浙江財稅與會計2001.7
發揮財稅杠桿作用面臨的問題與對策
董君舒
財稅杠桿是宏觀調控的重要工具。正確運用財稅杠桿，對優化資源配置，調節收入分配，促進經濟發展，維護社會穩定具有十分重要的作用。在新的形勢下，作為地方一級政府如何運用財稅杠桿，促進本地經濟建設和社會發展成為一個亟待解決的問題。
一、當前財稅工作中面臨的突出問題
隨著改革的深入和市場經濟的發展，各種積累性矛盾日益顯現，社會熱點問題層出不窮，政府調控經濟運行的方法手段正在發生根本性的變化，地方財政壓力不斷加大，對財稅工作提出了新的要求。突出表現在：l、市（地）一級政府可調控的財力不足。從我省財政管理體制看，一方面，實行分稅制后，省財政對縣直掛體制仍未改變，使得市（地）一級政府財權與事權不相統一。另一方面，省市收入分成辦法自1994年確定以來未作調整，省市增量分成市一塊相對減少，影響了地方可支配的財力。從支出方面看，支出剛性不斷強化，支出壓力加大。除落實調整收入分配政策外，還要深化國企改革，加快社會保障體系建設、住房制度改革、地方政府機構改革及“費改稅”改革的試行等項增支項目。
2．財政支出結構不盡合理。目前的財政管理方式是在計劃經濟條件下形成的，與建立市場經濟條件下公共財政的要求相比，還有很多不適應的地方，主要表現在財政職能的“越位”與“缺位”并存。一方面，財政包攬過多，幾乎覆蓋了社會再生產的各個環節，特別是向一般競爭性領域投資過多，形成財政供給的“越位”；另一方面，政府應該提供的社會公共產品卻保障不足，如社會保障、基礎教育、重點事業、基礎設施、環境保護和科研等方面支出滿足不了日益增長的需要，形成財政供給的“缺位”。由于“越位”一時退不了，致使“缺位”補不上，呈現“騎虎難下”之勢，財政承受著雙重負擔的壓力。
3、預算外資金收支管理缺乏統一協調。雖然我市預算外資金管理實現了“一集中、二規范、三統一”的目標，也籌集了一定的政府統籌資金，但由于財權分散，導致財務分散，與政府調控的資金需求量相比仍有差距，一方面政府想辦些大事苦于沒有資金，另一方面大
量資金所有權掌握在部門手里，或閑置不用，或使用不合理，使有限的資金不能用在刀刃上，造成政府直接調控能力弱化和乏力，嚴重制約著我市經濟結構調整和產業結構優化、制約著科教興市戰略的實施。
4．存在財政風險。目前借用的政府性產生的效益受到利率風險。匯率風險、市場風險等不確定因素的制約，很難說有足夠的償債能力，一旦出現償債資金缺口，必然轉嫁給財政，給財政造成較大壓力。此外，一些地方金融企業以及部分國有獨資或國有股占相當比重的企業，其經營風險也可能危及財政。另一方面，我市部分鄉鎮政府不顧財力可能和政策規定，盲目地向金融機構，企事業單位和個人舉債，用于非生產性支出，使鄉鎮政府債務包袱沉重，財政赤字增加。這些債務和財政赤字，也構成了財政較大的潛在風險。
5．財政負擔社會保障支出的壓力加大。按照中央有關做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業的要求，對于企業、社會籌集不足的部分財政要給予兜底保證。由于社會保障建設滯后，歷史積欠較多，加上養老保險基金擴面和征收較難，社會保障能力較薄弱，財政壓力較大。
二、對策建議
面對新的形勢和問題，要進一步發揮財稅杠桿作用，必須切實轉變觀念，調整工作思路，緊緊圍繞建設經濟強市、文化名市、旅游大市的奮斗目標，深化財稅改革，強化財稅職能、規范財政管理，促進我市經濟持續、快速、健康發展和社會全面進步。具體要把握好以下三方面：
第一，在指導思想上，要努力加快“三個轉變”：一是從小財政向大財政轉變，即通過擴大預算內收入，規范預算外資金管理，盤活國有資產等方式，擴大整個財政盤子，增加地方政府可調度的財力。
二是從無序運作向有序運作轉變，堅持依法征稅，依法理財，創造一個公開、公正、公平的競爭環境。
三是財稅支持經濟發展從普遍性向產業性、行業性轉變，即從全面支持各類企業轉到重點支持
符合發揮本地資源優勢的產業、行業，增強財稅政策在調整經濟結構中的作用。另一方面，對一股競爭性領域的扶持支出。應在資金的使用方向和運用方式上適當調整，由直接支持企業經營逐步改為對企業改革成本性支出，以達到最終追出競爭性領域的投資。
四是拉動作用。從紹興的實踐看，要確保經濟的長足發展，必須繼續實施積極的財政政策。（1）拉動投資需求。要通過向上爭取國債項目等，加大基礎設施建設力度，擴大投資需求。同時，要認真貫徹落實投資抵免企業所得稅政策和暫停征收固定資產投資方向調節稅，引導民間資金，鼓勵企業加大投資力度，以拉動投資需求。（2）拉動消費需求。調整和完善工資政策，根據財力的可能，逐步增加機關事業單位干部職工的工資或補貼；提高城市最低生活保障水平，增加低收入群體的收入。同時，要努力保證農民增產增收，不斷提高人們對收入增長的心理預期，有效刺激消費需求。
第二，在發揮財稅調節功能上，要致力強化“三個作用”：一是杠桿作用。隨著經濟社會各項事業的快速發展，所需的財務投入越來越大，單純依靠財政投入顯然只是杯水車薪，財稅要有所作為，必須進一步強化“四兩撥千斤”的杠桿作用。一方面，要積極探索市場化運作機制，爭取以少量的財政投入動員盡可能多的社會資金。從實踐上看，要繼續用好用活由經濟中體貸款、財政貼息等行之有效的方式。
二是保障作用。完善的社會保障體系，是社會穩定的“安全網”，建立和完善社會保障體系，政府承擔的責任將越來越大，要按照公共財政的要求，逐步調整和優化財政支出結構，逐步解決財政支出的“越位”問題，以保證有足夠的財力投入社會保障建設。當前，一方面，要結合地方機構改革，做好定編定崗定員工作，嚴格控制行政事業經費。
第三，在保證措施上，要著力抓好“三個環節”：
一是加強財源建設。從多年的實施看，要保持一個地方的財源久盛不衰，決不能單純依賴于某一種財源或某一層次的財源，必須形成梯級結構、相互補充的多層次財源結構。（1）發展效益農業，穩定基礎財源。以科技為先導，爭取農業產業化經營有一個大的突破，實現農業產業的升級和農民增收。（2）調整優化第二產業結構，壯大主體財源。一方面，要以信息化帶動工業化，大力發展高新技術產業和用高新技術改造傳統產業，提高產品的附加值，增強企業競爭能力。另一方面，要著力培育一批具有一定規模的“巨人”型企業，帶動塊狀經濟發展。（3）提升第三產業，發展潛在財源。第三產業的繁榮與否與地方財政收入關系極為密切。要緊緊圍繞建設旅游大市，積極構筑有利于第三產業快速發展的機制和環境，力爭在幾年內使第三產業占GDP的比重能上一個新的臺階。（4）抓好個私經濟的升級提高，開發新興財源。個體私營經濟在我市經濟總量中的比重越來越大，其提供的稅收比重也相應不斷增加，要繼續營造良好的環境，引導個私經濟，加快發展，使其成為我市經濟發展的新的重要增長點。
二是規范財政管理。（1）辦快預算改革步伐。逐步推行部門預算，提高預算的透明度；實行綜合財政預算，對預算外資金項目進行全面清理，并實施費改稅改革，將所有的政府性收入和支出全部納入預算統一管理，集中分配，提高預算的完整性；實行零基預算，提高預算的準確性。（2）積極實施國庫集中收付制度。切實提高財政資金的使用效率。（3）進一步完善政府采購制度。要進一步擴大政府采
購的范圍和規模，能實行公開招標的，都要按規范的程序實施政府采購。此外，要完善鄉鎮財政管理體制，加強鄉鎮財政管理，確保鄉鎮經濟和社會的發展。
三是強化財政監督。（1）進一步完善財政監督體系，健全財政監督機制。從原來注重對企業微觀事項的管理，轉向對收入征收機關、預算執行部門、金融機構、中介機構等的監督，逐步健全企業財務監督社會化體系；加強預算資金使用的監督，形成包括財政部門、主管部門、資金使用單位、審計部門在內的相互制約、相互補充的預算執行監督體系。（2）切實貫徹《會計法》，完善會計制度，加強會計基礎工作，提高會計信息質量，嚴厲打擊會計領域制假等違法行為。要在總結和擴大會計委派制試點的基礎上，加強全社會的會計監督。（3）建立地方財政風險預警防范系統，加強對財政經濟形勢的監控，建立財政后備基金，切實防范和化解財政風險。（4）繼續清理整頓經濟鑒證類中介機構，建立起與社會主義市場經濟體制相適應的經濟鑒證類中介機構管理體制和高效的運行機制。
（本文作者系中共紹興市委書記）
