摘要：介紹編制多年度財政預算的起因，形式和內容
，編制方法，總結其特點。
一、澳大利亞、新西蘭多年度財政預算的基本情況
（一）編制多年度財政預算的起因
澳、新兩國從上世紀90年代起開始編制多年度財政預算，主要起因有四個方面：
一是控制財政赤字、保持財政可持續性的客觀要求。上世紀90年代上半葉兩國的財政赤字增長迅速，政府債務規模擴大。嚴峻的財政壓力之下，保持財政可持續性成為擺在政府面前的突出問題，控制財政赤字和削減政府債務成為政府財政戰略目標的重要內容。由于年度預算缺少前瞻性，不利于對以后年度的財政收支進行總量約束，因此兩國開始編制多年度財政預算，對以后年度的財政收支狀況進行預測和規劃。
二是提高財政透明度的客觀要求。出于政黨博弈競爭和社會各界的壓力，政府在財政發展戰略、政府預算和實際財務狀況方面需要提高透明度。在此背景下，多年度財政預算的編制和公布為社會各界提供了從多年度視角審視財政戰略政策和政府財務狀況等有關信息。
三是應對老齡化和全球金融危機的客觀需要。上世紀90年代后兩國人口老齡化，養老保險的財政負擔加重，社會各界對養老保險的可持續性及其對政府財政的影響非常關注，這要求實行多年度財政預算。此外，2008年全球金融危機的爆發使兩國的財政赤字和政府債務再一次迅速擴大。為應對危機，政府需要保持財政對經濟增長和就業的拉動力，也需要把赤字和債務控制在適度范圍，實現周期性的財政平衡，編制多年度預算是實現其戰略目標的重要手段。
四是法律的要求。新西蘭1994年通過了《財政責任法案》，要求政府公布的預算報告文件必須闡明政府的短期財政意向和長期財政目標。澳大利亞1998年通過了《預算誠信章程法案》，要求政府編制和公布財政戰略報告、年度財政報告和代際報告。需要指出的是，《預算誠信章程法案》并非強制性的法律，但這并沒有影響澳歷屆政府對該法律的遵從。
（二）多年度財政預算的形式和內容
1.多年度預算的形式
兩國的多年度財政預算是與年度預算相結合的多年度滾動預算，兩者并不相互獨立。如澳每年編制的年度預算文件不僅包括預算年度的預算數據，還包括預算年度前一年及后三年的財政數據。其2013-2014財年預算文件之一《預算戰略和展望》，其中多個預算表都包括了從2012-2013財年至2014-2017三個財年的數據。此外，還有專門對更多年度的中期財政展望，如對2017-2018財年到2023-2024財年的現金余額和凈債務的預測。
2.多年度預算的內容
從覆蓋范圍看，其主體內容是一般政府（行政機關）的預算收支，其他公共部門的預算信息作為補充材料。從時間范圍來看，主要包括預算年度及以后3-4年甚至更長時間的收支預測。從收支內容來看，覆蓋政府的全部收支，包括稅收收入和收費收入、經常性支出和資本性支出、債務性收入和利息支出、上級政府補助收入等。
（三）多年度財政預算的編制
1.基本編制方法
--以經濟預測數據為基礎。特別是稅收收入預測與經濟預測的關系最為緊密。預測數據主要有實際和名義GDP、就業率、失業率、消費價格指數等，而且每個財年至少要進行兩次經濟預測，如4月和11月進行經濟預測，分別為6月公布預算和12月更新調整多年度預算中的預測規劃做準備。此外，在經濟全球化背景下，其經濟預測不僅包括本國經濟情況，還涉及世界經濟和主要貿易伙伴的經濟情況。
--以財政戰略目標為導向。如新西蘭的財政戰略是要在2014-2015財年恢復盈余，并到2020年將凈債務降到GDP的20%以下。為此，其多年度預算采取的措施之一就是在近兩年內將運營余額恢復盈余。
--按戰略優先順序規劃支出。如澳首先是要求各部門按照戰略優先順序提出多年度預算的支出申請，然后提交由總理、國庫部長、財務部長、助理國庫部長等少數內閣要員組成的支出審議委員會審議。該委員會將根據財政總量控制任務和戰略優先順序的要求，確定可列入多年度支出規劃的項目和金額。
--以基線預測為核心方法。以當前年度的政府收支政策、行政和服務成本、物價水平、經濟發展趨勢為基礎，結合未來年度人口變動等客觀因素測算未來年度的收入和支出。
2.編制程序
兩國經過多年實踐，已經形成規范的多年度預算編制程序。以新西蘭為例（其財政年度為每年7月1日至次年6月30日），其編制程序分為：
（1）戰略制定階段（6月-12月）。內閣對預算執行情況進行審議，對預算戰略、編制程序進行總體考慮，確定戰略優先順序，并對運營資金和支出進行分配，達成最終分配協議。
（2）經濟與財政數據更新階段（8月-12月）。包括對基線的更新、對宏觀經濟和財政的預測、識別財政風險、編制和公布年中更新文件及預算政策報告、財政戰略報告。
（3）4年預算計劃階段（9月-12月）。包括設計4年預算計劃和發布編制指南，以及各部門編制4年度預算計劃、對4年預算計劃進行評估、向主管預算的部長提供建議等，最后由各部部長向國庫部長提交4年度預算規劃。
（4）預算決策階段（2月-4月）。各部門提交關于新政策措施的建議，國庫部進行審議，并經過部長會議對新政策措施進行戰略優先排序，最終形成內閣的預算文件。
（5）預算文件產生階段（4月-5月）。完成并發布一系列預算文件。由國庫部長向國會提交的預算文件包括：預算講話、預算概要、財政戰略報告、預算經濟和財政更新、撥款估計及相關支持信息。
（6）立法階段（4月-6月）。經過各專門委員會對預算報告進行審議、部長聽證等程序，最終批準撥款法案。
3.編制主體
兩國都是以財政部門（國庫部、財務部）為主導，制定預測依據、編制原則，負責預算審核和進行匯總；政府各部門根據預算編制的總體要求，負責編制本部門的多年度收支規劃，并報財政部門審核平衡。此外，兩國各級政府的財政部門均設有專門負責戰略規劃的機構，從事經濟和財政預測及多年度預算數據的更新，編制多年度預算文件，提出預算戰略和政策建議。
二、澳大利亞、新西蘭多年度財政預算的成效與問題
兩國實行多年度預算已有20多年，主要成效體現在以下四個方面：
（一）改善了政府財政平衡狀況，加強了財政可持續性。如澳在上世紀90年代中期采用多年度預算以后，很快實現了預算收支平衡和盈余。在本世紀全球金融危機以后，較快地減少了財政赤字和債務，與歐盟和美國等國家相比，財政赤字和債務都處于較低水平。
（二）促進了政府經濟和財政戰略的貫徹實施。兩國的多年度預算始終堅持以財政戰略為導向，按戰略目標要求進行總量控制，按戰略優先順序安排支出，為政府財政戰略的貫徹實施提供了保障和控制手段。
（三）加強了財政資源分配的統籌性。實行多年度財政預算和相應的分配機制，要求各部門加強自身的多年度計劃能力、部門間橫向分配的規范化和年度間縱向分配的連續性，避免了決策的碎片化，提高了預算決策的整體有效性。
（四）提高了經濟和財政預期的確定性。通過多年度財政預算的編制和公開，公眾對政府在未來年度的財政戰略和政策、政府當前和未來的財務狀況有更多地了解。而由于多年度預算的公開透明和問責，政府對已有的政策和承諾進行調整時也會小心翼翼，有利于社會各界形成比較確定的預期和理性的經濟決策。
兩國多年度預算編制工作遇到的主要問題是，每屆新政府上臺都必須重新適應這套體系，多年度財政預算受政策變動影響時也必須進行較大的調整。
三、澳大利亞、新西蘭多年度財政預算的特點
一是體現了以合理預測為基礎的前瞻性。兩國都很重視預測質量，采取了在財政部門內部設立專門機構，以及與銀行、私人預測機構進行信息交流等措施確保預測信息更加精準合理。同時，還根據情況變化對多年度預算數據進行調整并公布,促使財政資源的分配和管理更具前瞻性。
二是體現了明確戰略目標的導向性。兩國在多年度財政預算編制中突出經濟和財政中長期戰略的要求，確保經濟和財政戰略得以貫徹落實。例如兩國在全球金融危機后的經濟財政戰略目標是加快經濟的恢復發展和改善財政收支平衡狀況，因此其近年來的多年度財政預算著重財政總量控制，減少赤字與債務，并在支出方面強調支持戰略優先領域的發展。
三是體現了覆蓋內容的全面性。兩國的多年度預算覆蓋了政府（以一般政府為主）全部收支的內容；包括了多維度的多年度預測和規劃，如通過編制多年度政府資產負債表和運營表，對政府財務狀況和運營服務成本進行預測和規劃等。此外，政府各部門的全面參與也保證了信息的全面性。
四是體現了與財政制度整體的協調性。多年度財政預算已成為兩國財政管理的主要內容，與預算績效管理、稅收制度、預算資金分配制度、權責發生制政府會計和政府間財政關系等基本保持協調一致。
五是體現了前瞻年度數據的非直接約束性。在兩國的多年度財政預算中，只有年度預算的內容須經議會批準并有直接約束性，前瞻年度的預測數據不需經議會批準，也不具有直接約束性，主要為政府決策和議會審議預算提供決策參考，但它對政府決策和各部門間的預算競爭仍起到重要的制約作用。
六是強化了公開透明和受托責任。兩國的多年度財政預算是完全公開透明的，包括詳細的預算收支信息、政府財務報告（包括資產負債表等財務報表及表外信息）、財政戰略和政策、多年度預測的假設條件以及數據調整計劃等，而且在每財年結束后要發布財政結果報告，對比預算和實際執行結果，反映政府履行受托責任的情況，接受社會監督。
七是強化了預算過程中的激勵和約束機制。包括為減少政府部門年底突擊花錢的弊病，允許部門預算結余結轉至下年使用；對項目超支的部分允許從國庫部專屬的機構借貸資金，用以后的盈余償還，對不能履行償還責任的部門負責人撤職處理；設立預算審計制度，通過外部審計監控和約束政府部門的預算行為。
作者：財政部國際司
