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一、國有糧食儲備企業概述
國有糧食儲備企業是指全民所有 制的國營糧食企業，是國家收購掌握 糧源和實施宏觀調控，促進糧食增收， 維護糧食市場與價格基本穩定、確保 國家糧食安全的重要載體。肩負著調 控糧食市場、穩定糧食價格的重要任 務，更負責著對糧食的適當儲備、應 付突發事件，滿足國家在特殊時期的 艱巨使命。與其他企業相比，承載著 公益性、基礎性和社會性的職能。然 而近年來，某些地區的糧食儲備企業 通過打白條侵犯農民利益，再到轉圈 糧侵吞國家財產，這些負面問題對糧 食的安全保障構成威脅，直接指向了 內部控制的失效。 從企業性質上說，國有糧食儲備 企業本身就具有雙重性。其一，不以 利潤為導向執行國家調控的政策任務； 其二，又以一般企業進行考核，實現 有既定約束條件下的利益最大化。由 于這種特殊性質，存在著政企不分的 歷史問題，內部控制在一定程度上受 到了原制度的影響，在實際運行中存 在著一定的特殊性和缺陷。
二、糧食儲備企業內部控制特征和現狀
（一）國有糧食儲備企業內部控制 的特征
1.內部控制的目標具有很強的政 策性。國有糧食儲備企業，是國家調 控糧食市場的載體，與政府的聯系性 更強，承擔著特殊的公益使命，要維 護國家的公共管理職能和經濟職能， 維護社會穩定和經濟的可持續發展。 內部控制是為實現企業目標服務的， 因此具有很強的政策性。其主要目標 為保證食品安全，穩定價格，穩定農 民的收入和提高企業經濟效益，從屬 目標為改善國有糧食企業的經濟效益。 而一般企業的內控目標是為實現企業 發展戰略服務的。
2.相關控制活動具有很強的獨特 性。由于受國家政策的影響，它的內 部控制具有較強的獨特性，相關的控 制活動也于一般企業有所不同，主要 體現在糧食出入庫的處理上、糧食資 金的管理核算以及糧食資產的管理等 方面。如從糧食出入庫來看，每一筆 業務都要經過相關文件的審批，沒有政府的相關批示不能隨意動用儲備糧， 這說明受政策性的約束較強。而一般 企業的出售是純粹的企業行為，是以 盈利為目的；從資金管理核算上看， 國有糧食儲備企業是在一個特定的金 融機構（農發行）實行封閉式運行， 國家會按庫存糧食的數量、存儲時間 及補貼標準，撥付糧食補貼資金。而 一般企業是通過協商貸款，得到需要 的資金；從糧食資產的管理上看，國 有糧食儲備企業通常為小麥、玉米和 稻谷，品種單一，要想準確了解盤點 數量，要對大部分糧食進行盤點甚至 全盤，工作量大，還要分種類別進行 盤點，這樣才能得知各種糧食的實際 狀況，否則達不到盤點目的。而一般 企業則可以采用簡單的盤點方法。
（二）國有糧食儲備企業內部控制 的現狀
糧食是關系國計民生的重要戰略 物資，糧食安全與社會的和諧、政治 的穩定、經濟的持續發展息息相關。 從內部環境上看，現在大部分糧食企 業都已經改制為有限公司，但只是一 個形式上的公司，缺乏制衡機制，最大的缺陷在于企業法人的權利過大， 相應的治理能力有所欠缺。從風險評 估上看，一方面是有的糧食企業管理 者財務監管的認識不夠，不在企業內 部設立相應的監管機制，對資金流動 的各種環節缺少主要的監管。另一方 面是有的糧食企業是有監管機構，也 有制定好的監管制度，由于管理層只 看重結果忽視監管，導致監管工作應 該做到的工作沒有得到有力的發揮， 致使成本高、浪費比較多、管理不統 一等現象。從信息與溝通上看，我國 糧食企業信息化建設剛剛起步，部分 企業剛剛安裝上智能化糧庫出入庫管 理系統，糧庫監控系統全覆蓋有待完 善。最后有的糧食企業內部審計機構 形同虛設，獨立性較差，風險意識不足， 內部審計的作用未能充分發揮。
三、國有糧食儲備企業內部控制 分析與應對
某糧食儲備企業人員結構復雜， 各部門各行其是。財務核算混亂，弄 虛作假嚴重，存在隱瞞收入或轉移收 入，虛假虧損、虛報糧油損耗等情形。 用虛假輪換（空對空）騙取國家糧食 補貼資金，騙取銀行貸款利息，挪作 他用，以及各糧食企業之間互相串通， 以陳良當新糧等。內部控制的權威人 士曾經說過，公司的敗績都是由內部 控制失敗引起的，這一點在眾多的企 業失敗案例中都得到了驗證。從現實 情況上看，糧食儲備企業內部控制普 遍比較薄弱，主要有以下幾方面。
（一）內部控制環境不完善 內部控制環境提供企業的紀律和 架構，是其他內部控制組成要素的基 礎，縱觀糧食儲備企業近幾年發生的 狀況，部分企業組織紀律較為松散，員工對企業的認同度不高，沒有形成 良好的企業文化。主要為以下三個方 面。 1.雖然建立了內部控制制度，但 制度、程序和控制點成為條文，不被 員工所重視。企業只注重業務的發展， 為了完成上級的任務指標，忽視了制 度的存在。這種重經營輕管理的模式 導致了內控體制的失效，雖然糧食企 業以“兩個確保”（確保儲備糧數量真 實、質量良好）和“三個維護”（維護 農民利益、維護糧食市場穩定，維護 國家糧食安全）為目標，這看似是 完美的，但實現的代價是巨大的，迫 使企業運營規模不斷膨脹，財政需要 撥付大量資金來維持，結果可能導致 企業拿著國家的財政補貼去搞經營來 實現利潤，完成財政指標，失去了財 政撥款的本意。 2.管理者缺乏內部控制的意識。 庫主任的管理風格影響著整個企業隊 伍的建設，在一些事情的處理上，都 以庫主任的經驗、習慣去處理，而不 是從建立完善的內控體系和制度來管 理，容易為了短期利益而違規操作， 造成決策的失誤。 3.企業會計人員整體素質不高， 不注重新會計知識的學習。員工要清 晰地知道自己所在崗位的控制點，從 內部角度會權衡個人利益和企業利益， 從外部角度會權衡企業利益和外部利 益，避免因不知道而犯錯，這樣在很 大程度上解決由于崗位設置上可能產 生的錯誤和舞弊。
（二）對內部控制風險管理認識不 足 糧食儲備企業作為國家的重點扶 持企業，政府推行一系列的惠民措施， 其中的托市糧就是糧食的售價低于一定的價格時候，國家為了保護農民的 利益，以相對公平的市場價格收購農 民手中的糧食，并對其進行價格補貼。 然而伴隨著巨大的資金來源，舞弊的 風險隨之上升。另外在收購糧食上， 會存在籌資風險，糧食儲備企業應按 收購期分期貸款，不能為了途省事， 一次性將款項貸足，這樣會使企業損 失很多的貸款利息。在信用風險上， 若有糧食存儲在代儲庫點上，對沒有 存儲資質的代儲點或與生產加工在同 一院內的代儲點，要注意對其信用風 險的評估，防止詐騙事件的發生。以 及部分糧食儲備企業未建立有效的風 險預警系統，缺乏風險管理意識，未 進行適當的風險評估，事前控制也未 做，這樣可能使企業處于風險的經營 境地，缺乏對未來風險的預估，盲目 決策，可能會使企業蒙受巨大的經濟 損失。
（三）內部監督有待完善 內部監督不全面，其根源就在沒 有董事會和監事會的制約，如果蓄意 踐踏內控，一旦出問題，往往都是不 可收拾的大事。雖然在企業層面，絕 大多數企業都會派駐監管員在下屬委 托庫點進行監督，但委托代儲模式長 期不規范，糧權不清，有的糧權已經 轉為債權，糧食監管部門日常檢查走 過場，內部實施的日常監督職能和持 續監督職能未能實現。 國有糧食儲備企業，最高決策權 還是在庫主任身上，庫主任之間串通， 將糧食虛假輪換，騙取國家補貼。比 如搞“轉圈糧”，“ 內轉圈”是將自己的 糧食賣出后再收購回來；“外轉圈”是 將收購來的糧食再賣出去，目的都是 騙取財政的收購費用、保管費用、出 庫費用。再如搞“差價款”將收購的糧食盡量壓低等級，按低等級的付 款，再按高等級的價格入庫，賺取價款， 形成賬外資產。
四、糧食儲備企業優化內部控制 的思考
（一）優化內部控制環境 首先要完善企業法人治理結構。 要建立股東大會、董事會、監事會和 經理層組成的公司治理結構，實現資 產所有權、經營權分離，決策權、執 行權、監督權分離的的制衡機制，所 有的控制流程都要落實到責任單位， 單位負責人有責任督促建立內部約 束機制，明確各崗位人員的職責權限、 工作紀律和程序要求，建立崗位責任 制，推行穿透式的崗位內控建設，把 每一類業務的風險點、控制點及責任 崗位內嵌到日常業務活動中，實現內 控責任到人、措施有據可循，責任可 追溯。形成全員、全過程、全方面的 參與內控環境。其次，培育內控文化， 沒有制度的文化是口號，沒有文化的 制度是鐐銬，只有通過文化認同,內部 控制才更有實效。最后，加大宣傳力度， 可以通過公司的網站、書面文件、專 家培訓、內部宣傳、座談交流、規章 制度等多種形式，宣傳和普及先進的 內控理念和做法，規范內控的操作能 力。
（二）加強內部財務人員的隊伍建 設 一方面，加強會計人員管理。集 團要直接委派財務負責人，實行統一 任免、統一考核，輪崗交流。財務負 責人的任命、晉升應以職業道德修養 為前提，以專業勝任能力為標準；另 一方面，提高財務人員的綜合素質， 保持良好的操守有助于降低財務風險和經營風險，強化財務人員的法治觀 念，不偽造、變更、銷毀財務憑證， 否則會受到法律的制裁。財務政策每 年都有新的變化，可以以每月例會的 形式，傳達新的政策變化，學習單位 的業務，分析工作中存在的問題，為 管理者提出企業經營的合理建議等， 都有助于控制管理工作。
（三）全面進行風險評估 內控是風險的抓手，風險管理是 內部控制的提升和延伸。國有糧食儲 備企業應根據行業發展，環境變化等 具體情況，及時評價企業的面臨的風 險，建立各項業務系統實施風險預警 系統和違規攔截的風險體系。企業的 員工要善于發現新的風險和原有風險 的變化情況，及時把握，增強企業抵 御風險的能力。如在收購環節，應嚴 格執行國家政策，堅決不碰紅線，貸 款資金，專款專用，非國儲糧性質的 資金，資金要跟著糧食走，變賣時錢 貨兩清；在保管環節，應杜絕儲糧的 安全事故，從糧食收購起就嚴格把控 糧食數量及質量，用智能化糧庫的平 臺系統進行信息化、網絡化管理；在 輪換環節，采用收取定金的方式，降 低違約風險；在出庫環節，安排專人 做好賒銷管理，最大限度的杜絕經濟 糾紛的發生。
（四）提高內部控制的執行力 首先，要構造一種對制度敬畏的 公司管理文化。其次，充分發揮內外 部監督的協同作用，促進企業自我約 束機制的形成。再次、建立良好的信 息溝通機制。在信息不對稱情況下， 對于信息虛假、信息遲緩、信息誤導 的行為必須嚴肅處理。最后、強化激勵、 嚴格處罰、注重整改三者并重，按崗 位權責匹配、監督制衡。企業的業務流程圖要將各類業務的風險點、控制 點及責任崗位內嵌到日常業務活動中， 實現內控責任到人。
（五）回歸糧食儲備企業的職能定 位 糧食儲備企業是的儲存主體、輪 換主體和責任主體。但在實際經營中， 財政包干、自主經營的運營體制促使 企業開展了大量的經營性業務，除了 通過輪換價差獲取利潤外，還與深加 工企業建立關聯，以市場主體的方式 參與市場競爭，呈現了大量追求利潤 最大化的企業行為。公益性職能與經 營性業務相混合不僅容易出現腐 敗，而且影響公益性職能的履行。因 此，糧食儲備企業首要任務就是強化 其公益性職能，除了服務于公益性職 能的履行或有益于履行公益性職能的 經營行為之外，壓縮甚至取消不必要 的經營性行為，確保集中精力更好地 履行儲備糧的輪換、保管和調運等核 心業 務 。
綜上，若想企業健康發展，內部 控制必不可少。對于內部控制，內控 的落實比制度更重要，內控體系建設 成功的標志不是出個手冊，而是要確 保其貫徹執行，內控制度再完美，終 究需要人的執行。目前部分糧食儲備 企業在內部控制的實施上有待提高， 部分企業只是做到了內部控制的前期 建設，但忽略了內控控制的評價和監 督。最后，筆者認為，內部控制建設 是一個不斷改進完善的動態過程，要 隨著內外部環境的變化而進行優化調 整， 企業內部控制建設永遠在路上， 只有起點，沒有終點。
作者單位 中審華會計師 事務所
