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 陳玲玲
（安徽大學(xué)管理學(xué)院 安徽合肥 230039）

摘 要：法人治理結(jié)構(gòu)改革在我國公共文化服務(wù)領(lǐng)域如火如荼地進(jìn)行，但當(dāng)下我國公共圖書館法人治理在實(shí)施時(shí)陷入許多困境。文章針對公共圖書館法人治理的有關(guān)問題，從內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五大要素出發(fā)，試圖探討內(nèi)部控制因素對公共圖書館法人治理的作用機(jī)制，以此來促進(jìn)公共圖書館法人治理改革的推進(jìn)，使之為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共文化服務(wù)。
關(guān)鍵詞：法人治理；內(nèi)部控制；公共圖書館中圖分類號：G258.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

A Study on the Internal Control Mechanism of Public Library under the Corporate Governance Structure

Abstract The reform of corporate governance structure is in full swing in the field of public cultural services in China. But at present, corporate governance in public libraries also encounters many difficulties. According to problems we are facing today, the paper tries to study the role of internal control in corporate governance structure from the aspects of the internal environment, risk assessment, information exchange and internal supervision. As a result, it is hoped that the paper can boost the reform on corporate governance in public libraries and provide people with more public cultural services.
Key words corporate governance structure; internal control; public library

1引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為我國公共圖書館建立以理事會制度為核心內(nèi)容的公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)指出了發(fā)展方向。明確了當(dāng)前公共圖書館應(yīng)當(dāng)建立法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有關(guān)方面專業(yè)人士與各界群眾參與理事會建設(shè)，完善績效考核機(jī)制的任務(wù)[1]。
公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)改革促使其背后的配套機(jī)制發(fā)生系統(tǒng)而全面的調(diào)整。財(cái)政部2015年公布 的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》為公共圖書館在內(nèi)的行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向，提出“全面建立、有效實(shí)施內(nèi)部

控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程， 規(guī)范單位內(nèi)部各層級的全體人員”[2]。新的歷史機(jī)遇下，公共圖書館領(lǐng)域的法人治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)部控制相輔相成，共同促進(jìn)公共圖書館經(jīng)營管理模式的轉(zhuǎn)型。公共圖書館法人治理是公共圖書館內(nèi)部控制開始實(shí)行的前提，內(nèi)部控制是法人治理取得成效的保障。縱觀現(xiàn)有的對公共圖書館的研究，本領(lǐng)域內(nèi)學(xué)者基本上都是將內(nèi)部控制和法人治理結(jié)構(gòu)分開來探討，而實(shí)際上法人治理結(jié)構(gòu)需要與內(nèi)部控制連接起來探究才能真正起到改進(jìn)現(xiàn)有公共圖書館管理模式的作用。本文就是基于此認(rèn)知下，從內(nèi)部控制五要素中一一找出其對公共圖書館的作用機(jī)制原理，以期對今后公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的研究有所裨益。

2公共圖書館實(shí)行內(nèi)部控制制度的要素構(gòu)成

本文關(guān)于公共圖書館法人實(shí)行內(nèi)部控制制度的作用機(jī)制原理分析從內(nèi)部控制五要素來展開，結(jié)合法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)行以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，希望探究出內(nèi)部控制理論在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的作用機(jī)制。法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書館在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，初步形成了以理事會、專業(yè)委員會、監(jiān)事會、咨詢委員會、臨時(shí)黨支部等部門為代表的組織結(jié)構(gòu)體系[3]。在此基礎(chǔ) 上，各部門協(xié)同進(jìn)行內(nèi)部控制，保證公共圖書館的法人化治理結(jié)構(gòu)改革繼續(xù)深入，從而更好地為公眾提供公共文化服務(wù)。
2.1內(nèi)部環(huán)境
內(nèi)部環(huán)境是企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，主要包括治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)、人力資源、內(nèi)部文化、社會責(zé)任等[4]。任何組織都具備其特定的內(nèi)部控制環(huán)境，只不過有完善與否之分。公共圖書館的內(nèi)部控制環(huán)境包含了公共圖書館法人的治理結(jié)構(gòu)，承擔(dān)的社會責(zé)任， 公共圖書館各級機(jī)構(gòu)部門、章程在內(nèi)的所有內(nèi)部管理制度體系，圖書館員不同崗位之間的權(quán)責(zé)分配與制約，財(cái)務(wù)預(yù)算核算系統(tǒng)，公共圖書館內(nèi)部文化以及其人力資源體系。
公共圖書館在實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)之前，對治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)、人力資源、內(nèi)部文化、社會責(zé)任等方面的內(nèi)部環(huán)境要素關(guān)注較少，主要原因在于當(dāng)時(shí)的公共圖書館沒有自主決定權(quán)，尤其在治理結(jié)構(gòu)、人力資源、內(nèi)部審計(jì)方面都需完全按照政府的指導(dǎo)意見行事。這就大大限制了公共圖書館的發(fā)展熱情與發(fā)展動(dòng)力[5]。如公共圖書館往往因?yàn)槠湮幕聵I(yè)單位的性質(zhì) 而缺乏內(nèi)部文化建設(shè)，具體表現(xiàn)為存在部分管理層的思想觀念陳舊，缺乏創(chuàng)新精神。目前，仍有不少圖書館用戶對圖書館員的服務(wù)態(tài)度表示不滿，認(rèn)為圖書館員缺乏工作熱情和服務(wù)精神。對這些圖書館員來說， 他們思想層面上的高度跟不上公共圖書館法人治理改革的進(jìn)度。法人治理結(jié)構(gòu)改革的一大目標(biāo)就是改變公共圖書館法人向大眾提供公共文化服務(wù)的方式，滿足人民群眾的文化需求。這就必然要求圖書館工作人員提高服務(wù)意識，更新工作理念。
2.2風(fēng)險(xiǎn)評估
公共圖書館日常管理過程中最薄弱、最易被忽

視的內(nèi)部控制環(huán)節(jié)應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)評估控制。風(fēng)險(xiǎn)評估是辨別和分析公共圖書館在實(shí)現(xiàn)既定業(yè)務(wù)目標(biāo)過程中存在的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，貫穿于公共圖書館各項(xiàng)活動(dòng)的全過程。風(fēng)險(xiǎn)評估為公共圖書館后續(xù)的控制活動(dòng)提供了可靠基礎(chǔ)。對于一般企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)評估必須敏銳察覺實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程可能存在的外部風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，但基于內(nèi)部控制的重要性原則，對于公共圖書館的風(fēng)險(xiǎn)評估主要指對其內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的評估。相關(guān)因素包括：法人治理結(jié)構(gòu)下董事會、監(jiān)事會、管理層相關(guān)人員的職業(yè)操守；圖書館員的專業(yè)勝任能力；公共圖書館固定資產(chǎn)管理與清算；公共圖書館的財(cái)務(wù)狀況，包括年初預(yù)算、年末決算；針對現(xiàn)代化公共圖書館來說，最大潛在風(fēng)險(xiǎn)還是信息資產(chǎn)安全，具體包括硬件資產(chǎn)安全、網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)安全、數(shù)字資產(chǎn)安全；其他的還包括公共圖書館館內(nèi)建筑安全、運(yùn)作安全等[6]。與其他企事業(yè)單位相比，公共圖書館所面臨的知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。公共圖書館為了滿足讀者多元化的信息服務(wù)需求, 通過多種渠道充實(shí)自身館藏文獻(xiàn)資源, 如購買紙質(zhì)文獻(xiàn)和電子資源、開發(fā)網(wǎng)絡(luò)資源和館藏資源數(shù)字化等, 在充實(shí)館藏資源的過程中會涉及到許多作品的版權(quán)問題，一旦處理不當(dāng)，可能引發(fā)侵權(quán)糾紛[7]。
2.3控制活動(dòng)
控制活動(dòng)指公共圖書館應(yīng)該結(jié)合其風(fēng)險(xiǎn)評估出來的結(jié)果，通過多種控制手段相結(jié)合的方法，運(yùn)用與此相應(yīng)的控制措施，將公共圖書館所面臨的風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受度之內(nèi)。符合公共圖書館的風(fēng)險(xiǎn)控制措施一般包括圖書館中不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、固定財(cái)產(chǎn)與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)控制、合同控制、圖書館員績效考評控制等。
公共圖書館中的不相容職務(wù)分離不僅體現(xiàn)在公共圖書館會計(jì)人員的工作中，還著重體現(xiàn)在公共圖書館采購環(huán)節(jié)、財(cái)產(chǎn)保護(hù)環(huán)節(jié)與合同訂立環(huán)節(jié)。圖書館的會計(jì)人員與出納要分離，即管賬人員和管錢人員要分離；圖書館重要領(lǐng)導(dǎo)的直系親屬應(yīng)與圖書館的會計(jì)主管人員和審查人員相分離。對于公共圖書館的采購業(yè)務(wù)，必須嚴(yán)格設(shè)計(jì)采購環(huán)節(jié)的審批驗(yàn)收流程，圖書館所有的采購活動(dòng)經(jīng)辦人員不能與驗(yàn)收館員會計(jì)人員有重復(fù)，圖書詢價(jià)定價(jià)職務(wù)與確定圖書供應(yīng)商職務(wù)分離。圖書館固定資產(chǎn)與無形資產(chǎn)的保護(hù)人員與登記人員應(yīng)該分離，資產(chǎn)保管人員應(yīng)該與審查監(jiān)督人員分離。圖書館簽署合同職務(wù)應(yīng)與相關(guān)條款訂立職務(wù)分

離，合同談判職務(wù)應(yīng)與相關(guān)合同定價(jià)職務(wù)分離，最后合同審計(jì)職務(wù)應(yīng)與上述職務(wù)分離。
2.4信息與溝通
公共圖書館法人的整個(gè)內(nèi)部控制全過程都離不開信息溝通。及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地收集匯總信息，根據(jù)需求加工整理信息是這項(xiàng)要素的主要內(nèi)容。只有內(nèi)部控制的相關(guān)信息得到快速傳遞和處理，內(nèi)部控制制度才能高效運(yùn)行。圖書館是信息與知識的聚集地，每時(shí)每刻都有海量知識和信息在這里被傳遞、被吸收、被內(nèi)化，公共圖書館員更能認(rèn)識到信息與溝通的重要性。信息的及時(shí)溝通交流是公共圖書館組織穩(wěn)定的基礎(chǔ)，對圖書館的發(fā)展具有重要作用，信息交流是公共圖書館存在的基礎(chǔ)之一。因此，公共圖書館應(yīng)該建立起信息與溝通制度。公共圖書館的信息溝通不僅體現(xiàn)在圖書館組織內(nèi)部各層級工作人員之間，更體現(xiàn)在與廣大讀者、政府部門、上級供應(yīng)商以及新型圖書館聯(lián)盟的盟友圖書館之間。
溝通主要包括兩個(gè)方面的含義，一個(gè)是信息的輸出，另一個(gè)是信息的輸入。對于公共圖書館而言，其信息溝通的兩個(gè)主要方面就是信息共享與信息反饋。信息共享具體來說包含了信息的搜集和傳遞。公共圖書館在進(jìn)行信息共享時(shí)首先應(yīng)該構(gòu)建信息共享平臺， 然后在這個(gè)平臺上對各種內(nèi)部信息和外部信息進(jìn)行挑選、審查、加工 ,進(jìn)而根據(jù)圖書館自身特點(diǎn)以及重要性原則，選擇合適的有用信息。信息反饋對于防范風(fēng)險(xiǎn)和及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題有著重要作用。建立高效暢通的信息反饋機(jī)制對于公共圖書館的發(fā)展有著重要作用。讀者對圖書館的信息反饋可以起到外部監(jiān)督和批評建議的作用；合作方對圖書館的信息反饋可以起到提高科學(xué)決策的作用；其他政府文化部門對圖書館的信息反饋具有指導(dǎo)促進(jìn)作用。
2.5內(nèi)部監(jiān)督
內(nèi)部監(jiān)督?jīng)Q定了內(nèi)部控制是否能夠得到有效實(shí)施，是公共圖書館實(shí)行內(nèi)部控制制度中至關(guān)重要的一個(gè)部分。公共圖書館的內(nèi)部監(jiān)督可以使其發(fā)現(xiàn)自身內(nèi)部控制的缺陷，改善公共圖書館的內(nèi)部控制體系，提高公共圖書館內(nèi)部控制制度的有效性，促使公共圖書館更好地提供公共文化服務(wù)。
公共圖書館的內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)分為日常工作監(jiān)督和專項(xiàng)業(yè)務(wù)監(jiān)督。日常工作監(jiān)督是公共圖書館對建立起來的內(nèi)部控制制度所實(shí)施的情況進(jìn)行監(jiān)督，是一種

常規(guī)性、持續(xù)性的監(jiān)督；而專項(xiàng)業(yè)務(wù)監(jiān)督是一種針對性、突發(fā)性的監(jiān)督，對那些對公共圖書館運(yùn)行有重大影響的項(xiàng)目和流程，以及一些新生的突發(fā)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。
為了對公共圖書館內(nèi)部控制的實(shí)施情況有一個(gè)整體全面的了解，需要對公共圖書館所實(shí)行的內(nèi)部控制進(jìn)行內(nèi)部評價(jià)。公共圖書館的監(jiān)督人員按照所建立的內(nèi)部評價(jià)指標(biāo)，逐條審查內(nèi)部控制的落實(shí)程度，最后由公共圖書館理事會出具自我評價(jià)報(bào)告，并且對外公開，接受讀者以及公民的外部監(jiān)督，以便發(fā)現(xiàn)公共圖書館在實(shí)行內(nèi)部控制過程中出現(xiàn)的問題。

3公共圖書館內(nèi)部控制對法人治理結(jié)構(gòu)的作用機(jī)制

3.1內(nèi)部環(huán)境的作用機(jī)制
法人治理結(jié)構(gòu)在我國公共事業(yè)單位領(lǐng)域得到了廣泛推進(jìn)，作為法人治理結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容，理事會制度也在各大公共圖書館建立起來。公共圖書館建立理事會制度作為其實(shí)行法人治理的核心內(nèi)容，其主要目的是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政事分離，政府簡政放權(quán)，改變參與公共圖書館相關(guān)事務(wù)的方式，從原來傳統(tǒng)的行政管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻o予公共圖書館更大自主權(quán)的模式，由按規(guī)章制度建立起來的理事會行使對公共圖書館的決策權(quán)，使公共圖書館能更好地發(fā)揮公共文化服務(wù)作用[8]。但是根據(jù)試點(diǎn)公共圖書館的改革 成效來看，與預(yù)期想要的成效存在差距。究其原因， 是因?yàn)榉ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)在實(shí)施的時(shí)候忽視了治理結(jié)構(gòu)中不同組織之間的系統(tǒng)配合。任何一項(xiàng)政策的實(shí)施都不是孤立的，都需要一系列配套措施、配套政策與之互相配合分工。筆者對國內(nèi)一些有代表性的公共圖書館理事會職責(zé)情況進(jìn)行調(diào)查，具體情況如表1所示。
表 1 部分公共圖書館理事會職責(zé)一覽表

圖書館名稱 理事會成立時(shí)間 理事會職責(zé)
深圳圖書館 2010 年 議事、決策
廣州圖書館 2012 年 決策、監(jiān)督
上海圖書館 2014 年 決策、監(jiān)督、咨詢
溫州市圖書館 2014 年 決策、監(jiān)督
浙江圖書館 2015 年 決策、監(jiān)督
重慶圖書館 2015 年 決策、監(jiān)督

從表1可以看到，國內(nèi)一些走在前端、積極改革創(chuàng)新的大型公共圖書館相繼建立起了理事會，但所建立的理事會同時(shí)兼具決策和監(jiān)督兩項(xiàng)權(quán)力，這是存在安全漏洞的，因?yàn)闆Q策權(quán)和監(jiān)督權(quán)本該分離，應(yīng)分別由兩個(gè)不同的組織部門來行使。其中，上海圖書館理事會除擁有決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)外，還擁有咨詢權(quán)。圖書館理事會作為一個(gè)統(tǒng)籌公共圖書館的組織部門，其擁有過多權(quán)力一方面不利于其“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”，另一方面“術(shù)業(yè)有專攻”，理事會應(yīng)該將這些權(quán)力分配到不同組織部門，才能更高效、專業(yè)地解決圖書館面臨的困境[9]。
內(nèi)部環(huán)境控制包括組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會責(zé)任、內(nèi)部審計(jì)、內(nèi)部文化等內(nèi)容，這些正是法人治理結(jié)構(gòu)在公共圖書館領(lǐng)域?qū)嵤┬枰紤]建設(shè)的內(nèi)容。想要實(shí)行政事分開，公共圖書館想要以獨(dú)立法人的身份經(jīng)營生存，那么以上幾個(gè)方面的制衡建設(shè)不容懈怠。可以由理事會擔(dān)任起制定實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)籌組織的職責(zé)，監(jiān)事會擔(dān)任起內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)，咨詢委員會擔(dān)任起公共圖書館的社會職責(zé)，專業(yè)委員會再進(jìn)行細(xì)分，擔(dān)任起人力資源的職責(zé)，臨時(shí)黨支部擔(dān)任起內(nèi)部文化的職責(zé)等。把握了內(nèi)部環(huán)境控制的這幾個(gè)方面，就為公共圖書館的內(nèi)部控制奠定了基調(diào)，從而使法人治理結(jié)構(gòu)在公共圖書館領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的效果。
3.2風(fēng)險(xiǎn)評估的作用機(jī)制
公共圖書館風(fēng)險(xiǎn)管理的第一步是設(shè)置目標(biāo)，即確定公共圖書館的風(fēng)險(xiǎn)承受度。風(fēng)險(xiǎn)承受度指公共圖書館能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度，包括圖書館整體的風(fēng)險(xiǎn)承受能力和圖書館各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)所能接受的風(fēng)險(xiǎn)程度。公共圖書館只有根據(jù)自身實(shí)力水平設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)承受度， 后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)識別與風(fēng)險(xiǎn)分析才有比較的標(biāo)準(zhǔn)，按照公共圖書館各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響程度的大小進(jìn)行排序，以此確定公共圖書館應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的項(xiàng)目，然后針對重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)確定不同的應(yīng)對方式。例如在圖書采購環(huán)節(jié)，公共圖書館法人所面臨的風(fēng)險(xiǎn)為圖書采購人員因?yàn)樯虡I(yè)賄賂、人情關(guān)系、私拿回扣等問題出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)、損公利私行為的可能性。而公共圖書館法人的風(fēng)險(xiǎn)評估控制就是為了超前化解圖書采購過程中各種容易誘發(fā)腐敗的風(fēng)險(xiǎn), 使腐敗行為不發(fā)生或者少發(fā)生[10]。公共圖書館第一步可以設(shè) 置風(fēng)險(xiǎn)承受度，根據(jù)本館實(shí)際的采購活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)

識別，分析采購活動(dòng)是否嚴(yán)格按照規(guī)章程序進(jìn)行，該相互分離的崗位是否按照規(guī)定進(jìn)行分離，需要的授權(quán)審批是否合規(guī)，流程中是否存在其他風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，然后對此進(jìn)行排序比較，確定是否有必要重點(diǎn)關(guān)注該項(xiàng)目， 或者設(shè)計(jì)相應(yīng)的解決方案來降低此類風(fēng)險(xiǎn)。公共圖書館運(yùn)行過程中的各項(xiàng)活動(dòng)都需要進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)評估，以保證其內(nèi)部控制制度的實(shí)施。
3.3控制活動(dòng)的作用機(jī)制
控制活動(dòng)是內(nèi)部控制要素中的主體內(nèi)容，對公共圖書館法人治理的具體措施提供了思路。內(nèi)部控制活動(dòng)的措施包括但不限于不相容職務(wù)分離、授權(quán)審批、績效考評、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、合同控制等。這些措施能夠保障圖書館法人內(nèi)部各環(huán)節(jié)權(quán)力得到制衡，各層級責(zé)任得到落實(shí)，效益得到客觀考量，財(cái)產(chǎn)安全得到保障， 業(yè)務(wù)活動(dòng)有證可尋。控制活動(dòng)作用機(jī)制的具體情況如圖1所示。

圖 1 控制活動(dòng)作用機(jī)制
不相容職務(wù)分離控制要求公共圖書館法人業(yè)務(wù)執(zhí)行與業(yè)務(wù)決策審批、會計(jì)記錄、實(shí)物保管、檢察監(jiān)督等分離，以此來規(guī)避公共圖書館法人員工內(nèi)部貪污舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。授權(quán)審批控制要求公共圖書館法人按照規(guī)定，明確不同層級不同崗位業(yè)務(wù)辦理的權(quán)限范圍、責(zé)任義務(wù)。這樣有利于公共圖書館法人把控業(yè)務(wù)流程，并且在發(fā)生損失時(shí)能快速追責(zé)到崗、追責(zé)到人。績效考評控制要求公共圖書館法人對一定階段內(nèi)公共圖書館各項(xiàng)業(yè)務(wù)運(yùn)行情況進(jìn)行考核評價(jià)，并且對公共圖書館法人內(nèi)部各部門和員工在薪資、職位上進(jìn)行客觀公正的反饋。財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制要求公共圖書館法人定期檢查公共圖書館內(nèi)的資金、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)， 如公共圖書館內(nèi)的桌椅板凳、電腦等多媒體設(shè)備、圖書報(bào)刊、空調(diào)電器等。針對一些貴重財(cái)產(chǎn)，要限制他人接觸，建立嚴(yán)格的登記制度，不得隨意外借，以防

止公共圖書館財(cái)產(chǎn)意外損失。合同控制是公共圖書館法人容易忽視的環(huán)節(jié)。合同控制要求公共圖書館法人首先建立起嚴(yán)格的分級授權(quán)制度，然后對業(yè)務(wù)合同進(jìn)行統(tǒng)一歸口管理。合同控制有利于防范公共圖書館法人法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，幫助公共圖書館法人維護(hù)合法權(quán)益。
3.4信息與溝通的作用機(jī)制
不可否認(rèn)，當(dāng)前公共圖書館法人與政府、相關(guān)行政事業(yè)單位以及其他利益相關(guān)方的關(guān)系還尚未處理清楚，成熟穩(wěn)定的內(nèi)外部關(guān)系尚未被建立起來。從內(nèi)部控制的角度來說，公共圖書館建立起流暢的信息溝通渠道，不僅能使公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)下的每個(gè)單元真正連成一個(gè)整體，各部門主體工作高效順利推進(jìn)，公共圖書館法人治理順利運(yùn)轉(zhuǎn)，還能讓公共圖書館法人治理的建設(shè)符合改革要求，滿足人民的需求。信息與溝通作用機(jī)制的具體情況如圖2所示。

圖 2 信息與溝通作用機(jī)制

隨著時(shí)代的發(fā)展，圖書館界也逐漸認(rèn)識到讀者的重要性。“讀者至上，服務(wù)第一”逐漸成為許多圖書館的館訓(xùn)。“讀者至上”要求公共圖書館將“以人為本”的創(chuàng)新服務(wù)理念當(dāng)作是整個(gè)公共圖書館業(yè)務(wù)工作的核心所在[11]。尊重讀者, 最大限度地滿足讀者的需求是以人為本服務(wù)理念的集中體現(xiàn)。可是就目前部分公共圖書館的一些管理制度來看, 讀者應(yīng)有的權(quán)利沒有體現(xiàn), 有的制度和規(guī)定只是根據(jù)圖書館單方意識、自身立場制定的。例如，有些圖書館工作人員認(rèn)為部分讀者是潛在的破壞分子, 因此對讀者設(shè)定許多禁

令。這些制度都需要重新斟酌考量，應(yīng)將讀者置于平等的地位來看待[12]。想要做到“讀者至上”，第一步 就是要建立起順暢的讀者平等交流的渠道。這樣不僅可以將社會主流價(jià)值觀、優(yōu)秀的文化傳播給讀者， 讀者也能把自己的文化需求以及對圖書館建設(shè)的意見建議便捷及時(shí)地反饋給公共圖書館方。公共圖書館只有以廣大讀者的需求為導(dǎo)向來設(shè)計(jì)法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書館建設(shè)，才能真正完成提高我國公共文化服務(wù)水平的目標(biāo)。
新中國成立后，公共圖書館在不同歷史發(fā)展時(shí)期遇到桎梏時(shí), 都曾通過不同面貌、不同形式的圖書館合作, 建立動(dòng)員制、數(shù)字化、總分館等不同類型公共圖書館聯(lián)盟的方式來實(shí)現(xiàn)突圍。但是公共圖書館聯(lián)盟并沒有一個(gè)固定的、主持全局的掌舵者, 因此在合作過程中存在很多的問題和質(zhì)疑，應(yīng)對質(zhì)疑和問題的首要方法就是溝通。法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書館聯(lián)盟之間應(yīng)該在理事會層面進(jìn)行平等真誠的溝通。真誠有效的溝通渠道有利于幫助法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書館聯(lián)盟通過友好合作一次次打碎現(xiàn)實(shí)的制約, 贏得新的發(fā)展天地[13]。
公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)要求盡快處理好公共圖書館等公益性文化事業(yè)單位與政府的關(guān)系。這要求國家通過推動(dòng)政事關(guān)系改革，轉(zhuǎn)變政府對公共圖書館等事業(yè)單位的管理模式，由原來的直接管理轉(zhuǎn)變到間接管理，從過去事無巨細(xì)的微觀管理轉(zhuǎn)變到宏觀管理[14]。在宏觀管理下，公共圖書館法人下的理事會擁 有了真正的決策權(quán)，政府此時(shí)對公共圖書館法人行使監(jiān)督權(quán)。因此,公共圖書館需要有穩(wěn)定的渠道定期向政府匯報(bào)工作，政府積極參與到對公共圖書館法人的監(jiān)督工作中去。
當(dāng)公共圖書館實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)后，公共圖書館職員與圖書館的關(guān)系也發(fā)生了改變。有學(xué)者呼吁公共圖書館法人應(yīng)該建立起靈活獨(dú)立的人力資源管理體系，建立有助于激發(fā)活力的財(cái)務(wù)薪資管理制度。公共圖書館法人自身對圖書館工作環(huán)境最為了解，對需要什么特質(zhì)的職員最為清楚。因此，賦予圖書館法人自主招聘、靈活分配崗位的權(quán)利最為合理[15]。在這種人 才管理體系下，公共圖書館法人對職工的工作進(jìn)行規(guī)范要求，職工也有權(quán)利對公共圖書館法人提出建議與反饋。
公共圖書館的供應(yīng)商一般包括圖書供應(yīng)商和電

子資源數(shù)據(jù)庫供應(yīng)商。法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書館應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公共圖書館供應(yīng)商管理。因?yàn)楣矆D書館的供貨行為與其他行業(yè)不同，公共圖書館的供貨行為是一場復(fù)雜、長期的業(yè)務(wù)。這要求公共圖書館法人的供應(yīng)商不僅要有配套的資質(zhì)與能力，還需要有極強(qiáng)的責(zé)任心與使命感。因此公共圖書館法人應(yīng)當(dāng)擁有確定中標(biāo)供應(yīng)商的權(quán)利[16]，并且，公共圖書館法人需要與供應(yīng)商保持良好的信息交流與溝通，在圖書館業(yè)務(wù)進(jìn)行過程中產(chǎn)生的后續(xù)問題需要及時(shí)與供應(yīng)商售后部門對接協(xié)調(diào)。
3.5內(nèi)部監(jiān)督的作用機(jī)制
就目前法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐情況來看，建設(shè)公共圖書館監(jiān)事會，由監(jiān)事會監(jiān)督公共圖書館相關(guān)事宜的做法將被逐漸推廣。實(shí)際上除了監(jiān)事會，專業(yè)委員會也可以就內(nèi)部審計(jì)成立相關(guān)工作組，對重大項(xiàng)目和一些在突發(fā)情形背景下產(chǎn)生不良影響的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。專業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作組同時(shí)還應(yīng)當(dāng)對日常監(jiān)督的有效性、真實(shí)性進(jìn)行懷疑監(jiān)察[17]。
內(nèi)部監(jiān)督理論認(rèn)為實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督的督察人員應(yīng)該具有專業(yè)知識能力和較高的職業(yè)道德素養(yǎng)，能夠保持自身的獨(dú)立性。因此，法人治理結(jié)構(gòu)下建設(shè)的監(jiān)事會一般會有多個(gè)利益方參與，如政府指派、圖書館內(nèi)部選舉、財(cái)政事業(yè)單位指派、具有經(jīng)驗(yàn)的社會代表等。在進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督的過程中，監(jiān)事會和專業(yè)委員會提前建立起內(nèi)部控制缺陷的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施檢查后，將缺陷記錄向上級政府以及市民讀者報(bào)告，最后還要負(fù)責(zé)督促缺陷的整改如圖3所示。

圖 3 內(nèi)部監(jiān)督作用機(jī)制

公共圖書館的業(yè)務(wù)活動(dòng)需要每一個(gè)環(huán)節(jié)的把控，即內(nèi)部監(jiān)督里的日常監(jiān)督。公共圖書館監(jiān)事會應(yīng)該充分利用好一切信息來檢查設(shè)定好的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)是否被有效實(shí)施，取得日常業(yè)務(wù)活動(dòng)的相關(guān)證據(jù)， 通過內(nèi)外業(yè)務(wù)相關(guān)方來印證信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性， 定期將監(jiān)督記錄的數(shù)據(jù)與實(shí)物進(jìn)行核對，對存在的差異進(jìn)行調(diào)查、取證。并且定期向理事會報(bào)告，面臨重大問題及時(shí)向政府部門反映。
當(dāng)公共圖書館在業(yè)務(wù)活動(dòng)中出現(xiàn)異常、重要崗位人員調(diào)動(dòng)、發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生變更等突發(fā)情形下，需要成立專門監(jiān)督工作小組有針對性地對相關(guān)事件進(jìn)行監(jiān)督檢查，防止風(fēng)險(xiǎn)意外發(fā)生。專門監(jiān)督工作小組要就監(jiān)督的范圍、步驟、方法達(dá)成一致的看法，并在檢查時(shí)充分了解該業(yè)務(wù)活動(dòng)的程序與風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，然后根據(jù)情況分析結(jié)果。同時(shí)，對于存在風(fēng)險(xiǎn)的不妥之處要記錄在冊，并設(shè)計(jì)出新的制度來防范缺陷的發(fā)生，對已經(jīng)發(fā)生的問題及時(shí)糾正彌補(bǔ)，最終出具專門事件監(jiān)督評價(jià)報(bào)告。
日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督要相互結(jié)合，落實(shí)到法人治理結(jié)構(gòu)上就是監(jiān)事會與專業(yè)委員會需要有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建統(tǒng)一全面的公共圖書館監(jiān)督體系，相互彌補(bǔ)，保持內(nèi)部控制的有效性，使法人治理結(jié)構(gòu)更好地促進(jìn)公共圖書館的改革發(fā)展。

4結(jié)語

雖然我國公共圖書館領(lǐng)域法人治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行尚在初級階段，但在改革開放、依法治國的大背景下， 在國家政府的帶領(lǐng)下，公共圖書館業(yè)內(nèi)人士以及利益相關(guān)方必將積極探索、建言獻(xiàn)策，使得法人治理結(jié)構(gòu)最終在公共圖書館領(lǐng)域落地開花[18]。本文將內(nèi)部控制 理論與法人治理結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來探求其作用機(jī)制，希望能夠給本領(lǐng)域內(nèi)法人治理結(jié)構(gòu)所面臨的困境提供些許思路。法人治理結(jié)構(gòu)在公共圖書館領(lǐng)域的前進(jìn)方向還需要在實(shí)踐中不斷摸索，作為法人治理結(jié)構(gòu)重要內(nèi)容的理事會、監(jiān)事會、專業(yè)委員會、咨詢委員會等如何切合實(shí)際地分配管理公共圖書館的相關(guān)事宜，仍將是短期內(nèi)探究的重要內(nèi)容。