摘 要:國民經濟實力的增強奠定了財力不斷壯大的基礎。在地方財政收入總量不斷增長的情況下，地方財政的結構性矛盾也日益顯現出來，西部財力與東部差距加大，縣鄉財政困難十分突出。西部縣鄉財政困難不僅影響西部大開發戰略的成敗，而且也將制約國民經濟發展水平的進一步提升, 不利于全面建設小康社會。本文結合陜西、甘肅兩省的具體實情，通過對西部縣鄉財政困難產生的原因分析,并提出相應的對策建議，試圖探尋化解縣鄉財政困難，促進西部財政振興的路徑。
關鍵詞:縣鄉財政 分稅制 財政轉移支付 縣鄉債務
一、問題的提出
我國地方財政運行存在的突出問題是地方財政縱向失衡，縣鄉財政困難加劇，在這一點上，西部地區表現得尤為明顯。西部縣鄉財政面臨的困難主要表現在三個方面：一是財政自給率低，財政支持地方經濟發展的功能弱化。2003年，甘肅省86個縣（區）中，有73個縣的財政自給率在50％以下，有70個縣存在赤字， 陜西省107個縣（區）中地方財政自給率50%以下的縣81個，有76個財政赤字縣，取消農業稅后，西部地區的縣鄉財政將更加困難。二是負債面廣，負債率大，財政風險加劇。西部80%以上的縣鄉存在負債，負債數量普遍超過年地方財政收入的2倍以上。以陜西省武功縣和甘肅省會寧縣為例，截至2002年底，武功縣債務余額累計為11242萬元，相當于全縣2002年一般預算收入數3327萬元的3.3倍，2005年甘肅省會寧縣縣鄉債務總額已達19675萬元，相當于全縣2004年財政收入2007萬元的9.8倍。三是公用經費保障水平低，制約了縣鄉政府提供公共產品與服務的能力。縣鄉財政對農村基礎設施以及教育、醫療、衛生、文化等基本公共服務領域的投入明顯不足，城鄉公共服務差距逐步擴大，二元社會經濟結構與二元財政結構愈加明顯。
縣鄉財政困難不僅制約地方經濟的增長，而且影響到基層政權建設和農村社會事業的健康發展，因此，縣鄉財政的解困將是一項緊迫而艱巨任務，認真分析縣鄉財政困難的形成原因并探尋解決財政困難的路徑有著重要的現實意義。
二、西部縣鄉財政困難的成因分析
（一）縣域經濟發展水平低，制約財政收入穩定增長
陜西、甘肅兩省至今尚未有進入中國經濟百強的縣（市），進入西部百強縣(市)的數量也僅為5個和1個，在西部十二省區中也居于落后的位置，落后的縣域經濟使得財政收入增長舉步為艱。
1.經濟結構不合理，主體財源萎縮。縣鄉經濟的主體是農業和鄉鎮企業、縣屬國有及集體企業等中小企業，因其普遍存在著規模小、技術含量低等問題，而在激烈的市場競爭中處于劣勢，經濟效益普遍不佳。國家建立節約型社會以及“天然林保護工程”和“退耕還林（草）”政策的實施，抑制了原來作為西部縣域經濟發展支柱和主要財源的資源型企業發展，取消農業稅的政策更使得本已困難的縣鄉財政雪上加霜。
2.市場體系發育滯后，對外開放程度低。西部地區受自然條件、經濟環境、地理位置等諸因素的影響，商品、信息市場和要素市場發育滯后，吸納資金、技術、人才等能力孱弱，發展經濟成本高，制約了外向型經濟和民營經濟的發展，非公有制經濟發展緩慢。如2003年甘肅省非公有制為347.38億元，僅占全部經濟總量的26.7%，與發達省份相差近30個百分點。在傳統財源大幅萎縮的同時，縣鄉財政缺乏新的財源增長點，發展后勁不足。
（二）法定支出和政策性開支因素增加，加重了縣鄉財政支出壓力
1.政府職能轉變及縣鄉行政體制改革的滯后，造成財政供養機構和人員過多，財政負擔加重，“吃飯財政”特征日趨明顯，制約縣鄉政府提供地方性公共產品與服務的能力，財政宏觀調控能力日益削弱。
2.1998年以來，中央陸續出臺了完善社會保障制度和實施農村稅費改革試點等改革措施，縣鄉政府落實各項改革的成本大幅上升，工資調升、籌措糧食風險基金等政策性增支壓力越來越大，加大了預算平衡的難度。
3.中央加大了“三農”的政策支持力度，并要求縣鄉財政提供一定比例配套資金，加劇了財政收支矛盾。例如甘肅省規定計劃生育投入，2003-2005年按總人口人均每年8元、9元、10元，省市縣三級按2：2：6比例承擔，建立新型農村合作醫療制度、農業綜合開發項目、國債項目、水利建設等也要求縣鄉財政提供配套資金。
（三）分稅制和財政轉移支付制度的不完善已經成為縣鄉財政困難的重要原因
1.現行分稅制初步規范了中央與省級政府之間的財政分配關系，但對省以下各級政府之間分配關系缺乏嚴格規范。這種不徹底的分稅制以及地方上下級政府間縱向壓力型的行政體制，使得上級政府可以依據其優勢地位制定有利于自己的分配規則，結果是形成財權層層上收、事權層層下放的局面，客觀上造成縣鄉政府財權與事權極不對稱，稅基狹小、稅源分散、增收空間有限的縣鄉財政收入難以滿足事權支出的需要。
2.現行財政轉移支付制度補助形式、補助方法都不盡合理。目前財政轉移支付有稅收返還、體制補助、專項撥款、結算補助、其他補助和過渡期轉移支付等多種形式，并以稅收返還和專項撥款為主，一般性補助比重過低，不利于地方政府統籌使用財力。另一方面，建立在基數法上的稅收返還和體制補助形式，都是保護地方既得利益的消極選擇，忽視了地區差別和對貧困落后地區應有的照顧，不僅難以實現公共服務水平均等化的目標，反而擴大了地區間財政收入能力和基本公共服務水平的差距，使得財政困難的縣鄉長期處于不利地位。再者，五級預算級次客觀上延長了轉移支付的時滯，使得財政轉移支付的效果大打折扣。
（四）縣鄉債務形成原因復雜，化解困難，增大了財政負擔
縣鄉債務形成的原因，既是多年財力不足累積的結果，也有政府行為失當轉化的因素，還有體制性、政策性原因。
1.政府政績考核指標體系設計不科學。以投資規模、GDP增長率等為核心的政府考核標準，誘使地方政府片面追求規模擴張，通過舉債來大搞形象工程和政績工程，超出了縣鄉財政承受能力。
2.政府擔保或承諾過多。市場化進程導致社會風險最終通過財政釋放，不管是化解金融風險還是解決國有企業改制的困難，都導致了地方財政支出的擴大，縣鄉財政收支矛盾更加突出，只能靠舉債或欠債來維持平衡，給地方財政背上了沉重的包袱。
三、化解西部縣鄉財政困難的路徑選擇
（一）振興縣域經濟發展，積極開拓和培育財源
1.優化經濟結構，大力發展特色農業。陜西、甘肅地域遼闊，氣候類型多樣，具有發展特色農業的有利條件。一是加強分類指導，因地制宜，科學規劃產業布局。要完善服務環節，積極引導農民調整產品結構，使主要農產品向優勢產區和產業帶集中，實現特色農業的規模化經營。二是從區域性優勢產業和地方特色產品推進農業結構調整，甘肅應重點發展馬鈴薯、草食畜牧業、果蔬、釀造原料、中藥材、制種等特色優勢農產品基地，陜西應從發展果業和畜牧業入手，最終形成關中以糧、畜、果、奶、蔬菜等生產為主，陜南以茶、藥材、菌等生產為主，陜北以果、羊、薯、棗等農產品生產為主的農業產業化布局。要努力培育一批起點高、帶動力強的農產品加工龍頭企業，爭創知名品牌。三是全面落實財政支農政策措施，加大對農業和農村的投入力度。加快農田水利基本建設，積極建設農產品專業市場和農產品流通服務體系，健全農業技術服務體系。要加快楊凌農業高新技術產業示范區和天水國家綠色農業示范區建設項目的發展，充分發揮示范項目在促進西部農業產業化水平提升和農業產品結構優化的帶動和促進作用。
2.發揮資源優勢，大力發展旅游業和合理開發礦產資源。陜西、甘肅旅游資源豐富，古絲綢之路是我國著名的“黃金旅游線路”。陜西有獨特的歷史文化遺跡、革命舊址、風景名勝等旅游資源，每平方公里土地擁有省級、國家級旅游資源點21.7處,其中國家級旅游資源點數全國第一。甘肅擁有國家級文物保護單位43處，省級文物保護單位446處，有世界文化遺產之一的敦煌莫高窟，大漠風光、草原冰川和民族風情等也以其獨特的魅力享譽海內外。要正確處理旅游資源開發與保護的關系，走生態旅游、文化旅游的可持續發展路子。陜西、甘肅礦產資源豐富。陜西省礦產資源潛在經濟價值達42.49萬億元，居全國之首，全省有27種礦產保有儲量居全國前三位。甘肅境內已探明儲量的有81種，其中，鎳、鈷、鉑族等11種儲量位居全國首位，有29種位居全國前五位。資源優勢轉化為產業優勢應做好以下兩個方面：第一、確定合理的資源開發規模。對于資源不能過度開發，要有利于經濟的可持續發展。第二、注重資源開發和環境保護相結合。要強化資源的綜合利用，延長產業鏈，提高資源的利用率，走循環經濟發展道路。
3.盤活和壯大工業主體財源。積極推進縣屬國有企業現代企業制度的建設，扶持鄉鎮企業技術改造和產品升級換代，鼓勵現有企業以拍賣、租賃、托管、債務置換或資產重組等方式盤活資產、資源。要把非公有制經濟作為壯大縣域經濟的重要載體。進一步放寬民營企業市場準入條件，優化外商投資環境，完善市場功能和服務，吸引社會資本進入金融服務、公用事業、基礎設施及社會事業等領域，支持非公有制企業參與國有企業的資產重組和技術改造，促進國有企業產權制度改革。
（二）優化財政支出結構，努力提高財政管理水平
1.調整預算支出結構，按照統籌城鄉協調發展和完善公共財政體制的要求，合理確定縣鄉財政支出順序，壓縮一般性項目和行政經費開支，增加農村基礎設施以及教育、科技、環境保護、社會保障等方面的支出。要建立差異性的財政政策性支出分擔機制，政策實施要結合欠發達地區財政能力，體現對欠發達地區應有的照顧，對于外部效應較強的財政支出項目，應切實減少縣鄉財政的資金配套比例，減輕地方財政配套困難。尤其對于財政支農支出和義務教育支出，應當確立中央和省財政為主，縣鄉財政為輔的投入機制。當前，作為外部性極大的支農支出和義務教育支出，縣鄉財政承擔了與其財權極不對稱的支出份額，以教育為例，縣鄉財政在我國義務教育公共支出中的負擔比例達到80%以上，因此，應當強化中央和省級政府在財政支農和義務教育方面的投入責任，提高中央和省財政的支農和義務教育支出份額。
2.強化財政收支的監督管理。要完善財政資金跟蹤考核和使用情況反饋制度，強化財政支出績效評價，對一些大項的資金如教育、科技、支農、社會保障等方面的支出，要定期追蹤問效、不斷完善管理措施，努力提高資金使用效益。要清理和規范縣鄉行政事業性收費，加強稅收征管，大力清理欠稅，嚴懲偷稅行為，堅決堵塞各種收入漏洞，提高稅收收入占財政收入的比重，增強地方財政抵御外部沖擊的能力。在預算管理上，進一步完善部門預算，擴大零基預算的范圍，加強綜合預算的編制，硬化預算約束。
（三) 進一步完善分稅制，構建地方政府間新型財政分配關系
1.堅持財權與事權相統一的原則，調整中央和地方政府的財政分配關系，并且要以法律形式明確省、市、縣、鄉政府間的事權和財權劃分。在財權劃分上，要充分考慮滿足縣鄉政府履行職責的需要，加快地方稅制改革，在規范事權的基礎上，應將一些地方稅立法權和管理權適當下放，盡快開征物業稅和遺產稅，逐步建立起以財產稅為主要內容的縣鄉財政收入體系。
2.減少財政級次，構建中央、省、縣三級財政管理體制。取消市管縣體制，由省財政直接管轄縣級財政，逐步取消鄉級財政，將鄉財政改造為縣級財政的派出機構。財政級次的減少，既有利于分稅，確定地方的主體稅種，又有利于提高執行財政政策的時效性。
（四）改進財政轉移支付制度，加大對欠發達地區的財政支持
1.提高中央財政轉移支付資金水平。目前縱向和橫向財政失衡矛盾都十分突出，有限的轉移支付資金在地方經濟總量迅速增長的背景下，財政轉移支付資金的均衡作用被明顯淡化，因此需要進一步提高中央用于財政轉移支付的資金規模。
2.簡化財政轉移支付形式，提高一般性補助所占的比重。要簡化和歸并目前過多的專項撥款種類，逐步將專項補助的一部分、稅收返還、體制補助等納入到一般性轉移支付范圍內，以提升縣鄉政府統籌分配財政資金的能力。
3.改進財政轉移支付方法，以實現公共服務水平均等化為目標，打破現時維護既得利益的分配格局，逐步采用因素法確定轉移支付數額。根據各縣的財政收入能力和支出需求，綜合考慮地區人口數、人均可用財力、現有的人均公共產品占有量等因素，確定對不同地區轉移支付總量。
（五）積極轉變政府職能，深化縣鄉行政體制改革
按照完善市場經濟和建立公共財政的要求，重新調整各級政府的職能定位。政府職能應定位于市場失靈或不宜由市場發揮作用的領域，政府應將主要精力轉向提供公共管理和社會服務以及營造良好的經濟發展環境上來，政府資金要逐步退出競爭性經濟領域，加大公共產品與公共服務的保障力度，積極實現政府向公共服務型的轉變。結合政府職能的轉變，要加快行政體制的改革，合理劃分各級政府之間的管理責權，逐步建立上下合作的行政體制。要進一步深化縣鄉行政體制改革，加強對縣鄉政府及領導者的民主和法律監督，通過精簡機構、壓縮編制，切實提高政府運行效率，減輕財政負擔。
（六）清理和規范縣鄉債務，加強債務管理
要制定科學的縣鄉債務年度計劃及中長期規劃，建立嚴格的項目債務責任制，把政府負債作為考核縣鄉政府及其主要領導人政績的重要考核指標。對于存量債務要加強管理，辨明原因，依法分類化解，政策性決策形成的債務要依靠政策逐步消化，非政策性債務要認真核實清理，制定還債措施，積極組織落實。在化解存量債務的同時，要嚴格控制債務增量，進一步規范縣鄉政府和財政的擔保行為，政府舉債必須堅持量力而行的原則，應將債務規模控制在縣鄉政府和財政能夠承受的范圍。
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作者：周寶湘 文章來源：西安財經學院財稅系
