一、我國提出節能減排政策的背景
近年來，我國的資源特別是能源的瓶頸制約和環境壓力問題越來越突出，成為我國經濟發展面臨的最嚴峻問題。十七大報告提出“要大力推進經濟結構戰略性調整，更加注重提高自主創新能力、提高節能環保水平、提高經濟整體素質和國際競爭力”；“要完善有利于節約能源資源和保護生態環境的法律和政策，加快形成可持續發展體制機制”。按照“十一五”規劃綱要的要求，“十一五”期間，單位國內生產總值能源消耗要降低20％，年均4.4％；主要污染物排放總量減少10％，年均2.2％。
我國資源總量雖然排在世界第3位，人均資源占有量卻排在第53位，資源供給不足已經成為經濟社會全面發展和全面建設小康社會的重要制約因素。在環境方面，一是二氧化硫等主要污染物排放總量大，環境污染嚴重；二是生態破壞范圍擴大、程度加劇，水土流失、沙化問題嚴重。
國際經驗表明，單位GDP能耗與人均GDP的關系可以表示為一條倒扣的鐘形曲線，即“庫茲涅茨曲線”。這條經驗曲線反映了一個一般規律，即隨著經濟規模的擴大和人均收入水平的提高，每個國家都要經歷一個資源消耗和單位GDP能耗的“爬坡”過程。一般來看，人均GDP在1萬美元之前，人均能源消費增長較快；在人均能耗達到4噸標準煤后增速變緩。目前，發達國家已越過“拐點”，而大多數發展中國家還在艱難地爬坡。隨著我國工業化、城市化的加速，居民消費結構的升級，基礎設施建設的加快，我國經濟的快速增長仍將持續一個階段。2005年我國人均能耗1.89噸標準煤，約為世界人均能耗的一半。經濟增長需要消耗能源和資源，即我國人均能源消耗還要“爬坡”。雖然由于技術進步和社會發展等原因，人均能耗增速變緩的峰值在變小，但要在能源消耗增長較快時顯著提高效率則難度較大；同時，由于沒有成功的國際經驗可以借鑒，需要我們自己逐步探索。
因此，必須從全局的戰略高度出發，充分認識資源和能源的節約和環境保護的重要性，建立環境友好型和資源節約型社會，促進人與自然和諧發展。
二、稅收政策促進節能減排的理論基礎
稅收政策作為國家實現經濟發展目標的重要調控工具，理應在促進節能減排中發揮相應的作用，因此，深入分析促進節能減排的稅收政策成為理論界、政府部門著力研究的問題。稅收政策在世界各國貫徹可持續發展戰略中擔當重要角色，與其它調節工具比較，稅收手段的“雙重紅利”假設已經在研究者中形成普遍共識。外部性理論是稅收政策調控節能減排的一個重要理論基礎，它從社會成本和稅收的關系角度揭示了稅收政策調控節能減排的重要性和有效性。如果經濟主體的經濟行為影響到了其他主體的經濟利益，就產生了外部性問題。這種影響可以是有害影響，也可以是有利影響；一般來說，我們較為關注有害影響，即負外部性問題。無論是設計整體的綠色稅收制度，單獨開征某一個綠色稅種，或在某一個稅種中規定特殊的綠色稅收優惠措施，其理論基石都是公共經濟學與循環經濟的基本原理，尤其是馬歇爾的“外部性理論”以及“庇古稅”的基本思想等。其目的都是增強民眾的環保意識，建立環境保護的長效機制；促進自然資源在代內和代際均衡與公平配置；最大限度提高資源和環境的配置效率，從根本上解決環境與經濟發展之間的沖突，實現社會經濟的可持續發展。
三、國外節能減排稅收政策借鑒
20世紀70年代以來，一些國家就采取政策手段保護生態環境和自然資源。70～80年代主要是針對污水和固體廢棄物等進行征稅。90年代以后，從零散的、個別的環境保護稅種開征，逐步形成環境保護稅收體系。目前，發達國家征收環境保護稅已經相當普遍，課征范圍十分廣泛，主要分為污染稅、資源稅、能源消費稅。
污染稅是對污染物排放或污染行為征收的一種稅。一是對廢氣排放征稅，如美國、瑞典、荷蘭、挪威、日本、德國等開征二氧化硫稅；芬蘭、挪威、瑞典、丹麥、荷蘭、斯洛文尼亞、愛沙尼亞等開征二氧化碳稅。二是對廢水排放征稅，如德國、荷蘭開征水污染稅。三是對固體廢棄物等征收污染稅，如挪威的飲料容器稅；美國、法國、挪威、澳大利亞等國在輪胎的生產或銷售環節征收舊輪胎稅；意大利對生物降解能力小于60％的塑料袋征稅；比利時的環境稅適用于飲料容器、廢棄的照相機、工業使用的某些包裝品、紙以及電池等；荷蘭、芬蘭、英國開征了垃圾稅；美國、德國、日本、荷蘭等國家征收噪音稅；農藥稅最早開征于瑞典，后來比利時、丹麥、芬蘭、挪威均對農藥和化肥征收污染稅，等等。
許多國家單獨開征了資源稅，資源稅是對開采自然資源征收的一種稅，不少國家還對資源開采開征礦區使用費。
能源消費稅是對能源消費和污染征收的一種稅，一是為了保護資源，減少能源消耗；二是可以降低污染，保護環境。美國、日本、歐盟和南非等國家開征了燃油稅，還有一些國家對煤、石油等燃料和電力產品征收消費稅。
從已經實行環境稅的國家看，實行環境稅的環境效益明顯。如瑞典的硫稅使石油燃料的硫含量降至低于法定標準的50％；挪威的二氧化碳稅使二氧化碳排放量降低了2l％；美國對家庭垃圾征稅使垃圾丟棄量明顯降低，回收率顯著提高；OECD成員國實行含鉛和不含鉛汽油的差別稅導致市場上含鉛汽油的使用比例大幅度下降。
四、我國促進節能減排的稅收政策構想
(一)醞釀開征環境稅
我國有關專家、學者對在我國開征環境稅進行了廣泛的研究和探討，他們提出的環境稅征收方案大致包括獨立型環境稅、融入型環境稅和環境稅費方案三種類型。獨立環境稅方案包括一般環境稅、直接污染稅和污染產品稅：一般環境稅基于“受益者付費原則”對所有環境保護的受益者進行征稅，納稅人為繳納增值稅、消費稅和營業稅的單位和個人，目的是籌集環境保護資金；直接污染稅則以“污染者付費”為征收原則，計稅依據是污染物排放量；污染產品稅則以“使用者付費”為原則，對煤炭、燃油等潛在污染產品征稅。由于獨立環境稅方案涉及環境保護受益者、環境污染制造者、污染產品使用者，能夠廣泛激發環境保護意識和制約環境污染行為；融入型環境稅是對現有稅制的修改和完善，不改變現行稅制的結構，但稅基仍較窄且對公眾的警示作用較弱；環境稅費方案是在現有環境收費的基礎上進行的費改稅，使其具有法律保障，但我國現行排污收費標準過低，若實施費改稅則同樣涉及稅率等的重新設定問題。
筆者認為，由于環境稅的征稅對象具有特殊性，需要考慮的因素很多，根據目前我國的情況可以把環境稅的征稅對象確定為工業污水、二氧化硫、二氧化碳、工業固體垃圾以及超過我國環保標準的噪音，以后再逐步擴大征稅范圍。
借鑒國外的做法，環境稅以污染物的排放量或者濃度等作為稅基；環境稅的稅率可以采用彈性定額稅率從量計征。將來還可考慮實行排污權有償取得和排污指標交易的辦法，鼓勵企業努力減少污染和提高治理污染的積極性。運用征收環境稅的方法促進節能減排，需要有比較科學的計量手段和自動監測系統，特別是數量眾多的中小企業，已習慣于隨便排污，也很難監督，如何能對它們的排污進行準確計量，需要很好地研究和解決。
近年來，我國對生態環境稅收理論與政策的研究日漸深入，但是，在國際視野下和國際稅收框架中的深入研究還相對不足，如關于環境課稅的國際合作與協調、發達國家與發展中國家在履行國際公約中的稅收政策配合與制度協調等，都是有待深入研究的課題。
(二)完善資源稅
筆者建議，對現行資源稅擴大征稅范圍，將一些重要資源列入其中，如水資源、森林資源、草場資源等。對水資源課稅可促使公眾節約用水、企業減少對水的污染，以緩解我國水污染、缺水日益嚴重的狀況；對森林資源和草場資源課征資源稅可以保護生態環境，防止生態破壞。為了更好地促進經濟主體節約資源，應將現行按應稅資源產品銷售量計稅改為按實際產量計稅。
(三)改革現行消費稅
煤炭在我國能源消費中具有舉足輕重的作用，為提高它的利用效率，可考慮對煤炭開征消費稅。根據煤炭污染品質確定消費稅稅額，在開征初期可采用低征收額、大征收面的方針，對清潔煤則免征消費稅。還可將那些用難以降解和無法再回收利用的材料進行生產、在使用中會造成嚴重污染的包裝物品、電池及產生破壞臭氧層的氟利昂等產品列入消費稅的課征范圍。此外，還可考慮增設一次性餐飲容器、塑料包裝袋、鎳鎘類電池、含磷洗滌劑等產品的消費稅稅目。
(四)建立健全綠色關稅
當前，西方各國大都制定一系列限制進口的環境標準，實行綠色關稅壁壘。對污染環境、影響生態、可能造成環境破壞的進口產品征收進口附加稅。我國作為世界貿易組織的一員，也應強化綠色關稅，以全面適應環保形勢下國際貿易發展的新需求。
(五)完善有關的增值稅政策
增值稅政策的完善思路可以考慮實行差別稅率。同一類產品，對生態保護有利或對環境影響較小的產品，買行低稅率；對生態有害或對環境影響較大的產品實行高稅率。如，對使用清潔燃料(乙醇、氫氣、石油液化氣)的汽車產品適用低稅率，對使用汽油、柴油的汽車產品適用高稅率。不同類產品中相互之間有替代效應的，對生態保護有利或對環境影響較小的產品類，實行低稅率；對生態有害或對環境影響較大的產品類實行高稅率。如電動自行車和摩托車之間存在潛在的替代效應，可對電動自行車適用低稅率，對摩托車適用高稅率。另外，某些產品的發明對生態環境保護將有重大的積極意義并對整個產業產生深遠影響的，可實行零稅率，如太陽能汽車、燃料電池等。
需要說明的是，促進節能減排的稅收政策并不是孤立實施的，而是有一整套政策體系和配套措施，其反映國家經濟調控制度和政策手段上的創新。在傳統的開征能源稅、環境稅以及不同稅種和不同稅種的優惠政策之間協同配套之外，根據《京都議定書》第十二條的規定，引入市場機制，實行以總量控制為主的三種靈活的碳交易制度。其重要意義不僅是把節能減排的政策措施擴展到國際貿易與投資等領域，更重要的是在發達國家和發展中國家之間構建了一種雙贏的機制，即清潔發展機制(Clean Development Mecha—nism，簡稱(CDM)。按照這一機制，發達國家的投資者在發展中國家實施有利于發展中國家可持續發展的減排項目，從而減少溫室氣體排放量，以履行發達國家在《京都議定書》中所承諾的限排或減排義務。
五、相關配套措施
一是轉變觀念。各級政府要轉換指導思想，落實科學發展觀，把注意力集中到轉變經濟發展方式上來，把節能減排作為政府調節經濟運行的著力點，真正放在經濟工作的重要位置，而不再把追求GDP的高增長放在壓倒一切的地位，用節能減排等約束性指標制約各級政府盲目攀比GDP的行為。要充分認識到在現階段節能減排是轉變經濟發展方式的核心要求，從“高投入、高消耗、高排放、低效率”的粗放型增長方式轉變為“低投入、低消耗、低排放、高效率”的資源節約型發展方式，核心正是節能減排。節約資源首先要節約能源，保護環境首先要減少主要污染物的排放。
二是對短期內迅速提高高能耗行業能效的難度應有充分認識。大力發展第三產業，無疑會降低單位GDP能耗。然而，結構調整是一個緩慢過程，不是一個部門所能解決的，必須舉國之力，集中力量，通過制度安排和政策引導來實現。當前，完善政策的重點應放在協調上，清除不利于產業結構升級的政策，如排斥生活性服務業發展的政策和做法、歧視廢舊物資回收利用的政策、變相激勵過度開采的出口退稅政策、最低價中標政策等。在工業、建筑和交通節能中，重點應放在工業節能上，避免重化工業的盲目擴張，并將其作為一項長期任務。這不僅是因為其節能潛力大，還在于可以為農業和三產能耗增長騰出空間。
三是加快發展循環經濟。循環經濟是一種新的經濟發展模式。發展循環經濟，既是緩解能源資源約束矛盾的根本出路，也是從源頭上減少污染、減輕環境壓力的治本之策。要加快循環經濟立法進程，開展循環經濟示范試點，探索有效模式，研究建立循環經濟指標體系，推動重點行業、園區、城市和農村的循環經濟發展。把循環經濟的發展理念落實到規劃編制、政策制定、制度設計、項目決策和法規、規范制定等關鍵環節。要按照減量化、再利用、資源化的要求，積極開發和推廣應用能源資源節約、替代、循環利用和治理污染的先進適用技術。按照循環經濟理念，抓好重化工業集聚區或工業園區的建設和改造，推進產業鏈的延伸組合，實現能源資源的循環利用。
四是加強對節能減排的監督，建立并實施科學、統一的節能減排統計指標體系和監測體系。對于國家制定的節能減排措施，在具體實施中要加大監督力度，對未按要求采取措施的企業向全社會公布，并要求其限期整改。
五是強化污染防治。增加安排國債資金和中央預算內資金支持城鎮生活污水、垃圾處理及危險廢物處理設施建設，繼續加大重點流域、重點行業以及農村污染的治理力度。
