城市道路的發展不僅增強了運輸安全性,顯著提高了運輸能力,而且在改善投資環境、降低運輸成本、優化產業布局、帶動區域資源開發利用、提高城市經濟的機動性、增強城市競爭力等方面,發揮著越來越重要的作用。不過當前我國現階段城市道路建設任務重,投融資決策中出現城市道路投資結構與現行資本市場均存在結構失衡、融資市場化成分不足等問題。未來城市道路建設存在著很大的資金缺口,如果單靠城市投資發展城市道路是不現實的,也是不可行的。目前資本市場上外資及社會閑置資金充足,有效利用這些外資和民間資本,將為城市道路建設的發展發揮積極作用。
一、我國城市道路建設投融資中存在的問題
1、融資結構不合理
我國現階段道路建設的政府投資資金大概分為三類:第一類是各級財政投資,即納入各級政府財政預算的資金;第二類是交通規費和車購費等財政專項資金形成的道路建設資金;第三類是國債資金。這三類政府性資金加在一起,僅能滿足目前道路建設資金需求的20%。近年來,我國道路建設雖然逐步形成了以地方集資、貸款、發行債券、利用外資、轉讓經營權等多種形式籌集建設資金的市場化投資和建設機制,但民間資金參與高等級道路建設受到諸多限制,投資渠道不暢,債券市場發展速度較慢。因此,銀行貸款實際上成為道路建設的主要資金來源,依靠包括國債資金、軟貸款、企業債券和商業貸款等在內的各類債務性融資大體要占到道路建設資金總額的60%以上。隨之而來的問題就是,融資渠道單一、過度依賴銀行貸款、融資結構不盡合理,投資主體債務負擔沉重,銀行潛在金融風險較大。因此,發展地方政府債券就成為道路建設融資的一個現實選擇。
2、銀行貸款比例過高
地方自籌是目前我國相對落后地區道路建設資金的首要來源,但經濟相對落后,政府財力有限制約了對道路建設的投資,并誘發了城市道路建設中過度市場化,不適合收費經營的項目也發展成了收費項目,并出現超越當地使用者承受能力的收費,不僅造成融資風險的極具增大,群眾的不滿,也不利于道路融資的持續發展。比如當前已建成的大部分城市道路段投資中貸款的比重較大,西部地區道路建設的資金大部分是源于銀行貸款,西部貸款修路的比例明顯高于全國平均水平,償還壓力日益加大。雖然融資政策在道路建設發展中起到了非常重要的作用,但是隨著條件和形勢的變化,一些融資政策已經不能適應新的環境,需要做適當的調整。
3、收費道路政策落后
道路收費并非源于我國,它是外來品,但這項制度卻在我國得到了廣泛的應用,在一段時間內有效地解決了資金短缺的問題,產生了積極的效果。但是,目前存在的問題是收費道路規模偏大、收費站偏多、收費標準偏高,這不僅影響了通行效率,也在一定程度上增加了車輛通行費在道路運輸成本構成中的比重,增加了群眾的出行成本和不便。目前,如何控制和管理收費道路,已成為一個急待解決的問題。有些地方一味地舉債建設,導致對銀行貸款的過度依賴、收費站點過多過密等一系列問題。收費道路建設不再是財政監管的主要內容,收費道路政策淡化了財政的道路建設責任。
4、建設成本不斷上升
今后建設的城市道路多分布在郊區,坼遷任務艱巨,費用補償高昂,建設成本將大幅度上升。同時今后建設的城市道路交通量相對較小,給以收費還貸為資金保障的高速道路建設帶來了巨大的壓力。我國早期建設的城市道路多在人口稠密、經濟相對發達的東中部地區展開,城市道路交通量相對較大,如目前的廣深城市道路通道交通量已達22萬輛次小客車舊,融資形勢較為樂觀。今后,大量城市道路建設將逐步轉向人口稀疏、經濟相對較落后的地區展開,建成后的城市道路交通量相對較小,通行費收入預計較先進地區大幅降低,增加了融資難度,為保障城市道路建設,需加大資本金投入。
二、我國城市道路投融資政策的改革措施
城市道路這種大型資金密集型基礎項目建設資本金長期相對不足,其中最直接的制約因素就是資金短缺。為了給交通運輸業的發展提供充足的資金,必須進行融資手段的創新發展。
1、調整債務融資結構
債務融資是指通過增加企業的負債來獲取資金,一般的具體形式可以是銀行借貸融資,發行企業債券或公司債券。城市道路目前的債務融資主要是銀行借貸,比例非常大,占債務融資的90%以上。占城市道路各種融資比例的70%左右。這種過大的單一融資結構是在不斷加大金融風險,財政風險,并削弱融資主體的融資能力和創收能力,使城市道路企業過分依賴銀行,這對城市道路自身和銀行都不是一件好事,一旦出現危險就會兩敗俱傷。現在城市道路的公司債券公開發行和上市的比例不到債務融資的10%,而企業債券現在幾乎為零。這種狀況說明兩個問題,一是城市道路企業自己發行債券的可靠性不高,二是公眾對其信譽認可度不高。在實際操作中形成了一個不敢賣,一個不愿買的尷尬局面。根據國外債券融資的情況和我國城市道路融資的現狀,建議我國城市道路債務融資可按6∶3∶1的比例安排銀行借貸、公司債券和企業債券的融資結構;另外可考慮融資租賃、股權(投資—回購)信托產品等,多條腳走路,合理搭配。
2、構建城市道路融資法律體系
要想協調城市道路的融資活動,就要建立和完善相關的法律制度,并形成一個體系,盡量減少人為因素,提高融資活動的透明度,遵循公平、公正、公開的市場經濟規則,使融資活動真正做到有法可依,違法必糾。城市道路融資的法制建設,在一般行政管理立法方面涉及到城市在產業政策、稅收、外匯、利潤匯出等方面管制的規定;要加強促進外國投資在海關通關管制方面,外國投資者權益等方面和在擔保方面如土地財產抵押、一些權利的質押,合同權益的轉讓,保險及保險權益和轉讓等方面的立法。在與交通建設有直接關系的立法方面,首先是農村非農用地征用過程中有關的法律制度建設。比如在立法與土地有關的具體法律法規,在立法時,應作充分、仔細的立法調查,避免出現相互抵觸,超越權限甚至違反憲法的現象,立法要遵循憲法的基本原則,以經濟建設為中心,依照法定的權限和程序,從城市整體利益出發、維護社會主義法制的統一和尊嚴。應當體現人民的意愿。
3、開辟新的融資渠道
當前BOT在國際上已很普遍,但操作難度遠高于一般融資方式,其投資額大、回收期長、內部結構復雜,存在各種風險和制約因素,所以投資者往往有所顧慮。為了鼓勵投資者的積極性,減少投資風險、改善社會經濟環境,政府必須在項目中發揮應有的作用。首先,應建立完善的法規制度。BOT項目必須建立在完善的法律制度之上,從各國的實際經驗看,投資者要求的是合法權益得到明確的法律保障,而不是下放的承諾。這就要求省級政府從BOT項目特點出發,制定有利于項目發展、符合國家利益的相關規章制度,既保障投資者的合法權益、吸引更多的投資者前來投資,又保證本地的利益不受侵犯,使BOT項目健康有序地發展。其次,必須創造穩定的政治經濟環境,其次是BOT項目一般需要10—25年的時間,如果沒有穩定的政治經濟環境,投資者絕對不會在風險中度過如此長的時間,搞不好費時費錢。第三是建立高效的專業管理機構,大力培訓BOT專業人才。各省級政府從項目一開始就應建立由專業技術人員,經驗豐富的經濟專家,有談判經驗的法律顧問等組成的專門機構來處理與項目有關的事宜。將傳統道路建設企業打造成投融資平臺,通過政府賦予其土地儲備庫的職能,利用修路儲備并開發道路兩旁土地,以土地的增值收益補充道路修建資金的缺口。
4、控制收費站規模
收費道路政策在帶來建設資金的同時,也帶來了日益沉重的債務負擔,收費道路政策的改革問題是目前交通行業的熱點問題。從國外經驗看,主要對城市道路實行收費,其余大量的中低等級的道路主要由政府投資修建,免費提供給公眾使用。這是因為收費道路的產生主要是為了解決通行能力不足,降低擁擠成本,增進社會福利。總的來說,應該將收費道路總規模控制在一定范圍內,同時對其結構進行戰略調整。我們認為,考慮到隨著經濟發展,汽車保有量逐年增加的實際情況,為減輕車主和社會負擔,建議政府在對現行城市道路建設投資、還款情況及貸款余額、車流量變化情況進行持續追蹤調查研究的基礎上,在必要時適當調整車輛通行費標準,比如推行計重收費,此舉在車流總量不變下可帶來通行費10%的增長。同時,研究改進車輛通行費管理方法,改變目前車輛通行費固定不變的靜態管理方法,對車輛通行費標準實行動態管理。要積極研究解決聯網收費問題,通過采取先進的技術手段,加強管理,減少收費站點,提高城市道路的通行效率。
總之,我國城市道路行業正處在產業的擴張期,面臨著持續繁榮的契機。目前資金短缺和資金使用效率低成為制約我國城市道路發展的瓶頸。針對這種局面,研究我國城市道路的投融資政策現狀以及存在的問題,探索我國城市道路投融資政策的改革方向,具有非常重要的意義。
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