱衷于搞會計培訓、考試輔導等創收活動,存在某種程度的越位。
(二)會計行業管理制度缺失在《行政許可法》實施后,原來以監督為主的制度被取消,如政府主管部門取消會計證年審后,對貫徹落實會計人員后續教育相關規定缺乏手段。在我國目前的整體會計人員素質不高的情況下,由過去的強制培訓轉為主動培訓缺乏條件。這也要求新的相關會計行業管理制度盡快出臺,以填補制度交替變革期間的制度空白和漏洞。
(三)會計管理手段單一、管理效果差目前的企業單位會計行為管理除執法檢查這一手段外,其他辦法不多,即使在行政事業單位和國有企業中,財務管理較亂,會計信息失真問題還很嚴重。在現行會計管理體制下,各行政事業單位分散理財,財政收支不透明現象依然存在,財政資金使用效益偏低,公共產品成本過高。會計行業自我約束的能力弱化、組織單位內部管理制度不完善,約束力不強。而政府的直接管理,成本高、效果不理想。
四、公共財政框架下的會計管理模式
(一)貫徹會計管理法規,強化法制約束我國會計法強調了財政部門的會計監督管理職能,但要強化會計法規的約束作用,還必須完善幾方面的工作:一是轉變檢查職能,突出檢查重點,實行綜合治理。在保證財政部門對各會計單位會計工作普遍監督的同時,對重要部門或行業進行重點管理,加強與其他部門或職業中介機構溝通與合作,如稅務機關、工商管理部門、會計學會、會計師事務所等。二是應充分認識到加強會計工作宏觀管理的重要性。針對本地區會計法規執行中存在的突出問題,研究會計法規配套協調問題,制定整頓會計工作循序、促進會計管理改革的規劃。三是要積極摸索財政部門實施會計監督的有效途徑,將會計監督與會計管理、財務管理、預算管理、國有資產管理等到結合起來,寓監督于管理之中,實行對會計工作的全過程監督。研究違法違規會計行為處理的政策規定,加大處罰力度。
(二)構建會計監管模式,提高管理效率首先,行政事業單位實行國庫集中支付制度,會計和出納分設在單位和財政部門,形成強有力的監督機制。設立國庫集中支付中心“,集中賬戶、集中資金、集中收付”,建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金劃撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度,使收入繳庫和支出撥付的整個過程都處于有效的監督管理之下。改變過去資金各自為政,分散使用,效益過低、賬外設賬的不良局面,克服濫開銀行賬戶和私設“小金庫”等違法亂紀行為,增強了政府的宏觀調控能力。每筆支出由核算中心專人審核,會計信息規范、透明,從而制止會計作假。其次,國有企業、財政性投資基本建設項目委派財務總監制。為加強對國有企業和財政性資金投資基本建設項目的財務管理和監督,保證資金的安全,由政府主管部門向資產經營公司、國有集團企業以及常年承擔建設任務的建設單位派駐財務總監,進一步理順資產所有者與經營者的委托關系,把財務監督的實施融于企業單位經濟活動的全過程。財務總監屬委派人員,可較好地實現服務與監督的統一,克服現有管理體制下會計人員不敢管,不愿管的弊端,為掌握國有資產的真實數量和財務狀況提供可靠保證。第三,鄉鎮、部門集中核算制。財會集中核算制將鄉鎮、主管部門屬的行政事業單位的所有收支一并納入管理,逐步建立起“統一收付,統一核算,統一管理”和“單一賬戶”為主要內容的財務管理模式。會計人員統一管理,有利于會計依法理財,規范單位財務行為,提高財務管理透明度。以大型信息網絡支撐的集中核算制,將規范會計工作秩序,確保會計信息的真實準確。第四,開展民營企業年度報表審計,建立年審公開報告制度,接受社會監督。目前,民營企業的年度會計報表還沒有納入社會常規審計的范圍,總的來講民營企業的會計工作秩序比較混亂,財政部門除了對所有企業會計人員執業資格管理外,還應對民營企業會計行為進行監督管理。通過注冊會計師的審計和會計服務活動,將民營企業納入規范化、法制化的宏觀會計管理框架。另外,對個體、小規模企業可實行代理記賬制,財政部門通過對代理記賬公司的監督檢查,規范會計行為,提高個體、小企業的會計信息質量。第五,進一步完善內控機制,加大自我監督力度。
(三)會計管理信息化,搭建服務平臺推行會計管理新模式,必須建立適合組織發展和變革的信息系統,搭建新的工作平臺,達到內部信息資源共享、優化管理提高效率的目的。一方面,以信息化推進會計管理的變革。開發應用能及時提供會計管理所需的信息系統,構建工作網絡平臺,包括知識共享系統與遠程控制系統。提高信息傳遞的效率,利用互聯網的數據傳遞優勢,以快捷、高效、準確、方便的操作,為會計管理機構提供一個強大的辦公平臺,實現在線管理,提高管理的時效性與高效性。另一方面,應用現代信息技術,實行會計管理網絡化。目前的會計管理網絡化服務主要局限于會計資格考試數據庫。為滿足會計人員的服務需要和配合會計管理轉型戰略,要開發會計人員信息管理系統軟件,對會計人員進行全方位信息管理,包括會計注冊登記、繼續教育、資格證書年檢。把會計從業資格證申報、會計師及注冊會計師報考的辦事程序、辦事指南在網上公開,并實施初步的網上申報、網上預審、網上咨詢和網上批復。建立財會人員的網上論壇,為廣大財會人員與政府主管部門提供一個互動的交流平臺。建立“會計人才庫”,錄入社會上在職和非在職的會計人員,為促進人員的調配和合理流動打下基礎,培訓和選撥會計工作中的優秀人才。設置網上舉報、網上投訴、網上建議等功能,提供必要的在線服務、回復公眾咨詢、及時處理有關投訴。(四)引導民間會計職業團體和中介機構參與會計管理會計管理工作涉及的范圍非常廣,幾乎有經濟活動的地方就有財政的管理存在,而且工作復雜、難度大,所以要把公共財政下的會計管理搞好,除了政府部門的直接管理,還要求社會民間力量的合作。民間會計職業團體和中介機構具有專業知識和能力方面的優勢,在會計管理中可以發揮著重要作用。一方面,加強政府主管部門與民間會計職業團體和中介機構的溝通與合作。我國會計職業團體是非營利組織,如會計學會具有宣傳財務和會計法規,調查研究會計工作中出現的新情況、新問題和有關對策,開展國際會計學術交流和友好往來,介紹和研究國外會計理論、方法和工作經驗等職能。我國社會會計管理的監督主體是注冊會計師和會計師事務所。注冊會計師和會計師事務所遵循“獨立、客觀、公正”的執業原則,以第三者的身份,接受客戶的委托,依據《注冊會計師法》和《獨立審計準則》,依法進行社會監督(孔慶林,2000)。政府主管部門在加強對民間會計職業團體和中介機構的管理指導的同時,也要充分利用他們的力量,發揮其專業知識優勢。阮梓坪陳學進:公共財政下會計管理模式研究與分析