在市場經濟下,隨著財政管理體制改革的步伐加快,我國行政事業單位預算編制、執行等環節的管理制度正在發生根本性的變化,預算會計的客體運行環境也發生了變化。我們知道,預算會計與行政事業單位預算關系密切,預算會計為編制行政事業單位預算提供會計信息,預算管理離不開預算會計。因此,為了適應社會主義市場經濟的發展和與世貿規則接軌及國際政府會計制度的相互協調需要,提供完善的行政事業單位會計信息,需要對我國預算會計體系的改革進行深入研究及探討。
1 當前我國行政事業單位預算會計的現狀
1.1 核算結果不準確
我國現行預決算編制方法采用的是收付實現制,在收付實現制預決算體制下,滿足預算管理需要的會計信息主要是每年的收入、支出和結余信息。為此,現行預算會計體系主要是核算財政部門和各行政事業單位的財務收支及其結余情況,會計報表也主要側重于反映與之相關的信息,會計核算基礎也主要采取的是收付實現制。而行政事業單位的其他會計信息使用者的信息需求卻難以滿足,也沒有受到足夠重視。
1.2 預算內容不真實
首先,在資產負債核算方面,現行的預算會計制度沒有充分反映行政事業單位的資產負債狀況,不利于對行政事業單位加強資產、負債管理,以防范和降低財政風險,提高行政事業單位提供公共產品的能力。其次,當前的事業單位會計制度盡管引入了對外投資的核算,但主要規范的是債券投資和對外投資初始成本計價問題,對于權益性投資的核算不準確。這樣核算的結果,一方面勢必導致大量行政事業單位的對外投資沒有被作為資產確認,資產負債表中沒有或者沒有充分反映其投資資產;另一方面將對外投資直接作為支出處理,則會導致凈資產虛減,因此容易導致投資管理失控、投資效率低下和國有資產的流失。
1.3會計報告透明度不夠
現行的預算會計報表內容不完整,提供的會計信息比較簡單,側重于反映預算收支情況,行政事業單位的財務狀況沒有充分反映,如某些資產產權、債權、債務的情況有的沒有核算,有的核算得比較簡單,不能充分揭示行政事業單位財務活動的成績、問題和風險。二是會計報表項目的設計不夠科學,會計信息不便于利用。如財政部門和行政事業單位資產負債表中包括收入、支出項目,不僅報表之間內容有重復,而且使得資產總額、負債與凈資產總額虛增;收入支出表基本上采取收支總額對比方式,未能詳細提供各類資金的收支余超,不便于進行財務分析。
1.4會計信息不充分
在傳統的“基數法”下,按照基期年度的支出基數簡單地加上一個增長比例確定各部門的支出指標,因而,在決策時不需要過多的會計信息,在這種情況下,傳統的會計核算基礎存在的弊端也沒有顯現出來。但在“零基法”下,一切從零開始,主要根據各部門的職責、占用的經濟資源、人員配備等客觀因素來確定資金使用額度。我國的行政事業單位長期以來在使用預算資金、開展公務活動中形成并擁有大量的房屋、建筑物等固定資產,許多事業單位如科研、高校、醫院等單位還擁有相當數量的股權投資。由于我國的預算會計主要側重于財政資金的收支核算,對各單位占用的大量長期資產關注不夠,固定資產的建造和使用在管理上脫節,先由建設單位完成基建任務,項目竣工后再由建設單位移交資產使用單位。固定資產的建設并不在行政事業單位的賬簿中登記和反映,只有辦理竣工驗收交接手續后方可予以登記。在實際工作中,行政事業單位因基建形成的固定資產存在登記不及時、甚至不入賬等情況。
總之,隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深入,市場運行機制的日臻完善,作為我國宏觀經濟管理一項根本制度的財政預算管理體制也在不斷改革和完善之中,建立公共財政,實行部門預算,建立行政事業單位采購、國庫集中支付和國庫單一賬戶制度等都是財政預算管理體制改革的重大舉措。這些改革措施引起行政事業單位財務活動和預算管理的重大變革,勢必影響預算會計與財務報表的內容和方法,但預算會計制度并未因此進行相應的改革,使會計制度滯后于會計實務的問題越來越突出。
2 完善我國行政事業單位預算會計的建議
在和諧社會中,作為預算會計,當前的緊迫任務是如何為經濟建設護航,為國家宏觀管理服務。
2.1充分調查預算會計的需求
與傳統預算會計信息的使用者主要是財政部門不同,行政事業單位會計信息的使用者相對多元化,這些可能的使用者包括全國人民代表大會和各級人民代表大會、國家財政部門、國家審計部門、國家統計部門、業務或者行業主管部門、納稅人、債權人、公共產品受益者或者消費者、國際貨幣基金組織、世界銀行等。在行政事業單位會計體系下,要實現上述會計信息使用者與行政事業單位部門或者公共部門之間的良好溝通,必須依賴于行政事業單位部門或者公共部門定期編制并提供財務報告。而滿足行政事業單位會計信息使用者的需要將成為決定行政事業單位財務報告的組成內容所應遵循的確認和計量原則等的關鍵考慮因素。因此,充分調查研究我國行政事業單位會計信息的使用者以及他們的信息需要,對于設計我國行政事業單位財務報告體系及其內容十分重要。
2.2積極建立會計目標
按照現代行政事業單位公共管理理論,世界經濟合作與發展組織提供了一個“新公共管理模式”的基本框架性建議,其宗旨是倡導建立一種“以市場為基礎的公共管理,最大限度地重視國家資源的使用效率”,這種新公共管理模式,也正指引著國際上行政事業單位會計的改革發展趨勢。“新公共管理模式”的實質是從“企業化行政事業單位”層面上定位預算會計的“受托”責任關系,即預算會計應圍繞社會公共資源的優化配置和合理利用,反映并報告社會公眾要求與行政事業單位職責之間的受托責任。而我國現行制度下提供的財務數據,只能反映公共部門是否正確執行了預算計劃,無法報告其績效情況及受托責任信息。因此,客觀上要求把現行的“財政總預算會計”與“行政單位會計”合并拓展為“行政事業單位會計”,這種拓展是從根本上轉變會計觀念,較為全面地采用國際通用的公共會計習慣做法。它將不僅有利于實現行政事業單位管理的可核算性,更重要的是有利于社會公眾對行政事業單位的財務受托責任進行客觀真實的評價,并極大地滿足國家宏觀管理的需要,更好地全面實現政府會計目標。
2.3實行權責發生制
我國現有的預算會計財務報告還沒有從權益的角度出發,體現行政事業單位預算管理的業績和行政事業單位的工作效率,故改革的核心應當是使預算會計的財務報告由單一的預算執行情況報告,擴展為以敘告國家預算執行結果為重點,更為廣泛地反映行政事業單位整體財務狀況和財務效率的綜合性財務報告,使財務報告信息既能滿足行政事業單位管理和決策的需要,又能使社會公眾了解行政事業單位的理財效果和財務狀況。
2.4完善財務狀況報表
現行制度規定,財政部門和事業行政單位資產負債表均按照“資產 支出=負債 凈資產 收入”平衡公式編制,表中都列示了收入、支出項目。今后資產負債作為靜態報表要按“資產 負債=基金”會計等式編制,僅列示資產、負債,基金3類項目,不列示收入、支出項目。(1)在財政總預算會計資產負債表中增列行政事業單位投資資產、對內貸款、對外貸款項目,以全面反映行政事業單位資產的內容。(2)行政事業單位債務要作為重要項目列示在資產負債表的右方。由于對債務事項采取雙分錄登記,例如:在借款、還本時除登記行政事業單位債務和償債資金科目外,還要列收列支,那么從長期來看,只要有行政事業單位債務存在,歷年債務收入總是大于歷年債務支出,“一般預算積累”就會多出一塊,因為其中包含著尚未償付債務的債務預算收入積累,編制資產負債表時要作適當調整。(3)為便于提供短期償債能力的信息,事業單位資產負債表中資產項目要按流動性分為流動資產和長期資產,負債項目要劃分為流動負債和長期負債。(4)為反映行政單位年初預撥給下級單位的來年經費和本單位預領的來年經費,應將“撥出經費”和“撥入經費”科目年末余額,分別以“撥出下期經費”和“撥入下期經費”項目列示在資產負債表的左方和右方。
總之,中國預算會計制度的改革應當充分借鑒國際經驗,努力向國際慣例靠近,同時又必須符合中國的具體國情,與中國當前的經濟發展水平、財政管理水平、人員技術條件等相適應。
主要參考文獻
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