王洪波 李曉軍
達州，西部革命老區，地處川渝鄂陜結合部，幅員1.66萬平方公里，總人口約690萬，是典型的人口大市、農業大市。2011年，達州市貧困人口121.61萬人，貧困發生率達21.85%，遠遠高于全國、全省平均水平，貧困人口數量居全省第二位。2013年底，全市還有貧困村828個、農村貧困人口74.15萬人，居全省首位（全省625萬人、全國8249萬人）；貧困發生率為13.53%，高于全國8.5%、全省8.6%的平均水平。截至2014年底，全市貧困人口63.66萬人（全省497.65萬人），占12.79%；貧困發生率為11.62%（全省7.7%），比全省高出3.92個百分點。
從達州市2010～2014年貧困人口規模和貧困發生率數據表分析，達州市扶貧開發的幾個主要特點：一是貧困人口規模大；二是貧困人口覆蓋面寬；三是貧困發生率高；四是減貧難度大；五是貧困程度深。
一、工作措施及取得的主要成效
針對貧困人口多、貧困程度深的實際困難，達州市委市政府多措并舉實施扶貧開發戰略，全力攻關貧困難題，取得了一定的成效。貧困人口由2010年的121.61萬人，到2014年63.66萬人，減貧人數達到57.95萬人，完成扶貧目標任務的52.35%。2015年上半年，達州市以精準扶貧、精準脫貧為手段，以改革創新為動力，堅持區域發展與精準扶貧“兩輪驅動”，實施“五大扶貧工程”，全力推動扶貧攻堅，全市共投入各類扶貧移民資金6.82億元，實現精準減貧43585人。
一是密集政策出臺為精準扶貧提供保障。2015年7月，《中共達州市委關于決戰決勝扶貧攻堅同步全面建成小康社會的決定》提出了全市每年減少農村貧困人口15萬人左右，到2018年，實現全市省定貧困縣全部“摘帽”；到2019年，實現全市國家扶貧開發重點縣、828個建檔立卡貧困村全部“摘帽”；到2020年，實現全市23.2萬戶、63.6萬農村貧困人口如期脫貧，貧困縣農民人均純收入比2010年翻一番以上，實現基本公共服務均等化、社會保障全覆蓋的扶貧攻堅目標任務。2015年，達州繼續深化扶貧改革，創新攻堅機制，出臺了精準扶貧等配套改革文件和支撐性的落實措施。市委制發了《關于進一步做好對口定點扶貧工作的通知》，確定了新一輪市領導對口聯系、市直部門（單位）定點幫扶貧困村工作，大力推進“五大扶貧工程”和“六到農家”活動，著力解決貧困村、貧困戶實際困難和問題。市政府制發了《扶貧開發重點工作實施計劃（2015～2020年）的通知》，細化了道路暢通、飲水安全、電力保障、產業增收、鄉村旅游、危房改造、衛生計生、文化建設、信息化、教育扶貧、技能培訓、生態環境等12項重點工作，明確了部門（單位）的目標、任務和責任，強化了工作重點。
二是多管齊下的扶貧戰略初見成效。近年來，達州市扶貧開發工作，緊緊抓住轉變方式、強化“造血”、加大投入、整合力量四個關鍵，瞄準最貧困的地區、最迫切的問題、最緊要的事項，堅持多管齊下、綜合施策，在厘清發展思路、培育主導產業、提升基礎條件、抓好服務保障等下功夫，精準扶貧攻堅戰取得了顯著效果。全市農村貧困人口從121.61萬人減少到63.66萬人，貧困發生率從21.85%下降到11.62%，達州扶貧開發已經由解決溫飽問題、鞏固溫飽成果，進入到加快脫貧致富、向全面小康邁進的歷史性階段。
三是財政金融精準發力為扶貧開發注入動力。近年來，達州實施了以財政金融支持“扶貧惠農工程”為載體的精準扶貧戰略，整合扶貧惠農政策和財政金融資金等資源，建立各地風險補償基金和精準扶貧發展基金，形成了新型金融與傳統金融協調配合，金融產品與服務方式創新，滿足貧困地區群眾及經濟實體差異化、多層次的融資需求，實現金融服務全覆蓋，切實解決貧困地區金融服務難題。2015年半年共投入各類扶貧移民資金6.82億元，市級財政落實駐村幫扶項目資金、工作經費1320萬元，實施點對點幫扶，實現了駐村幫扶干部工作組（隊）對全市所有貧困村全覆蓋、市縣領導和幫扶單位對全市所有貧困村全覆蓋、幫扶責任人對全市所有貧困戶全覆蓋的“三個全覆蓋”工作格局。
二、精準扶貧存在的困難和問題
達州作為全省扶貧攻堅任務繁重的市州，貧困面寬、量大、程度深的狀況沒有根本改變，住房難、行路難、飲水難、用電難、上學難、就醫難、通信難、增收難等問題依然存在，因病、因殘、因災致貧返貧現象突出。加上經濟發展速度和能力受限，財力薄弱，對扶貧開發投入少，對上依存度較高等多重因素，達州的精準扶貧工作存在較多困難和問題。如達州萬源市，按2013年農民人均純收入2736元扶貧標準，萬源目前還有農村貧困人口10余萬人，貧困發生率達19.8%，居全省前列。萬源市系國家扶貧開發工作重點縣（市），2013年該市人均GDP僅16725元，差不多為全省平均水平的一半。除萬源市外,達州的渠縣、宣漢縣也有相同的情況。
從基礎設施看，基礎設施落后是導致貧困的主要因素。達州地形地貌以山區、丘陵為主，其中山區占70.7%，丘陵占28.15%，農村道路建設和水利設施建設成本高、難度大，全市尚有“十二五”規劃內37.8萬、規劃外130萬農村人口存在飲水難和飲水安全問題，多數農田渠系配套不夠，中低產田土占總耕地的57%，路、水、電、氣等基礎設施末段建設嚴重滯后，抵御自然災害能力弱。全市行政村雖已通公路，但通路不一定通暢，不通暢村達742個；農村還有無電戶6061戶、2.35萬人；還有18萬戶、70萬人沒有進行農網改造；150萬戶群眾無法正常收看廣播電視節目甚至無法收看市、縣本地廣電節目。農村中小學學生宿舍、食堂建設面積嚴重不足，缺口達44.64萬平方米，配套設施嚴重缺乏。
自然災害頻發也是導致貧困增加的外部影響因素。達州境內分布有“秦巴山地災害區”、“川東伏旱氣候區”、“川東暴雨滑坡區”，屬于我國自然環境脆弱地帶。自2004年以來，“9·3”、“7·8”、“6·25”多年連續遭受百年不遇的暴雨洪災、旱災和雨雪冰凍災害襲擊，累計直接經濟損失達300多億元。因自然災害頻發，因災致貧返貧問題十分突出。據統計，10年來，達州市因自然災害影響造成13.72萬戶、48.02萬人返貧致貧。
三、精準扶貧攻堅戰中的財政對策及建議
（一）實施多元投入戰略，加大對精準扶貧的資金支持力度
資金支持是精準扶貧攻堅戰的財力保障和重要抓手，構建全方位多層次的資金支持體系對精準扶貧來說至關重要。
1.做大財政“蛋糕”，加大財政投入力度。當前，達州經濟發展處于中低速發展的新常態時期，財政收支壓力巨大。面對剛性支出逐步增加，財政收入中低速增長已無法滿足經濟社會發展的需要。在新常態發展時期，財政部門應以新思路新舉措，積極應對，主動作為，精準發力，加快財稅體制改革步伐，積極調整和優化財政支出結構，做大做強財政“蛋糕”，提高財政保障能力。同時，要建立新增財力投入機制,嚴格落實市、縣區財政當年新增財力用于扶貧開發的財政資金投入增長機制要求。
從2011-2014年財政對扶貧開發的支持力度看，總體是達到了逐年增加，充分發揮了財政資金“四兩撥千斤”作用，積極引導社會資金注入扶貧開發的領域，為扶貧開發工作做出了積極貢獻。但是，根據精準扶貧總體戰略的要求，達州要在2020年實現全面脫貧的目標，財政還需要對精準扶貧加大投入力度。因此，要按照《達州市改革財政專項扶貧資金管理使用機制實施細則》管理辦法，嚴格落實縣（市、區）新增一般轉移支付、少數民族地區待遇縣轉移支付和資源有償出讓收益的50%以上要用于綜合扶貧開發。縣級財政每年年初要足額預算精準扶貧資金，同時不斷調整優化支出結構，從嚴控制一般性支出，確保財政專項扶貧支出年平均增長幅度高于財政經常性增長幅度。同時，要盤活精準扶貧的存量資金，用增量加存量的有效辦法，做大精準扶貧的“蛋糕”。
這方面有些地方已作了一些探索，如開江縣從提高貧困村工作經費、服務群眾專項經費、農村公共服務運行維護機制建設資金、農村C、D級危房補助標準等著手，逐年增加縣級扶貧專項資金規模，確保2020年縣級扶貧專項資金投入在2015年450萬元基礎上翻兩番，達到1800萬元，年均增幅30%以上。
2.強化扶貧資金預算管理。深化部門預算改革，提高扶貧資金預算的科學化、精細化水平。從預算環節入手，推進精準化的扶貧預算，帶動扶貧工作的精準化。市縣財政在編制預算時要單列民生改善、項目建設、社會保障等領域用于扶貧開發的專項資金。同時細化項目內容，將扶貧開發項目細化具體到每一個貧困縣區、每一個貧困鄉鎮、每一個貧困戶。
3.建立整合涉農資金投入機制。涉農資金整合投入扶貧開發是彌補財政專項資金不足的有效措施。要按照“統籌安排、集中投入、各負其責、各記其功”和“渠道不亂、用途不變”的資金整合原則，根據上年度資金安排和使用情況，將用途相近、范圍相似的資金納入統籌整合范圍。逐步擴大資金整合規模，集中力量用于貧困鄉村的基礎設施建設和農業產業發展。涉農資金整合要立足“預算編制、優勢產業、重點區域、重大項目”原則，健全涉農資金整合機制，打造涉農資金整合平臺，重點支持精準扶貧區域發展特色產業，改善生產生活條件，促進貧困群眾增收致富。如開江縣緊緊圍繞資金使用精準，以財政扶貧資金為“粘合劑”，加大上級涉農資金爭取力度，確保2015年到位上級扶貧專項資金4100萬元；整合各類財政涉農資金，重點向貧困村傾斜，力爭年整合率達50%以上，整合金額達6億元以上。
4.充分發揮財政杠桿作用，引導社會資金投入。積極探索運用多種形式大力發展小額信貸，引導各類社會資金投入扶貧攻堅，探索財政貼息支持農業產業發展的補助方式，完善推動城鄉一體化發展的金融服務機制。探索發展村級發展互助資金貸款，支持農民發展特色種養殖業、農副產品加工業和交通運輸業，發展壯大村級優勢產業。探索建立精準扶貧小額貸款機制,由市縣財政和銀行共同出資設立精準扶貧貸款風險補償基金，對精準扶貧小額貸款等的損失予以補償，并建立風險補償長效補充機制。引導各類金融機構積極參與扶貧攻堅，通過貼息撬動貧困村產業發展。
5.積極研究上級相關財稅政策，加大向上爭取項目和資金的力度。近年來，中央制定和出臺了一系列加快推進革命老區、貧困地區發展的政策，加大了對貧困地區、革命老區發展和扶貧開發的支持力度。從2001年起，中央財政單獨設立了地方革命老區轉移支付，資金規模到2014年，中央對地方革命老區轉移支付規模已經達到57億元，比2013年增長10.8%。為了充分發揮資金的使用效益，讓老區人民切身感受到黨中央的溫暖，中央明確省級和市級財政要將中央對革命老區的轉移支付資金分配落實到對中國革命做出較大貢獻且財政較為困難的連片革命老區，用于幫助老區人民群眾改善生產生活條件;有條件的地區可以在預算中安排一些資金，增加對革命老區轉移支付規模。財政部門應認真研究涉及到的財政轉移支付政策、稅收優惠政策等相關政策，加大爭取項目和資金的力度。
（二）創新投資收益扶貧模式，全力攻堅精準扶貧
1.積極開展“創新投資收益扶貧新模式試點”工作。在堅持農村基本經濟制度、農村基本經營制度不動搖的前提下，以資產股權為紐帶，通過財政支農資金形成資產股權量化的方式，賦予建檔立卡農村貧困戶更加充分而有保障的財產權。財政專項扶貧資金投入形成的資產，以優先股的形式全部量化給貧困戶，并確保貧困戶分紅底線。財政支農資金投入到農村集體經濟組織形成的的資產，可先設立貧困戶股份，僅貧困戶享受，剩余部分再按一人一股量化給農村集體經濟組織成員，賦予建檔立卡農村貧困戶更加充分而有保障的財產權，拓寬缺勞力、缺技術和喪失勞動能力的農村貧困戶持續穩定的增收渠道。
2.創新開展精準扶貧小額信貸模式。引導金融機構對農村建檔立卡貧困戶在核定的額度和期限內發放“免擔保、免抵押”貸款，政府通過貼息、風險補償、購買保證保險等措施降低貸款風險，加大對建檔立卡貧困戶信貸支持，促進其發展增收項目，幫助貧困戶盡快脫貧致富。
3.建立精準扶貧小額信貸基金和風險補償基金。從2015~2020年，市級財政每年安排3600萬元，其余各縣市區各500萬元。建立精準扶貧風險補償基金是精準扶貧小額信貸基金的重要保障措施。各縣市區可按不低于貸款余額的5%安排貸款風險補償基金，并在以后年度按照不低于當年新增貸款的5%安排貸款風險補償基金。縣級財政還可整合各級財政安排的精準扶貧貸款貼息資金，用于安排不超過5%的年利率給予建檔立卡貧困戶的貸款貼息。如開江縣在精準扶貧攻堅戰中建立產業扶貧小額信貸基金、產業扶貧風險補償基金和產業扶貧貸款貼息資金，為該縣精準扶貧提供了有力保障。在1.89萬戶建檔立卡貧困戶中，凡購買小額信貸保證保險，保險機構將按我國最低標準收取扶貧信貸保證保險資金，開江縣財政給予全額補貼。開江還設立了扶貧小額信貸風險補償基金專戶，2015年開江縣財政首次注入資金100萬元，按照不高于1∶10的比例投放貸款，損失風險由合作保險公司承擔70%，剩余30%由政府、銀行各承擔50%。與此同時，開江縣財政每年還安排一定資金對建檔立卡貧困戶期限內用于發展生產、農業產業化項目固定資產投資、易地搬遷建房、農村危房改造等銀行貸款按實際貸款利率給予全額貼息。
（三）強化扶貧資金管理，提高資金使用效益
1.建立健全資金監管制度。按照《四川省財政專項扶貧資金管理辦法》和《關于進一步加強扶貧項目資金監管工作的意見》等要求，制定完善《市級財政專項扶貧資金管理辦法》，堅持財政扶貧資金專戶管理和縣級財政報賬制管理，封閉運行，確保專戶儲存、專人管理、專賬核算。
2.健全財政專項扶貧資金績效考評機制。根據四川省財政專項扶貧資金管理、財政扶貧資金績效考評實施、專項扶貧資金投入考評等辦法規定，建立對各縣（市、區）年度扶貧開發計劃、項目批復與執行情況、財政扶貧資金的使用過程、項目實施及其效果等進行綜合性考核與評價，切實提升財政扶貧資金管理使用的規范性、有效性和安全性。
3.實施追蹤問效。按照“項目跟著規劃走，資金跟著項目走，監督跟著資金走”的原則，把加強財政扶貧資金績效管理貫穿于扶貧資金分配、撥付、使用以及扶貧項目的立項、審批、實施、檢查、驗收全過程，切實提高扶貧項目實施效果和財政扶貧資金使用管理績效。
4.扶貧資金監督管理常態化。要定期將財政扶貧資金的分配、項目安排以及項目到村情況在相關媒體上進行公示公告。同時，發揮監察、審計等部門的作用，加大違法違紀行為懲處力度。扶貧項目實施中所需大宗物資、材料符合政府采購目錄的，要按照政府采購的有關規定實行政府采購，采購物資實行財政直接支付的辦法。同時，必須建立嚴格的物資領用和保管制度。
（四）加快財政改革步伐，創新扶貧資金管理新模式
達州市為貫徹落實好中辦發〔2013〕25、川委廳〔2014〕9號和達市委辦發〔2014〕47號文件精神，進一步加強財政專項扶貧資金使用管理，增強扶貧資金使用的針對性和實效性，提高精準扶貧成效，確保精準減貧目標任務圓滿完成，制定印發了《達州市改革財政專項扶貧資金管理使用機制實施細則》（以下簡稱《細則》），創新了扶貧資金投入、管理、監督機制。《細則》要求建立市縣兩級財政每年對精準扶貧投入的穩定增長機制，著力整合財政支農資金，積極引導社會資金的有效投入。同時，還建立了市對各縣（市、區）的扶貧資金管理考核機制和監督管理機制。
（五）充分發揮職能作用，全力推動精準扶貧工作
精準扶貧在獲得充裕資金支持的同時，更離不開項目來支撐。精準扶貧項目是改“輸血”為“造血”的重要抓手，財政部門在精準扶貧項目上要給予高度關注和大力支持。要會同農業、交通、水利、衛生、文化教育等部門，加快推進對貧困地區的基礎設施、農村產業發展、文化建設和農村教育事業的發展進程。要通過科學規劃和建設貧困地區的交通、水利、電力、通信等基礎設施，構建骨干網絡、改善區域發展條件，完善末端建設、方便群眾生產生活；通過積極培育貧困地區特色支柱產業，建立貧困群眾穩定增收來源，拓寬脫貧致富渠道；通過以扶貧新村建設為載體，加快推進危房改造，同步提升扶貧新村公共服務和社會管理等綜合配套服務水平，建設幸福美麗家園；通過健全衛生計生服務體系，提高服務能力，加大疾病預防控制力度，做好計劃生育工作，加大對計劃生育扶貧對象的扶持力度，優先實施相關扶貧項目，逐步解決因病致貧、因病返貧問題；通過發展有線電視、直播衛星、地面數字電視等方式提高電視覆蓋率，利用村級組織活動場所開展群眾性文化活動；通過基礎教育、能力培訓等多種途徑，全面提高貧困人口素質，增強就業創業能力，打牢脫貧致富的根基，阻斷貧困代際傳遞鏈條。
（作者單位：達州市財政局）
