任何一種監管模式下，保護金融消費者權益都是金融監管的核心目標之一，美國的多重目標、日本的雙重目標以及英國的單一目標，都將保護金融消費者權益視為國家金融監管改革的立足點和出發點。我國在早期的各種金融法規中已提及保護金融消費者的權益，1994年8月由中國人民銀行頒布的《金融機構管理規定》，將“保障社會公眾的合法權益”定為監管目標之一；我國加入WTO后，“保護債權人和投資人合法權益”成為金融監管改革的目標。在經歷全球劫難的大危機后，全球金融監管改革悄然進行，不論改革方式如何，各國都在反復強調保護金融消費者的權益。審視后危機時代的金融消費者權益保護，有利于增強消費者對金融體系的信心，有利于完善我國的金融體制，有利于經濟的科學平穩發展。但在實踐中，我國金融消費者權益保護未得到應有的重視，遠遠滯后于金融市場的發展。
一、保護金融消費者利益訴求的必要性
金融消費者（以下簡稱“消費者”）是指在金融領域進行消費的個體或組織，是消費者概念在金融領域和體系的延伸。美國1999年頒布的《金融服務現代化法案》把金融消費者定義為：“為個人、家庭成員或家務目的而從金融機構得到金融產品和服務的個人。”保護消費者權益是伴隨著工業文明的高速發展和知識經濟的強力推動，為彌補消費者在資金、知識和信息占有等方面的欠缺和不足，防止處于弱勢地位的消費者權益受損，以追求金融市場在較大程度上的正義而出現和興起的法律現象。由于存在外部效應和信息不對稱使得消費者在與金融機構交易時處于弱勢地位，權益容易受到侵害，而且，金融監管的缺陷無法通過市場機制自身進行修正，存在市場失靈。按照制度經濟學關于市場失靈的闡述，要彌補市場失靈只能通過政府這只有形的手來實施市場干預和監管，為此，金融監管機構對消費者權益進行保護是實現金融資源有效配置的必要手段。
一是金融產品的復雜性和衍生的多樣性，使得金融消費者成為負外部效應的承受者。金融債券經過層層打包衍生，改變了資產的風險收益形式、費用及利潤結構，無限延長的金融創新鏈條改變了債券的真實面目，投資者僅看到債券表面的收益和安全性，而忽視甚至不能發現基礎資產的風險，在監管部門沒有筑起有效強力的保護屏障的情況下，消費者被蒙騙成為必然。在金融信息分配方面，存在“消費者信息弱勢”，正確理解復雜的金融體系需要消費者了解充分的金融知識，金融產品復雜性和消費者缺乏金融知識形成交易信息的嚴格不對稱，表現為消費者在同金融機構進行信息交換的過程中處于被動獲得信息的地位。然而，金融消費者在向金融機構交易金融產品和獲取金融服務的過程中，得到充分、正確的信息是消費者進行合理評估金融產品的先決前提，若信息在交易雙方間是嚴格不對稱的，處于弱勢的消費者必將會遭受不可預判的損失。后危機時代，金融監管機構通過設立各種規定，要求金融機構披露信息，目的是避免金融機構利用自身的信息優勢過度投機，把投資風險轉嫁給消費者。因此，政府有必要對金融機構實施監管，建立科學合理的金融資源配置體系，形成完善合理的價格競爭機制，培養大批有職業道德和遵守執業準則的金融咨詢人員，為消費者提供正確利益導向下的金融咨詢服務，保證金融產品的透明度和可信度。
二是由于金融機構存在道德風險，使得消費者成為信用幌子的受害者。由于金融機構運行的復雜性，消費者對金融機構提供的各類金融產品無法進行正確的風險評估，對不同金融產品的提供者很難進行比較，且消費者面對強大金融體系的償付能力習慣性地存在較強預期，從而使得金融機構的道德風險在信用的掩護下被無限放大，如果監管機構不能在制度的范疇內約束和遏制道德風險的蔓延，致使金融機構在交易中逆向選擇的可能性增加，消費者便成為金融不信用的受害人。微觀金融組織傾向于生產盡可能多的金融商品以追求利潤最大化，單個金融機構的行為不信用甚至失范所帶來的負外部效應，可能導致市場調節失效、金融系統甚至實體經濟的危機，并將危機和損失轉嫁給投資者，以國家力量為后盾的信用便成為牟取非法利益的合法幌子，成為摧毀國家制度基礎的有力武器。馬克思認為：“銀行券之所以能夠作為信用貨幣執行貨幣流通職能，是因為在大多數國家里，發行銀行券的主要銀行，作為國家銀行和私人銀行之間奇特的混合物，事實上有國家的信用作為后盾，他們的銀行券在不同程度上是合法的支付手段。因為在這里可以明顯看到的是，銀行家經營的是信用本身，而銀行券不過是流通的信用符號。同時，幾乎每種信用形式都執行貨幣的職能，不管這種形式是銀行券，是支票，還是匯票，過程本質都是一樣的，結果本質也都是一樣的。”可見，被濫用的信用成為增強外部效應和信息不對稱的有力借口。
三是金融機構的負外部性，使得消費者成為金融機構連鎖危機的賠付者。美國成為后金融危機時代銀行倒閉數量最多的國家，任何一家金融機構的危機都可能成為整個行業發展的短板。據美國《華盛頓郵報》2010年12月28日報道，美國聯邦儲蓄保險公司（FDIC）近日宣布美國2010年因壞賬而關閉的銀行總數達到157家，這個數字高于2009年的140家，問題銀行860家，引起銀行破產的蝴蝶效應，并將危機損失轉嫁給消費者，為此，危機后美國率先在金融監管領域進行大刀闊斧的改革，核心就是要構建獨立的消費者保護體系，實現對消費者權益的有效保護，以此作為金融穩定的強心劑和防范金融風險的助推劑。2008年3月31日，美國前財政部長亨利・保爾森（Henry Paulson）向美國國會提交了一項金融改革方案――《金融監管體系現代化藍圖》（Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure），長期目標是設立美國三大金融監管體（如圖1所示）。2009年6月17日，奧巴馬政府公布了名為《金融監管改革――新基礎：重建金融監管》方案，是上世紀“大蕭條”以來，美國最重大、最全面的金融監管改革。多層次法案的出臺是美國政府在后危機時代重新認識金融市場和金融監管體系的結果，這也為當今全球金融監管體系的改革和發展提供了全新的理念和趨勢――將金融消費者保護置于整個金融體系改革的核心地位，設立獨立的消費者權益保護機構，并整合其他金融監管機構的消費者保護職能，改變多重監管的格局，以確保消費者及時、準確獲得有關信息，禁止不公正、欺詐、侮辱性和歧視性的商業行為，促進形成透明、高效和有競爭力的金融產品市場。
二、金融消費者權益的監管盲區
1.缺失消費風險和權益的審慎監管。當前，金融監管機構仍側重于對金融機構合規性和風險性的監管，對保護消費者權益的重要性認識不足，保護措施比較薄弱。我國現有的監管體系沒有設立保護消費者合法權益的相應機構；監管體制中對于金融消費者的投訴問題沒有給予關注。然而，美國在金融監管體制改革和發展中，于2010年7月通過《多德―弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，在美聯儲體系內設立獨立的金融消費者保護局，為消費者借款、存款及獲得其他金融產品和服務提供保護，建立糾紛快速處理通道，以充分保護消費者的合法權益，把消費者權益保護融入到基于風險審慎性和合規性的監管中來。提高消費者自我保護意識是金融監管目標之一，監管機構對消費者負有宣傳教育、合理引導的職責。但在實踐中，監管機構對消費者的宣傳教育遠遠不夠甚至嚴重缺失，更多的是金融服務機構的誤導教育，對金融產品美化宣傳，弱化產品風險，大幅吹噓提高預期收益，使得消費者在接受服務中的非理性沖動被強化。危機后經合組織擴大消費者教育項目范圍，創建教育國際網絡；世界銀行開展消費者保護和金融認知的全球計劃。在金融全球化的背景下，如何使金融消費者成為一個理性消費者，成為自身利益的忠實保護者，金融監管機構對消費風險和權益的并重審慎監管必不可少。
2.缺少消費訴訟和維權的對等機制。由于我國當前的金融監管制度中缺失完善的消費糾紛解決機制，使得消費者在與金融機構發生糾紛后，通過司法途徑直接訴諸法律，激化金融機構與消費者之間的對抗，導致金融機構聲譽受損和消費者權益受害。目前證監會內部存在一套非透明的信訪制度，雖然在一定程度上為金融消費者的投訴提供了渠道，但它更多的是一種具有濃厚政治色彩的處理上訪的辦法，不是嚴格意義上力量均衡的處理投訴、糾紛的應對機制，且信訪處理手段流于形式，停留于說教和勸導教育，削弱對市場參與者的監管和保護。同時，由于金融產品交叉銷售的性質，不同金融機構的業務邊界模糊化，加之缺少統一的投訴機構，權益受害后消費者很難分辨應該向誰求助。我國銀行業協會、證券業協會、保險行業協會雖成立多年，但由于諸多原因，協會的功能沒有得到很好的發揮。協會沒有為保護消費者權益提供一個有效的協作平臺，也沒有相關的制度安排來解決、協調消費者和金融機構之間的矛盾、糾紛，無法發揮協會的訴訟代理作用。美國金融保護局被法律賦予處理糾紛、聽證裁定、發布命令、保護提供重要證詞和信息檢舉者的權力，消費者的訴訟和維權途徑由多遠變為一元，并在獨立的受理機構范疇內實現訴訟雙方的權責對等。
3.缺乏消費保障和實現的制度支撐。對于金融消費者權益保護的制度規定，我國的法規體系表現為兩個方面。第一方面是基本法律，包括《消費者權益保護法》、《人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》；第二方面是各類規章制度，主要由“一行三會”等監管機構制定。在基本法律方面缺少對于消費者特別保護的規定。比如，《商業銀行法》制定保護存款人的條款，但收縮了保護對象的范圍，僅保護存款人，保護的內容局限于存款保密和存款安全。該法沒有相關條款規定要保護特殊領域的消費者，雖然在立法宗旨中明確要保護“商業銀行、存款人和其他客戶的合法權益”。《銀行業監督管理法》中沒有明確保護消費者權益的職責規范。該法第一條規定：“保護消費者合法權益”，但在第三章――監督管理職責中沒有任何關于消費者權益保護的表述。其他監管法規也沒有細化和明確要求銀行業監管機構負有保護消費者權益的職責。在規章制度方面各監管機構的規定單一，缺少延伸性，不同機構的規定缺乏實操性甚至沖突，減弱規章制度的權威性和有效性。2003年銀監會和國家發改委聯合出臺《商業銀行服務價格暫行辦法》，詳細規定了銀行服務價格的確定程序、收費標準等問題，僅解決由強制性手段規范服務收費，沒有細化規定消費者在付費后得到的金融服務如何受到有效地保護。這與美國在源頭上設置法律，保障消費者權益的做法完全不同，美國《多德佛蘭克法案》以明確的宗旨和條款將監管行為貫徹到金融機構的經營中；《社區再投資法》要求金融機構從當地吸取存款，要服務于當地發展，以此形成政府對銀行業發展的利益制約，切實履行維護消費者權益的職責。
三、保護金融消費者權益的舉措
1.建立多元的消費保護體系，實現內外雙軌并管。保護消費者權益需要社會各階層的共同參與，形成由政府機構主導、行業組織落實、民間組織維護和國際組織參與的“四位一體”的政府主內、組織主外的多層級消費者保護體系。我國政府須借鑒國外現有模式建立并完善保護消費者的機構和制度，2010年，美國總統奧巴馬宣布的金融監管改革方案中提出，美國將創建消費者金融保護局，新機構將擔任個人消費金融產品的主要監管者，保護消費者免遭不公平待遇或欺騙。2001年，英國金融監管署為處理金融產品消費者的投訴設立了專門的自律監管機構――金融巡視員服務公司（FOS），主要職能是教育投資者和處理金融消費者與金融機構的糾紛。該機構通過采取替代性的爭議處理機制，使法庭審理的金融糾紛案件不斷減少，爭議處理成本大幅降低。2010年7月英國政府最新公布的金融監管改革方案《金融監管的新方法：判斷、專注和穩定》，計劃新設消費者保護與市場管理局，單一監管保護消費者權益。1998年澳大利亞設立證券與投資委員會，2001年加拿大設立金融消費者管理局，完全實現消費者保護和金融審慎監管的有效分離，避免多重監管導致的內部沖突。我國政府要建立金融消費者保護委員會，負責處理金融市場的消費者投訴，并向有關行政部門反映或提出建議，以法律的形式賦予委員會獨立于任何機構的權利，通過對消費者專門的保護來提高公眾對金融產品市場的效率與安全的信心。我國政府要落實監督管理職責，加強消費者保護的監管協調，協調的關鍵在于政府練好內功主導金融風險監管，克服市場失靈，讓市場外部效應內部化，防范以維護金融機構利益而忽略消費者權益的行為發生，正如哈佛大學法學教授伊麗莎白・沃倫（Elizabeth Warren）所述：“華盛頓不能單從銀行業的角度出發，而更多的是從美國普通家庭以及國家經濟健康的角度關注金融產品。”發揮多級金融組織的專業歸口作用，調動各金融機構專業委員會和相關金融協會的力量，充分參與國際金融組織的交流合作，采取聯合行動抵制損害消費者權益的行為。由金融消費者保護委員會制定消費者投資區分制度，區分一般金融消費者、合格金融消費者和良好金融消費者，劃定面向三個層次消費者的交易禁區，避免專業知識缺乏和承受風險能力較弱的投資者進入高風險領域而遭受損失。
2.構建獨立的消費訴訟制度，實現主體平等對抗。一是完善消費者訴訟機制，減少消費者維權成本。雖然我國法律規定和解、調解、申訴、仲裁和訴訟五種途徑來解決消費者糾紛，但由于消費者協會調解、仲裁機關仲裁等途徑存在自身的局限性，向法院提起訴訟成為最有效、最直接的解決方式。為此，我國應該重視并改善消費者在訴訟中的弱勢地位，借鑒行政訴訟和境外消費者保護的經驗，建立獨立的消費者訴訟制度，賦予消費者組織訴訟資格，防止出現消費者“病痛不知道到哪里求醫，維權不知道找誰”的困境，也減少了法律部門的訴訟成本，簡化了訴訟程序，提高了訴訟的效率。二是健全金融監管部門處理消費者投訴的功能。在現有金融監管機構的布局范圍內，設立獨立的受理消費者投訴的部門，以此作為對現有各級金融監管機構信訪工作的有益補充。銀行業協會內部設立處理消費者投訴會員銀行的相應機構，并制訂處理投訴的程序和規則。目前消費者投訴銀行的糾紛，主要依據2007年銀監會頒布的《關于加強銀行業客戶投訴處理工作的通知》來進行處理，停留于勸導說服。在現有的監管體制和金融行業自律機制都沒有給消費者提供投訴途徑的情況下，消費者只能選擇直接訴諸司法部門，司法途徑的對抗容易損害金融機構與消費者之間的利益。我國政府可以借鑒美聯儲在消費者投訴信息數據庫建設方面的經驗，按照消費者投訴的內容、頻率、金額等指標進行分類、調查、核實、調解，并對各類信息加以分析，以此預判和識別消費者保護方面的潛在問題，提供制訂規章制度的依據和參考，使消費者的意見得到應有的重視，為雙方的糾紛搭建一個和解的平臺并提供一個自律性的協調機制。三是建立受訴部門的工作協調聯動機制，降低訴訟的難度和成本。2007年12月在上海成立的金融仲裁院，以及為處理北京奧運會消費者金融服務投訴而建立的聯動處理部門，都是法院訴訟替代性紛爭解決機制（Alternative Dispute Resolution system，ADR）的有益嘗試，但未在全國推廣。要求銀行業協會的消費投訴熱線與各級銀監局的金融消費者投訴處理部門開展工作聯動，在解決消費者投訴方面實現無縫對接。四是開展法律救濟，賦予消費者在權益受損后進行事后追償的權力，提高對消費者的追償和事后賠償。
3.加深市場的信息披露力度，實現監管收支平衡。信息披露充分，交易雙方的信息對稱，才能實現社會公眾對金融機構的完全監督，也才能建立起社會公眾對金融機構的信任。因為金融消費者不了解金融產品，在選擇金融產品時很難比較產品的成本和風險，易產生“羊群效應”，充分的信息披露是實現金融制度保障的重要舉措，也是強化金融監管的重要前提。隨著金融服務越來越復雜，金融制度的邊際作用遞增。為此，一要制訂和完善金融制度，發揮制度的邊際作用，通過制度規定促成信息充分披露。十二五規劃要求：“建立存款保險制度，參與國際金融準則新一輪修訂，提升我國金融業穩健標準”，為未來金融機構透明運行指明新的方向。制定《金融服務現代化法》，要求各類金融產品必須實行嚴格的信息披露機制，保證消費者和金融機構成為信息共享、信息平等的利益主體。修改《消費者權益保護法》，增加保護金融消費者權益的特殊條款規定，把安全權、知情權、選擇權、公平交易權、求償求助權、隱私權、受教育權、受尊重權和監督權作為金融消費者的基本權利和雙方交易實現的權利保障。貫徹《商業銀行法》保護消費者權益的宗旨，由監管機構監督各金融機構在誠信、提示、告知、保密等義務方面的落實執行情況，防止金融機構利用自身的信息優勢損害和侵犯消費者權益。細化《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》中有關“保護存款人和其他客戶的合法利益”的條款，擴大保護對象的外延，制訂保護的舉措辦法；2006年由銀監會發布施行的《商業銀行金融創新指引》首次以規章的形式提出“金融消費者”的概念，要求“商業銀行開展金融創新，應充分維護金融消費者和投資者的利益，更好地滿足金融消費者和投資者日益增長的需求”，但是缺少具體明確的措施，我國政府在監管制度中務必要明確交易雙方的責任與義務。二要監管部門處理好科學監管與快速發展的關系，實現監管收支平衡。監管機構要將金融產品的設計原理、資金投向、盈利判斷、交易結構和潛在風險等相關信息充分向消費者披露作為監管的中心工作，嚴格平衡監管成本和收益，禁止監管機構把增加的監管成本轉嫁給金融機構。當金融機構不能以較小的成本來配置金融資源時，監管成本最終會由金融消費者承擔，增加消費者負擔和金融行業壓力，阻礙了金融業務的發展，形成金融監管阻礙金融發展，金融發展不利于金融監管的被動局面。同時，消除金融產品進入市場的障礙，對類型和功能相似的金融產品進行協調，防止同質化競爭，實行差別化管理。充分通過信息披露來減少金融消費的盲區，不斷縮小監管的覆蓋范圍和簡化監管職能，實現監管收支平衡。監管機構應將信息披露作為金融機構的紀律準則，努力消除信息不對稱，提高消費者自我保護能力，督促金融機構公正、公平、公開對待消費者。應通過教育和信息披露等監管手段對金融消費者進行保護，強化市場約束，減少逆向選擇的機會，提高自我風險識別和保護能力。
金融業是典型的服務行業，金融消費者是支撐起金融業發展的主要力量，沒有消費者就沒有業務，按照中國人民銀行個人征信系統顯示，我國目前直接接受金融產品或服務的人群已占我國總人口的50%，只有通過完善的制度監管來保護金融消費者的權益，才能樹立起對金融體系強大的信心力量。
