行政事業單位內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，利用不相容崗位分離、授權審批、財產保護、會計控制等手段，對經濟活動的風險進行防范和控制。內部控制猶如行政事業單位自身的免疫系統，該系統由內部控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督等要素組成，并體現為與行政、管理、財務和會計系統融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施。行政事業單位內部控制對象范圍為單位經濟活動的風險，主要包括預算業務、收支業務、政府采購業務、資產管理、建設項目、合同管理等。
一、行政事業單位內部控制環境
內部控制環境，是指對建立、加強或削弱特定政策、程序及其效率產生影響的各種因素，控制環境的好壞直接影響到內部控制的貫徹和執行以及內控目標的實現。近年來，我國政府一直致力于行政事業單位的改革，其中一項重要的工作就是建立健全行政事業單位內部控制機制，使行政事業單位各項工作得到規范、有效的運行，提高財政資金的使用效率和服務社會公眾的水平。2012年11月財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，自2014年1月1日起正式實施。這一規范的制定，為行政事業單位更好地實施內部控制提供了依據。
（一）外部環境外部環境主要包括政治、經濟和文化環境。黨的十八大明確指出，要深化行政體制改革，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，要求規范公共權力的運行，加強對行政權力的監督，要把權力關進制度的籠子里。從一定意義上說，實施內部控制，建立完善的內控制度，對于建立健全權力運行的制約和監督體系，減少自由裁量權的空間，限制權力的濫用，具有重要的促進作用。自2008 年我國頒布了《企業內部控制基本規范》后，2010年五部委又聯合發布“配套指引”，內部控制迎來了發展的新機遇，同時為行政事業單位內部控制規范的制定和頒布提供了豐富的理論成果和良好的外部環境，2014 年《行政事業單位內部控制規范（試行）》的實施，體現了行政事業單位內部控制已形成較為完備的頂層設計。
（二）內部環境內部環境主要包括組織框架、領導和各部門的參與度、機構設置及權責分配、內部審計等。內部環境中最重要的是單位重視程度，一方面，與企業有所不同的是，行政事業單位的目標不是獲取利潤最大化，無需通過內部控制手段去進行成本控制，而是為社會大眾提供服務；另一方面，由于行政事業單位性質和運行機制的特殊性，其組織框架、機構設置、專業人才引進等均受到較大的制約，經濟活動面臨的風險和操作程序容易被忽視，且官本位思想或多或少存在，行政信息透明度不高，舞弊和腐敗現象時有發生。
二、行政事業單位內部控制建設中存在的問題
（一）單位負責人重視程度不夠，參與人員內控意識不強《行政事業單位內部控制規范（試行）》明確規定“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責”，單位負責人在內控工作的實施和推進上應當負有主導作用和不可推卸的責任。但有的單位負責人往往不清楚內部控制的概念和作用，或者擔心流程過于規范會削弱自身權力，而刻意阻撓單位內部控制的開展。目前我國尚無對單位負責人開展內控工作不力而進行問責的相關制度，僅依賴于單位負責人對內控工作的重視程度。此外，單位各部門員工在內控建設上，經常處于一種被動的接受地位，錯誤地認為內部控制僅僅是財務管理和預算編報執行，是財務人員的事情，當面對越來越繁瑣的控制審批程序和越來越規范的制度規章時，會產生抵觸情緒。風險評估專業性不強，未建立系統的評估長效機制內部控制評估風險的先決條件，是制定目標，并隨著環境的變化隨時進行風險評估，再根據風險評估的情況，查找各業務流程的風險點加以控制。評估風險一般應由內部控制領導小組組織專門人員或聘請專家進行，并經集體討論決定。目前大部分行政事業單位對內部控制存在的風險估計不足，重視程度不夠，評估不夠科學、系統、及時，通常由相關業務部門結合平時工作經驗作出判斷，缺少量化考評，評估質量達不到預期效果。
（三）控制活動制約因素較多，深化內控短期內無法全面實現內部控制建設中的一些重點業務活動，受當地經濟發展、財力、政策因素以及多年來形成的習慣性思維定勢的制約和影響較大。如在預算管理上，立項前未按程序進行科研論證，預算編制粗糙，預算執行時，不能嚴格按照預算批復安排開支，存在無預算、超預算、挪用項目資金等現象；資產管理重購置輕管理，賬賬不符、賬實不符；政府采購信息不公開，采購無計劃，有意拆標規避采購審批流程；合同管理工作基礎仍較薄弱，未建立合同管理制度，合同條款審核簽訂審批手續不全，合同檔案無專人保管等，均埋下了較大的經濟管理隱患。目前行政事業單位在行政開支上受國家政策影響較大，如“三公”經費，國家政策不斷調整，所對應的單位內控制度就要不斷推陳出新。
（四）內控機制設計不科學，容易削弱公共服務效能內控的深化雖然可以合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，但行政事業單位作為政府運行部門，在實施內控時，除了講究程序環節和遵守規章制度外，還需充分考慮內控與服務效能的平衡問題，當管理資源配置不平衡、制度流程設計不科學、獎懲激勵機制不明顯、處在內控環節的人員服務責任意識不強時，往往會出現業務辦理手續繁瑣、項目執行緩慢等現象，進而削弱政府為群眾提供公共服務的績效。
（五）財務人員整體素質不高，財務管控效果難以發揮行政事業單位受編制限制、專業人員緊缺等因素影響，一方面，專業人才難以引進，現有財務人員交流和上升渠道不暢，財務人員普遍素質不高,直接影響了會計工作質量和整體財務管理水平。另一方面，由于財務人員往往無權參與單位重要事項的決策，對經濟業務實施全過程不夠了解，其工作通常局限于整個經濟活動流程的最后一環，處于事后報賬的被動局面，難以做到管理前移，從而實現事前監督和事中管控。
三、行政事業單位完善內部控制的探討
（一）轉變觀念，全員參與，完善組織架構行政事業單位內部控制是一個復雜的體系，需要單位內部各有關部門和崗位加強溝通、相互協調，形成聯動，尤其是單位領導，跨部門的溝通協調和通力合作均離不開領導的高度重視和大力推進。單位領導人要樹立起風險防范意識，對本單位內部控制建設采取積極支持的態度，提供必要的人力、物力，營造良好工作氛圍，并直接參與內部控制建設。單位應組建由一把手擔任組長的內部控制建設領導小組，單獨設置內控職能部門，科學崗位設置，明確權責分配，建立集體議事決策制度，尤其應發揮財務、國資、內審、內部監察等部門的作用，真正實現決策、執行和監督相互分離。
（二）梳理風險，規范流程，完善制度規章體系1.在風險評估上，要加強對單位風險點的梳理，聘請專業機構專業人員，結合實際，進行風險識別和風險評估，按期出具《內部控制風險評估和評價報告》，按重要性原則對重大風險、重要風險采取關鍵控制措施。定期對風險控制情況進行“回頭看”，不斷檢查整改、完善修正。2.在具體操作上，打破部門、科室間的管理壁壘，將流程延伸到相關部門、責任人，并形成管理閉環。尤其在資產管理等重點業務中，在資產請購、立項、驗收等環節，規范集體研究機制、立項可研性論證、政府采購審批、財務審簽、驗收、固定資產登賬等流程，確保資產管理程序的流暢性和風險的可控性。3.在制度建設上，以財務管理制度為基礎，逐步向資產管理、項目建設、合同管理、財務稽查等制度延伸，實現各制度的相互配套完善，構成制度體系化。加大制度培訓宣傳和制度執行的考核力度，切實將制度落到實處。
（三）優化設計，信息支撐，切實提高服務效能1.在內控流程的設計上，盡量以減少服務對象工作量為前提，提前告知辦理手續，制作工作手冊，精簡冗余流程，實行A、B崗制度，將重復、繁瑣的事盡量留給內控有關部門的專業人員集中處理。2.在信息化手段支撐上，行政事業單位應加強信息化整合力度，加快信息化推廣，將內控流程嵌入信息化系統，減少人工處理環節，提高速度和效率。3.在對例外事項的處理上，預留機動通道，制訂周全的例外事項處理方案，讓服務對象遇有特殊情況可以得到緊急處置，不影響相關工作的開展。但必須注意在制度的設計上，應與原有內控制度相一致。
（四）加大配合，形成合力，利用外部審計和財務稽查等工作有力助推內控建設內控與審計、財務稽查等工作業務有所穿插，應在實踐中注意相互配合、相互促進。2014年7月，中央出臺了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》，明確了行政事業單位領導的審計范圍重點有重大經濟決策、單位預算執行和財務收支的真實性合法性、國有資產及采購管理使用和處置、重要項目投資建設和管理，同時對領導干部應當承擔責任的問題或事項，提出責任追究建議，經濟責任審計結果作為干部考核、任命和獎懲的重要依據，由此行政事業單位的內控環境也必將更趨于成熟。財務稽查是行政單位財務管理的一項新生事物，是單位內部控制的重要一環,通過財務稽查可以及時規避財務風險, 保障會計工作順利進行，同時內控的管理理念也貫穿于財務稽查工作始終。
（五）組織培訓，提升素質，完善人才庫培育建立與實施行政事業單位內部控制是一項長期而艱巨的任務，要進行全方位的內部控制規范培訓，讓全體工作人員參與到內部控制建設中來，培訓內容務必緊貼實務，確保內部控制規范能有效實施。另外，單位內部控制人員的素質對內部控制建設起著決定性的作用，單位應注重內控人員的儲備和培養，建立高水平和高素質的內控人才隊伍，通過對財務、審計等專業人才的引進和培養，加強隊伍建設和道德約束，積極培育內控人員的綜合素質，充分發揮專業人才在整個內控工作中所起的作用和所帶來的管理績效.
