摘 要：改革開放以來，我國農村社會經歷了深刻而持久的經濟結構變動，工農收入差距的急劇擴大使得大量農業剩余勞動力向城市制造業轉移。近年來，農業勞動力外流已經達到了一種無以復加的地步，廣大農村地區相繼出現嚴重的“空巢化”與“老齡化”現象，嚴重阻礙了我國農業生產的進一步發展以及農業現代化的推進。此外，由于我國“人多地少”造成的耕地分散化與細碎化，實現農業規模化經營迫在眉睫。臺灣地區在上世紀七八十年代也經歷了與大陸地區相似的農業困局并通過有效的政策措施推動了農業規模化經營，穩定了臺灣農業的發展，并實現了農業現代化。本文旨在考查臺灣實現農業規模化經營的方式和特點，并由此得出對大陸地區農業發展及農業現代化建設的啟示。
關鍵詞：農業規模化經營 農業現代化 臺灣經驗
一、 前言
截至2011年底，我國糧食產量邁上了11000億斤的新臺階，實現了連續八年的增收。然而，目前我國糧食產量基數已經很高，根據規模報酬遞減的經濟規律，農業生產成本大幅上升，種糧效益仍然偏低，氣候條件存在很大不確定性，農業防災減災壓力加大，在高起點上保持糧食生產穩定發展任務十分艱巨。除了自然風險以外，仍然存在著阻礙我過糧食生產穩定發展以及農業現代化進程的眾多經濟因素，其中最主要的兩個有：
第一，農業勞動力流失。隨著我國制造業部門的飛速發展，改革開放以來大量農村剩余勞動力轉移到沿海沿江等經濟較為發達的制造業中心。近年來，農業勞動力已經出現過度轉移的狀況，我國廣大農村地區出現嚴重的“空巢化”和“老齡化”現象，農村大部分青壯年勞動力外出打工，任由土地丟荒或者留給“老弱病殘”等留守人口耕種。據統計，截至2010年底，我國農村留守老齡人口約４０００萬，占農村老齡人口的３７％1.農村“空巢化”與“老齡化”大大降低了我國農業勞動生產率，而低素質的農業勞動力更降低了我國農業利用先進機械和現代科學技術的可能性，成為我國農業現代化進程的一道重大瓶頸。
第二，人均耕地面積狹小分散，難以實現農業規模經濟。雖然目前我國實際務農人員急劇減少，但是人多地少的歷史原因導致了我國耕地零碎分散，而且農用土地流轉不暢，使得農業機械化和科技化受阻，阻礙了規模化經營的發展、農業規模經濟的實現以及農業現代化的推進。
從短期來看，農業勞動力流失和耕地狹小分散兩個方面的問題難以得到迅速解決。勞動力的回流涉及到國家整體經濟發展狀況和國家經濟結構的重大調整，根據我國城市化的歷史趨勢，農村將有可能“一空再空”，更別說勞動力回流。而對于土地分散問題，由于農民對土地固有的依戀情感以及現階段進城農民工社會保障制度的缺失，耕地成為農民的“保留工資”來源和養老依托，所以土地產權難以流轉，從而造成土地耕種面積難以集中的困局。面對雙重困境，我國采取措施推動農業規模化經營以實現農業規模經濟刻不容緩。
縱觀世界農業經濟史，中國并非唯一陷入這一農業窘況的國家。與中國小農經濟基礎頗為相似的日本、韓國和臺灣等東亞地區在其實現農業現代化的進程中也曾陷入以“空巢化”與“老齡化”為特征的農業發展停滯階段。鑒于臺灣地區與祖國大陸有更為密切的歷史淵源和更為相似的經濟文化基礎，我們不妨考察和總結臺灣實現農業規模化經營的經驗以啟發我國農業規模化經營實踐。
二、 臺灣實現農業規模化經營的歷史必要性
20世紀60年代末，臺灣工業開始起飛，工農收入差距急劇擴大，大量農業勞動力轉移到工業部門，農業生產開始衰退，農村呈現“空巢化”與“老齡化”等凋敝景象。1969年，臺灣農業就業人口比例首次降至40%以下，農業產量自50年代中期以來首次負增長；1970年，農業絕對勞動力數量開始減少；土地廢耕日趨嚴重，農作物復種指數不斷下降。專業農戶數占總農戶數的比例從1970年的30.2%降為1980年的8.9%，此間農業生產年平均增長率僅為4.1%，其中有3年為負增長。2
除了無可逆轉的農業勞動力流失之外，土地經營規模狹小和分散成了制約臺灣農業進一步發展的另一個瓶頸。1970年，臺灣農戶總數為880,274戶，耕地總面積為905,263公頃，戶均耕地雖有1.03公頃（約15.5畝），但是70%以上的農戶耕地面積在1公頃以下（曾玉榮，1990）。土地分布嚴重不均造成了臺灣大多數家庭農場的小規模經營，阻礙了生產效率的提高和生產成本的降低。
綜合以上兩方面因素，和日本、韓國類似，為了實現農業現代化，臺灣農業政府部門致力于擴大農業經營規模，從而降低農業生產成本，提高農業產量和農民收入。
所謂擴大農業經營規模，既包括單塊土地經營面積的擴大（外延擴大），也包括土地經營集約度的增加（內涵擴大）。也就是說，農業規模化經營包括土地規模化經營和生產過程規模化經營兩種形式。前者通過土地流轉（租賃，購買等方式）得以實現；后者則通過生產合作，對土地、機械、勞動力等共同利用來完成。實踐上來看，臺灣當局也是從這兩方面采取措施推動農業規模化經營的，其具體實現方式更是豐富多樣。
三、 臺灣實現農業規模化經營的方式和特點
從整體上來看，臺灣的農業規模化經營道路呈現政府主導，農民配合的特點。由于小農生產的松散性和不斷變化的農村經濟社會結構，農業規模化道路所需要的配套政策也呈現出多樣性和靈活性。臺灣實現農業規模化經營主要有五種方式：
（一） 實施農地重劃，擴大單位耕種面積
所謂農地重劃，就是通過農戶間的土地交換，調整合并原來分散細碎的耕地，并將農戶分散的耕地盡量集中于一處辦成標準農場，興建標準農路以及排水、灌溉等設施。其目的在于改善農業生產環境，擴大農場經營規模。1962年臺灣當局公布施行《臺灣省十年農地重劃方案》，計劃重劃農地30萬公頃；1980年12月19日公布施行《農地重劃條例》，預定自1981年至1990年，完成重劃農地近9.6萬公頃。從1960年至1985年， 臺灣完成農地重劃區629個，重劃農地面積為34萬余公頃，農用土地重劃率高達40%左右（曾玉榮，1990）。重劃后的土地以路為單元線，每一塊土地的面積高達12公頃，政府輔導同一單元的土地所有者組織起來，實施共同經營、委托經營及合作經營。進行重劃后的農用土地集中而規整，在共同作業等組織形式下，既實現了土地經營規模化，又實現了農業生產規模化，大大降低了農業生產成本，提高了農業生產效率。
（二） 設立農產專業區
臺灣農產專區的設立始于1973年推行的“加速農村建設重要措施”，利用土壤、氣候、水資源和生產力等農業基本調查資料全面劃分農業區段，依據各區段的發展潛力和比較優勢，配合公共產銷組織，輔導個體農戶，使其在同一區段內生產同類農產品，并在品種改良、機械作業、病蟲防治、水利灌溉等農業生產環節采取統一的計劃與步驟，從而擴大農業生產過程的規模，提高農業生產效率，降低生產成本（曾玉榮，1990）。
（三） 引導成立共同經營組織
農業共同經營組織是為了在農場經營上將土地、資源、人力等要素集中起來并重新配置，從而實現農業生產的規模經濟而設立的合作性組織。臺灣的共同經營組織主要有共同經營、委托經營、合作經營三種組織形態。這三種形態，也是臺灣擴大農業經營規模的重要措施之一。
1、 共同經營。共同經營是指土地所有者將各自的土地等資源集中并整合，共同勞動作業，共同承擔農業成本，共同分配農產品。具體指在同一村內，土地毗鄰并栽培同一作物的農民采用組織形式，將互相毗鄰的土地視為同一農場，共同研討農地的使用和栽培技術，并按照不同農民的田間作業專長和一定的比例進行農活的分配。而農產品則按各戶的土地所有面積進行分配。共同作業的方式，擴大了耕地面積，提高了農業機械化程度，降低了生產成本，增加了農業產量從而增加了農民的收入。
2、 委托經營。委托經營是指農業勞動力少，耕地面積狹小或者從事農業外兼業的農戶將自己所有的耕地委托其他農民進行耕種經營。早期的委托經營主要是由委托人向受托人支付一定的報酬，受托人負責委托人耕地的全部生產過程，但農產品和經營風險均為委托人所有和承擔。這種經營權和收益權的分離由于信息不對稱問題并不能明顯提高農業生產效率，所以并不受農民的喜愛。后來，委托經營逐漸演化成一種租佃形態，即委托人向受托人收取合理的租金，并將耕地交給受托人全權經營管理，受托人向土地投入資金、技術并享有全部收益權且承擔全部生產風險。這種委托經營使得受托人的經營權和收益權完全結合起來，提高了受托人的生產積極性，促進了耕地經營規模的不斷擴大，促進了農業生產效率同時也使得委托人專心從事農業外工作。
3、 委托代耕。委托代耕主要指水利灌溉和農機使用中的委托作業。臺灣水利灌溉主要由各地的“農田水利會”向委托人收取會費、水利灌溉費、工程改善費等費用（部分由政府資助）并統一安排水利的興修維護和田間排灌等水利作業。而機械化委托作業則主要是針對個體農民家庭農場面積狹小，單獨購置農機不具經濟性的情況，由政府輔導組織“機械代耕隊”為其提供農地耕耘、田間作業、機械管理、作物收獲等農機作業，并向其收取一定的費用。水利代耕和機械代耕提高了農業生產環節的集約度，內涵地擴大了農業經營規模。
（四） 向農民提供專項低息貸款以擴大經營規模
為鼓勵農民擴大土地耕種面積和農業經營規模，臺灣當局向其提供專項低息貸款，用以基礎建設、購買土地和農機等生產資料以及鼓勵青年農民創業。低息貸款政策主要面向經營規模較小的農民，使之有效擴大經營規模，從而提高農業整體經濟效益。
然而，專項低息貸款在一定程度上雖然能鼓勵小農擴大經營規模，但由于臺灣土地狹小，傳統農民對土地非常依戀，不輕易放棄對土地的所有，所以土地所有權的流轉數量非常有限。就最樂觀的情況而言，農民經營規模的擴大也僅限于3-5倍，仍然屬于小農生產，跟歐美大農場的經營規模更是無法相提并論。因此，由于幾千年的小農思想傳統，臺灣的土地流轉也出現和日本、韓國以及今日中國之局面，即小農不肯輕易放棄土地，實現土地面積的規模化經營舉步維艱。因此，實現農業規模化經營外延擴大法（土地規模化經營）作用十分有限，主要措施仍應該集中在內涵擴大法（生產環節規模化），因此，共同經營等合作農場組織形式是臺灣擴大農業經營規模的最主要的方式。
（五） 設立完善的農會系統，推廣生產合作化農業經營模式
農會是臺灣分布最廣、功能最為齊全、系統最為完善、影響最大的農民生產合作組織。根據臺灣《農會法》，農會分為省級農會、縣級農會、鎮級農會三級，分別接受同級農政部門的指導。目前數量分別為省級農會3個，縣級農會23個，鎮級農會278個，總計304個。臺灣農會目前共有正式會員約100萬人，非正式會員81萬人。3臺灣農會以“保障農民權益、提高農民知識技能、促進農業現代化、增加生產受益、改善農民生活、發展農村經濟”為宗旨，具有經濟性、教育性、社會性、政治性等四大功能，主要業務涵蓋供銷服務、信用事業、農科推廣、農業保險四個方面。其中信用事業的盈利是農會最主要的經濟來源。其他經濟來源有農會經濟項目盈余、會費以及政府補貼等。
臺灣農會及其下所設立的產銷班在實現農業規模化經營方面發揮了非常關鍵的作用。農會組織把眾多小農的采購、生產、銷售以及農業科技服務等農業環節聯合起來，極大地擴大臺灣生產過程的規模，實現了巨大的規模經濟效益。農會對規模化經營的促進作用主要體現在以下幾方面：
第一，生產方面。一方面，農會組織框架下的合作經營提高了農業生產的勞動效率；另一方面，其他生產要素的統合與配置也極大地提高了農業生產各個環節的效率。農會在不改變農民土地所有權的情況下，把生產計劃、水利作業、機械耕作等作業環節統一起來，使得農業生產的機械化、科技化水平得到顯著提高，很大程度上解決了小農生產的分散性與機械應用和科技推廣的不可分割性的矛盾，從而使得農業生產得以充分利用現代科技等新的生產要素，顯著提高農業生產效率，增加農業產出以及農民收入。
第二，采購方面。農會在統一安排生產下，把各分散農戶對于農藥、化肥、種子等農業投入品的需求統一起來，代表所有會員面對市場進行采購，并對農業投入品的定價產生影響，改變了小農面對大市場時的價格接受者角色，從而降低農業生產成本，提高農業生產的收益。
第三，銷售方面。農會將分散農戶的產品收集起來投到農產品市場共同銷售。農會作為分散農戶的代表，實質上是具有市場勢力的大型供給方。在農產品拍賣、談判等銷售形式之下，農會組織比分散小農具備更強的價格決定能力，因此經由農會銷售的農產品價格普遍比小農銷售的價格要高。這樣，由于銷售環節的規模經濟，農產品價格得到明顯提高，農民的收入也因之得到提高。
第四，產品深加工與服務業。農會這種緊密合作的組織形態使得農業得以向制造業和服務業延伸。農產品收獲以后，農會組織對其進行進一步的加工，生產加工技術密集型的調理、保健等健康食品，使得農業生產在實現農業利潤的同時也能享受加工后農產品帶來的附加值，從而增加農民收入。如果沒有農會合作組織的存在，個體農民根本不具有對產品進行深加工的資本與技術能力。另一方面，近年來，農會以農業生產為依托，順應社會的發展，大力發展生態農業和觀光農業，為農民創造了大量的服務業收入。
第五，其他社會服務。除了在產銷環節發揮了擴大農業經營規模的作用，農會組織還為農村地區提供了各種混合型公共服務，例如金融借貸、農業保險、文化活動、生活服務以及農村救濟等。
臺灣農業因為農會系統的存在，生產環節的經營規模得到空前的擴大，農民的收入也得以顯著提高。此外，農會還對農村地區的社會文化、環境生態、醫療健康等產生重大且積極的影響。
總而言之，在擴大農業經營規模的問題上，臺灣地區同時采取了兩個方面的思路，一是外延擴大法，即通過土地改革法案或者農業發展規劃把農民的土地集中起來，提高單塊耕種面積。跟日本、韓國一樣，臺灣試圖通過市場機制的作用來實現土地流轉的目的并沒有成功達到，這是由東方幾千年來小農經濟傳統下農民根深蒂固的土地依戀感造成的。同時我們也看到，臺灣通過土地重劃和設立農產專區兩大行政措施而達到了非常良好的土地集中耕種的效果。另一個是內涵擴大法，即通過在生產過程各個環節中把分散農民的農業活動集中起來，鼓勵農民進行共同經營以及建立完善的農會系統，從而有效地實現了生產過程的規模化經營。
我國現階段農業所遭遇的“瓶頸”與七八十年代的臺灣非常相似，因此臺灣擴大農業經營規模的寶貴經驗非常值得我們借鑒！
四、 臺灣經驗對大陸的啟示
那么，具體而言我們應該從哪些方面向臺灣經驗學習呢？針對我國的具體國情，我們借鑒臺灣經驗又應該注意哪些方面的問題呢？
（一） 運用農地政策力量促進土地集中耕種
由以上臺灣的實踐及相關分析我們可以看出，在促進土地集中耕種方面，利用市場機制的效果微乎其微，這與我國當前土地流轉的實踐也是相一致的。在達到土地規模化經營目的的過程中，臺灣當局的農地政策力量發揮了重大作用，臺灣土地重劃與建設農產專業區的經驗為我們提供了很好的借鑒。
近年來，我國正在大力開展標準農田的建設，與臺灣土地重劃的農田標準化建設多有相似之處。然而，與臺灣土地重劃不同的是，我國的標準農田建設只是一種純粹的農業基礎設施建設，建設后的標準農田仍由個體農戶分散耕種，并沒有考慮到土地的集中耕種與共同作業問題。筆者認為，為實現土地規模化經營的目標，我國在建設標準農田的同時，應該同時像臺灣一樣進行局部的調整式的土地重劃，引導相互關系較好的農戶進行共同經營與合作經營，利用標準農田建設的契機實現耕地經營權向種田能手集中，從而解決我國農業勞動力日益缺失與老齡化的問題。
（二） 加大惠農貸款政策扶持力度，并向農業生產過程規模化經營傾斜
惠農貸款可以解決種田能手擴大農業經營規模的資金來源問題，理論上應該能夠極大促進農業經營規模的擴大。然而，惠農低息貸款作為臺灣試圖實現土地規模化經營的措施之一，其效果并不顯著，原因在于小農思想造成農用土地流轉并不順暢。因此，我國應該吸取臺灣的教訓，在加大對惠農貸款政策扶持力度的同時，注意使政策向擴大農業生產過程規模化經營傾斜，而不能僅僅作為土地規模化經營的資金來源。進一步地，低息貸款應該更多側重于那些建立共同經營組織的農民，使其用以購置農藥、化肥、農機等生產要素。
（三） 加快農業生產合作組織的建立與完善，實現農業生產過程規模化經營
由臺灣經驗以及日本、韓國的農業實踐可以看到，農業生產合作組織在實現農業生產過程規模化經營的問題上發揮了巨大無比的作用。而且，日本、韓國以及臺灣的農業合作組織已經被視為發展農村經濟，提高農民收入，改善農村社會政治生和文化生態的重要組織形式。隨著我國市場機制的建立與逐漸完善，我國政府應該更急迫地把分散的農民組織起來，使其共同應對大市場所造成對農業、農村與農民的巨大沖擊。當前我國農產品正經歷價格劇烈波動，氣候變化無常的雙重風險考驗。建立農業生產合作組織不但可以擴大農業生產的經營規模，提高農業生產率，保證糧食穩定增長，提高農民收入，也可以通過合理的農業計劃來有效應對和規避市場風險，通過共同的基礎設施建設來防范自然風險，從而穩定農村社會的經濟發展。
綜上所述，我國農業面臨的問題也是日本、韓國和臺灣等地區實現農業現代化的道路上曾經面臨并或多或少得到解決的問題。我們應該多注重對這些國家和地區農業經濟史的考察與研究，師其所長，避其所短，從而更好地指導我國農業建設，促進我國“三農問題”的有效解決，盡快實現我國農業現代化。
