縣鄉財政是國家財政體系中的基礎環節，也是縣域經濟發展的推動力量，對整個國家財政發展具有舉足輕重的影響。但是在國民經濟實力不斷增強的大背景下，縣鄉經濟卻面臨巨大壓力，縣鄉財政困難問題十分突出。作為西部欠發達的地區，縣鄉財政能否走出困境，科學發展關系到國家財政的振興和國家政權的穩定，關系到西部大開發戰略任務的成敗；關系到國家“十一五”宏偉藍圖的實施。因此我們應當以清醒科學的態度和高度的歷史責任感，努力尋求西部縣鄉財政的科學發展思路，為構建有中國特色的社會主義和諧社會做貢獻。本文通過對甘肅、貴州兩省一些地縣地方財政運轉情況調查研究，試作探討，提出以下淺見：
一、西部縣鄉財政發展現狀
1、縣鄉財政運轉困難，慶陽作為西部欠發達地區，由于基礎薄弱，經濟總量小，財政收支矛盾突出，導致了縣鄉政府運轉相當困難，2004年，全市經濟大口徑收入完成12.4億元，比上年增長21.6%，地方財政收入完成5.48億，比上年增長20%，財政支出21.04億元，增長16.31%，當年凈結余1954萬元。全市經濟結構性矛盾突出，收入總量小，財政自給率低，僅為26%；收入結構不合理，地方可用財力不足缺口達73.93%；剛性支出增長過快，供需矛盾十分突出；人口經費就占75.90%，運轉經費僅占２4.1%，動轉經費是一減再減，大部分單位每人每年辦公經費僅為四、五百元，許多單位因無錢，對有些業務工作不能很好的開展，也是導致一些執法部門亂收費、亂罰款屢查屢犯的重要原因，降低了政府部門的辦事效率，同時也影響了政府部門的形象。
2、債務負擔十分沉重。2002年，天水市農村普遍實行稅費改革后，由于全面取消鄉統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金（集資），取消了屠宰稅和農業特產稅，逐步取消統一規定的勞動積累和義務工，改革了村提留征收辦法和興辦村級公益事業“一事一議”制度。由于實行城鄉稅制一體制，農村“三亂”現象得到根治，鄉鎮政府和農村集體經濟組織收取不合理費用的來源被斬斷，近年來鄉鎮為解決增入增資，保證運行，發展經濟等因素，不斷加大舉債，使鄉鎮債務規模不斷擴大。據統計，截止2003年6月，全市鄉鎮面在80%以上，村級負債面在75%以上，稅改后，全市113個鄉鎮，2783個村平均每鄉鎮負債70萬元。每村負債3000元。沉重的債務負擔增加了縣鄉財政運行風險，也直接影響和制約了縣鄉經濟發展。
3、政府投入事業發展和提供公共產品不足，職工收入水平低。由于縣鄉財政拮據，除了保證人員工資和維持基本的運轉外，對事業發展和公共產品的投入非常有限。如福泉市有財政供養人口7784人，每年投入職工醫療保險僅為200萬元，職工看病自己要承擔相當數額的費用；投入教育、衛生、文化、基礎建設等嚴重不足，2003年教育校舍改造貸款750萬元，衛生設備、病房改造貸款500多萬元，1999年至2003年累計貸款1300萬元，政論負債給地方財政增加了嚴重的包袱。除發放基本工資外，由于財力有限，即使保證了工資的發放，也僅僅是基本崗位工資和少量補貼，一直以來三費、職務補貼、菜籃子津貼在福泉市都無法兌現，與省、地經濟發達地區相比較，縣鄉干部職工的收入差距在逐漸擴大。
4、財政風險突出。一方面，縣級財政顯性風險日益增大，主要表現為赤字預算，各種債務應付未付款，不良資金以及融資擔保引起的風險，以慶陽市為便，2004年，赤字數額高達10億元，各種債負多達17.93億，平均到全市8個縣區平均每縣2.24125億元。另一方面，縣鄉財政還存在著大量的顯性風險，包括農產品虧損掛賬，社會保障欠賬，專項資金配套資金欠賬，以及地方政府在經濟建設中因決策失誤而演化出來的負債等。國家財政風險加大了，向農民集資，收費現象就屢禁不絕。
5、擠占專項資金。國家為了扶持西部貧困地區建設，每年撥付專項資金用以西部縣鄉教育建設，農田水利、公路等建設，資金下撥到縣后，為了確保運轉，保持收支平衡，一些縣級政府不得不擠占部分專項資金平衡預算，專項資金沒有真正用于項目建設，沒有發揮應有效益，也給財政監督處罰帶來了難度。
二、西部地區縣鄉財政困難問題的負面影響
1、損害了黨和政府的形象。由于縣鄉財政困難，縣鄉黨政機關經費嚴重不足，縣鄉政府到處借債乞討，成為“赤字政府和負債政府”。縣鄉政府因為交不起水電費、通訊費、燃油費等，停水停電，通訊中斷，車輛停駛的情況時有發生。同時，由于縣鄉財政困難，不能保證黨政機關經費供給，為了維持政府運轉，縣鄉政府只好向一切可以收費的單位和個人進行攤派，亂收費，損害了黨和政府的形象。
2、制約了農村經濟的發展，同時也制約了全國經濟的發展，我國是一個農業大國，全國13億人口，80 居住在縣以下城鎮和鄉村，由于農民和縣以下城鎮居民收入低，購買能力弱，縣以下消費品市場啟動乏力。2001年占全國人口4/5的縣以下人口消費額占全國消費額的1/4。嚴重制約了國民經濟的發展，由于西部欠發達地區地方財政困難，縣鄉政府不僅不能為經濟發展“輸氧供血”，反而“竭澤而漁”，造成縣鄉公私企業停產倒閉，下崗工人增多，經濟萎縮，其次，由于縣鄉財政困難，資金投入不夠，對農業支持力度不足，缺乏對農業增收信息的有效指導，使農民增產不增收，制約了農業的發展。
3、削弱了基層政權。縣鄉政府是我國政權的基礎，由于縣鄉財政困難，縣鄉黨政機關、企事業單位干部職工收入低，拖欠工資現象嚴重。干部職工生活沒有保障，思想浮動，人心不穩，工作缺乏干勁，得過且過，優秀人才大量流失，缺乏高質量、新鮮“血液”的補充，嚴重危及政權鞏固，不能完全發揮做為一級政府應發揮的力量。
4、滋生了吃喝作風，助長了腐敗行為。由于縣鄉財政困難，縣鄉領導為保持“穩定”，采取請客送禮，行賄，給回扣，發獎金等手段，不惜代價到處找項目、找資金，搞貸款，挖“稅源”，而少數部門和單位的領導，則利用手中的權力向需要項目、資金、貸款的縣鄉政府索要財物和好處。少數思想不良的干部乘機貪污腐敗，中飽私囊，此舉不僅敗壞了黨風和政府公務員形象，而且敗壞了社會道德風氣，不利于社會主義精神文明建設，阻礙了構建和諧社會的發展速度。
三、西部縣鄉財政非科學發展的成因
西部地區縣鄉財政困難的原因是多方面的，既有客觀的，也有主觀的；既有政策和體制性的，也有經濟發展落后和財政管理不善等因素，是多年來積累的諸多因素相互交織，共同作用的結果，如果把西部縣鄉財政困難的原因歸結為某一點是不科學、不合理的。
1、現行財政體制存在財力層層向上集中的機制。表現在：
（1）中央財政集中程度顯著提高。1993年，中央財政收入與人國財政收入的比重是22，2002年上升到54.91。中央財政的比重提高就意味著地方財政比重的下降．適度集中財力和財權，增加中央宏觀調控能力是十分必要的，但集中的程度過大，速度過快，必然會對縣鄉財政造成負面影響，不利于縣鄉財政科學健康發展。
（2）1994年實行分稅制的主要意圖之一是中央財政能夠較充分地發揮自上而下轉移支付的調節功能，這符合分級財政體制正常運行的基本要求，然而現在的問題是這種趨向被盲目的擴大延伸，形成了省、市政府都應集中資金的思維邏輯，省以下財政體制的一個共同點是層層集中的策略，盡可能從下級財政抽取資金，將收入多，增長潛力大的稅種全部或高比例地上收。2000年，全國財政收入1.34萬億元，其中：中央占52%，省級占10%，地市占17%，縣鄉（2109個縣，4.6萬個鄉鎮）兩級僅占21%。在財政分配格局上就形成了兩個“ ”：財政收入所占比重量是一個“ ”，這個“ ”上面大，下面小，中央省市占79%，縣鄉只占21%．財政負擔人口總量是一個“ ”，這個“ ”上面小，下面大，中央省市財政只占30.3%，縣鄉財政卻占了69.7%。縣鄉政府財力只占全部財力的1/5，卻要承擔占全國4/5的縣以下人口的公共事務，這種財政分配體制對東部經濟發達地區來說尚有壓力，對西部經濟欠發達地區來說，則壓力更大，所以這種財政分配體制是不公平、不合理的。
2、西部地區縣鄉經濟基礎薄弱，經濟結構單一．西部地區縣鄉兩級的經濟基礎中的農業經濟所占比例仍然普遍較高。以天水市清水縣為例，2001年全縣國民總產值29720萬元，其中第一產業16292萬元，第二產業6231萬元，第三產業7127萬元，地區外凈要素收入70萬元．農業經濟占國民經濟生產總值比重高，仍然以經營粗放型農業為主，對自然災害的抵御能力較低．產業結構調整慢，綠色、優質、高效的農產品基地規模小，農業龍頭企業帶動能力弱，農民增收的速度緩慢，工業經濟主要以集體經濟為主，規模小，盈利能力差，財政貢獻能力低，基本上沒有穩定稅源，新興的第三產業發展不快，對財政的貢獻作用還不大．上級政府各項投入大幅度減小，縣鄉經濟發展缺乏足夠的資金支持，造血功能弱化。
3、政府職能轉變滯后，機構膨脹，人員臃腫，財政管理水平低。主要表現為：
（1）政府包攬了過多的經濟管理職能。由于不善于運用市場規律和市場機制來駕馭和發展經濟，縣鄉政府強制財政出錢，擔保，盲目上項目，辦企業，往往是虧損和高額負債，而必須由政府提供的公共物品和服務又沒資金保障，形成惡性循環。
（2）人事制度與財政制度相脫節。一是人事編制與財政相對脫節，黨政機關的設置又要求上下對口，縣里進人和定編時，財政發言權很少，甚至根本不知道，使財政供養人口增長大于財政收入增長。二是領導干部的調動與財政制度相脫節。領導干部是單位財務負責人，是財政資金支出的審批者，領導干部的職位調動往往使單位財務支出的結構發生變化，不能及時對財務狀況進行有效的審查核實，致使財務管理水平松散，財政資金使用不合理狀況普遍存在。
（3）財務監管力度小，支出混亂，財政資金的短缺與浪費并存。由于體制等歷史原因，基層政權民主建設速度緩慢，決策中存在“家長制”，“一言堂”等現象，財務監管力度小，財政支出不合理，“缺位”和“越位”并存，包攬過多公款管理比較松散。
（4）財權、事權分配失衡。財權向上層層集中，按理也應將職責和支出責任上收。但是在財權向上集中的同時，職能和支出責任不斷下放，縣鄉政府擔負職責和財政支出范圍不斷下放。目前，西部欠發達地區縣鄉政府需要承擔義務教育、公共衛生、基礎設施、環境保護、國防建設、行政管理等諸多責任，而且還要承擔發展縣鄉經濟的責任，下放職能大多剛性強、支出大、管理嚴、責任重，對西部地區并不寬裕的縣鄉財政來說，無異于“雪上加霜”。
（5）缺乏主體稅種的支撐。以貴州省望漠縣為例，農業稅減免后，縣鄉財政陷入困境。全縣農業稅含附加502萬元，農業特產稅230萬元，這一筆收入減少后，鄉鎮幾乎沒有資金收入來源，全縣16個鄉鎮，1個辦事處，下達的稅收任務僅為24.7萬元。由于地方主體稅種的缺乏，縣鄉政府很難從正規的稅收收入中獲得所需的資金來源，迫使其不得不尋求體制外資源，財政支出的增長，導致尋求非稅收入的需要，在缺乏納稅人有效監督的情況下，政府的尋找創收導致體制外亂收費的膨脹。一旦創收成為基層政府的收入重要來源，就會將創收當成目的，使其最大化。
四、實現西部縣鄉財政科學發展的對策
“十一五”計劃提出了今后五年經濟社會發展和改革開放的主要任務：建設社會主義新農村，推進產業結構優化升級，促進區域協調發展，建設資源節約型、環境友好型社會，深化體制改革和提高對外開放水平，深化實施科教興國戰略和人才強國戰略，推進社會主義和諧社會的建設。（黨的建設，2005，1）目前我國有國家級貧困縣592個，絕大部分在中西部地區。“基礎不穩，地動山搖”，我國縣鄉集聚了9億多人口，占全國總人口的70%，對于西部地區來說，要實現“十一五”計劃提出的經濟社會發展和改革開放的主要任務，縣鄉基層政權在推動經濟發展，促進社會穩定和進步方面擔負重要使命，而政府履行職能需要充足財力的支持。“郡縣治，天下安”，實現西部縣鄉財政科學發展，既是一項重要的經濟任務，更是一項重要的政治任務。
1、建立、健全財政體制，加快縣鄉財政體制創新，調整中央和各級政府的財權和事權分配格局，完善地方稅系，實現西部縣鄉財政科學有序發展。
（1）中央和地方財政比重應當適度。中央與地方之間的利益分配關系應當適當調整，不宜片面強調中央財政比重，在保證中央財政宏觀調控能力的前提下，充分發展地方政府的積極性。對西部經濟欠發達地區，中央應提高稅收返還比例。從考慮地方科、教、文、衛等社會公益性事業建設著眼，給予西部地區縣鄉政府更多的財政支持。改變省市集中過多的情況，增強西部縣鄉財力。
（2）完善地方稅系。西部地區政府應立足實際，依托自身優勢，尋找和確立符合本地的主體稅種，依靠主體稅種帶動，形成穩定的財政收入來源．中央應將一些無關全局發展的稅種征收權下放給地方，將與上級財政共享的稅種全部劃歸縣鄉財政管理。西部地區可試行以礦產資源稅，地產稅為主的財源支柱。西部地區地域廣大，生態、礦產資源豐富，只要政府提供一流的投資環境，縣鄉范圍內的不動產、生態旅游開發，礦產開發就會通過開發不斷升值，可形成非常穩定的稅源，輔以其他稅種 ，形成適合西部地區縣鄉發展的科學地方稅系。
（3）完善轉移支付制度，進一步深化和完善政府轉移支付制度，加大對西部欠發達地區的財政轉移支付力度。建議以現行一般性轉移支付為主，輔以特殊性轉移支付，逐步加大對西部縣鄉財政的轉移支付規模。農業稅取消以后，由于西部縣鄉財政缺口大，公共物品的供給與其他地區相比極不均等，轉移支付在平衡財政收入的同時，應均等各縣鄉公共物品提供差異，盡量減少轉移支付過程中的隨意性和盲目性，增強透明度，體現政策導向，降低或免除西部困難縣鄉的配套資金比例。
（4）向公共服務型政府轉變，政府退出一般性競爭領域。西部縣鄉政府應由“行政管理”型向“公共服務型”轉變。按照“走出去，引進來”的原則，消除政府對縣域經濟的行政干擾，由行政命令向服務引導轉型，縣鄉政府應放棄競爭性領域的投資權，將投資縮小在基礎建設，公益項目上，提供一流的投資環境，搞活縣鄉經濟，增加財政收入。
2、加快財源建設，推動縣域經濟發展，壯大縣鄉財政實力。
（1）因地制宜，突出項目建設，確實發展縣鄉經濟基礎．以“資源招項目，用項目促發展”，突出抓好一批符合西部地區實際，競爭能力強，稅收含量高，發展后勁足，環境損耗小的財源項目，增強縣鄉兩級的發展后勁，以產業支撐項目，推動西部地區財源建設。
（2）招商引資，搞活民營經濟。加快產業調整，推進產業結構優化升級，促進區域協調發展。把民營經濟作為西部縣鄉財政收入的增長點來抓，借助外力啟動內力，引導民營企業參與國有企業改制，水電開發、農產品開發、旅游開發、礦產開采，走以資產找資本，實現經濟低成本擴張，結合西部縣鄉實情，搞好可行性分析，力爭引進一個項目，上一個項目，成功一個項目，形成項目在本地，就業在本地，稅收在本地的格局。
（3）優化環境，走可持續發展之足，打造具有鮮明地方特色的農產品知名品牌，發展特色經濟。“十一五”規劃提出了建設社會主義農村的戰略任務。作為西部經濟欠發達地區縣鄉財政來說必須抓好基礎設施建設，以“村村通”工程為契機，抓好“小城鎮”建設，興建鄉級商品集散市場，發展第三產業。由傳統的粗放型農業向高科技生態農業轉型，調整產業結構，在西部廣大農村形成“公司加基地，基地聯農戶，農戶進協會”的工作模式，以品牌占市場，以科技含量創效益，打造無公害綠色農業為主的農業新格局，在西部地區建立“畜—果—沼”生態模式及“造林—育林—林產加工”一體化生態建設，加大退耕還林力度，形成農業增效，農民增發，促進西部社會主義新農村的建設。
3、深化撤鄉并鎮改革，進行機構精簡，減輕財政壓力，西部地區鄉鎮人口規模偏小，鄉鎮財政運營成本過高，人浮于事，行政效率低，問題突出。通過撤鄉并鎮可間接提升人口規模和經濟規模，實現財政規模的擴張，對一些職能弱化，重疊設置的部門和機構進行撤并，利用各種途徑和載體分流在職機關干部和工人，通過合并精減使政府行政部門減輕包袱，提高行政效率，減少財政供養人口，降低運營成本，緩解財政壓力。
4、慎重解決地方債務，提高政府信譽。中央應盡快出臺處理地方債務的相關政策，對西部地區來說首先應對縣鄉債務進行全面清理，摸底核實。其次應明確債務性質界定責任，根據歷史資料和相關憑證，確認責任歸屬，為全面解決西部地區縣鄉債務奠定基礎。應著重做好以下三點工作：
（1）財政周轉金死賬、呆賬的核銷處理工作。
（2）糧食政策性虧損，西部縣鄉政府無力彌補部分的核銷處理工作。
（3）農村不良債務的化解工作。確保縣鄉經濟發展和社會穩定，通過拍賣和租賃等方式盤活資產，通過債權和債務轉換，消化部分縣鄉債務，給予縣鄉政府一定的債務化解空間，提高政府積極性，同時對因上級政府政策性因素形成的債務，給予必要的財政資金援助，提高政府信譽度。
5、推進基層民主建設，嚴格預算管理，加強財政監督。大力引進人才，使西部基層政權人員年輕化，辦事效率高效化，決策、決議民主化，通過“新鮮血液”的注入，提高基層政權的活力。現行的管理體制之下，可考慮獨立出人大的權利行使機制，由人大控制財權，鄉鎮方面由村民代表大會控制人大，形成人大與政府之間的相互制衡，這樣既可以避免農民被動交稅，抗稅，又可減輕縣鄉政府的公共品供給壓力，真實反映本地居民對公共品的需求。西部地區各級政府和有關部門要認真貫徹預算管理有關法律法規，統籌安排預算內外財務，規范政府采購。依法加強對預算編制，執行、調整、決策的監督，促進政府依法行政，依法理財。縣鄉各級人大及常委會要進一步加大預算審查力度，通過對征稅機關，收費收入，預算編制的監督，科學分配財政資金，在預算執行過程中不隨意開口子，盡可能壓低財政支出，使年底不出現新赤字，提高財政資金的使用效率。
6、強化稅收管理，做到應收盡收。西部地區稅收征管部門應認真貫徹執行《稅收征管法》，收入征管工作應體現公平稅負，鼓勵競爭和應收盡收原則，嚴格依法辦事，堅持依法征管，杜絕“人情稅”，嚴厲打擊偷、逃、騙稅行為，消除稅收征管中的“跑、冒、滴、漏”，在確保應收盡收的同時，提高工作效率，簡化納稅手續，實現“人民稅收為人民”的原則，努力擴大西部地區縣鄉財政來源。
7、完善社會保障體系。
（1）完善社會保障資金的征收。西部地區普遍存在社會保障資金缺口大的情況，因此可采用“政府幫一點，企業出一點，個人交一點”的模式，從根本上滿足社會保障資金的需求，從根本上消除西部地區社會經濟發展中的不穩定因素。
（2）轉變觀念，盡快將社會保障納入新制度運行軌道上來。建立養老保險、失業保險的政策效應，由目前的消極交納變為主動交納，在本地居民中形成多繳多領，少繳少領，不繳吃虧的觀念，在社會上形成“養老保險，利國利民”的氛圍，引導人們積極自覺交納保障金。
（3）完善社會保障收支管理。各縣級社保部門要加強計劃管理，對各收支部門報來的資金收支計劃要嚴格核準，防止水份存在。
（4）完善社會保障工作的基礎。逐步完善西部各縣區社保工作基礎，實現社保工作網絡管理，加強社保管理的經常性和制度化，使之成為一個為社會大眾服務的社會公益性部門，從側面減輕西部縣鄉財政壓力。
以上是我對西部地區縣鄉財政科學發展提出的幾點淺見，西部地區縣鄉財政的科學健康發展是關系到國計民生的一件大事，它不單純是一項經濟任務，而是一項政治任務。因此，我們必須以科學的價值觀，努力探求西部地區縣鄉財政科學，健康，有序的發展之路．為實現“十一五”宏偉藍圖做出貢獻。
作者：黃浩文 文章來源：蘭州商學院
