國有企業辦社會職能是指由于歷史等原因，國企承辦了本應由社會化經營主體或公共機構承辦的各種社會服務職能。解決好國企辦社會職能問題對于提高企業效率、增強企業活力等意義重大。經過多輪改革，大部分國企辦社會問題已得到了初步解決，而在部分領域和部分企業仍存有較大規模的辦社會問題。進一步推進國企分離辦社會改革，需要對這個問題有一個全面的了解，正確認識該問題存在的根源和解決難點，做到有的放矢、統籌安排。
一、國有企業辦社會職能的規模與結構
國企辦社會職能主要包括五個方面：職工住宅“三供一業”（供水、供電、供氣及物業）、離退休人員管理、承辦教育機構、承辦醫療機構、承辦消防和市政等其他機構。根據摸底數據和調研估算，全區國有企業目前有上述五類社會職能機構約227 個，2016 年各項辦社會職能費用支出約2.3 億元（以下均按照本口徑統計分析，簡稱企業辦社會支出）。總體來看，國企辦社會問題有三個特征：一是區屬國有企業辦社會的問題比各地的問題更加集中、負擔更加沉重，約80%的辦社會機構都集中在區屬國有企業，約80%的辦社會承擔成本都由區屬國有企業承擔；二是資源型企業較其他企業負擔重，如新疆有色金屬工業（集團）有限責任公司每年負擔辦社會成本近1 億元，占全部區屬國企的43.48%；三是大中型企業較小微型企業負擔重，大中型企業辦社會負擔在企業辦社會支出總額中占絕對多數份額。
從五個方面的結構來看，當前國企辦社會職能的負擔以“三供一業”為主，難點是社會移交改造費用額度大；資源型老國企離退休人員管理負擔較重；承辦醫療、教育、消防和市政等公共機構的總體負擔較輕。
1、“三供一業”負擔較重，2016 年全區國有企業補助補貼職工家屬區“三供一業”支出0.91 億元，占
5 類國企辦社會機構年度總支出的近一半。新疆有色金屬工業（集團）有限責任公司當年負擔職工家屬區“三供一業”各項補助補貼近0.76 億元，這幾乎
相當于該集團企業2016 年歸屬于母公司凈利潤的五分之四。“三供一業”問題的難點是社會移交所需改造費用巨大，據調研統計，區屬國企“三供一業” 改造移交費用至少需5 億元。
2、資源型老國企離退休人員管理負擔較重。目前，國企離退休人員養老金發放基本實現了社會化，但很多企業仍設有離退休人員管理機構，承擔日常或節假日活動、統籌外費用發放等工作。一些資源型老國企的離退休人員管理負擔較重，如新疆有色金屬工業（集團）有限責任公司有6700 千多離
退休職工，管理人員達30 多人，每年用于管理經費
和各項福利性補助補貼費用支出約0.16 億元。3、國企承辦醫療、教育機構、社區管理機構共
77 家，占全區辦社會機構總數的33.92%；年度各項費用支出 0.53 億元，占全區企業辦社會支出的
23% ，考慮經營收入情況，這類機構總體負擔較輕。目前部分國企還有職工醫院、衛生院所等醫療機構，有的能獨立面向社會運營；有的需主辦企業補貼，但總體費用相對較少。
4、僅有一小部分企業仍承擔市政、社區服務等職能。調研發現，過去國企設立的消防、市政、社區等公共機構基本都已剝離，僅有邊遠地區企業仍承擔這些職能，總體費用也不高。
二、正確認識國有企業辦社會職能問題
（一）兩大原因導致國企辦社會問題長期存在
一是區域內社會服務供給不足，市場化程度不高。從已經開展工作情況進行分析，國企分離辦社會大致可以分為三種情形：一是所在地區經濟較發達，市政服務水平較高，國企無論效益好壞，社會職能都容易剝離，實踐中也確實得到了很好解決，如大部分國企的“三供一業”都交給了市場化的專業公司；二是企業效益較好，移交資金充裕，但所在地區缺乏專業的承接主體，職工反對交給低水平的社會機構，“三供一業”、離退休人員管理、醫療教育機構等仍保留在企業內；三是企業效益差，移交資金缺乏，地區經濟又落后，沒有相應的專業化社會機構，分離條件還不成熟。可見，國企能否分離辦社會職能與地區經濟發達程度高度相關。對于所在地區經濟發展較好的企業，可以通過外包、出售、改制等方式將辦社會職能交給專業機構，提高內部服務的市場化程度。對于所在地區經濟相對落后的企業，不可強行推進移交或剝離，可以與地區城鎮化建設同步規劃解決。
二是很多國企把辦社會當作職工福利，主觀上不愿意分離。國企通過主辦“三供一業”對職工進行隱性補貼，通過內設醫療和教育機構方便職工就醫、子女上學，通過對離退休人員加強服務提高職工歸屬感和凝聚力，這些本質上都屬于職工福利。在效益好的時候，企業可以自行消化上述成本，可以承擔內部提供的低效損失。一旦企業效益不好，
“福利定勢”又使得職工不愿意分離辦社會、不愿意取消隱性補貼。企業從資產保有和職工穩定等因素考慮，主觀上也不愿意分離。這樣就使得企業辦社會問題成為企業長期包袱。
（二）進一步分離國有企業辦社會職能存在三個難點
1、底子難摸清，實際費用難掌握。目前，自治區國資委已就國有企業辦社會情況開展兩次全區性的摸底調查，未獲得全面詳實數據。一是各地填報數據可比性差，難以直接加總。目前雖已明晰了五類企業辦社會職能機構，但各地的情況千差萬別，很難以一個口徑準確界定成本負擔范圍和移交費用標準，各地對企業辦社會的范圍、標準等的理解也不一致；二是地方和企業的不合理預期會夸大費用規模。自上而下的摸底調查會給地方和企業形成不合理的預期，即上報的負擔越大，未來獲得的補助會越多，由此會擴大企業辦社會范疇，夸大費用支出規模；三是實際所需費用彈性很大。如
“三供一業”移交，改造標準、移交費用等都是多方談判的結果，彈性非常大。
2、分離費用的承擔主體難確定。分離國企辦社會職能的一個關鍵問題是所需資金從哪里來，誰該是費用承擔的主體。國企作為一個自主經營、自負盈虧的市場主體，無論從成本還是效率考慮，都應該是分離辦社會的費用承擔主體。但實踐中，情況相對復雜。一是經過多輪改革后，分離辦社會問題主要集中在那些經營困難，效益不好,無力承擔移交費用的企業；二是企業辦社會的形成多有歷史原因，而為地區內居民提供社會公共服務又是地方政府的重要職責，因此各級政府也有義務承擔相關的移交改造費用；三是基于搞活國企、盤活國資，讓國企成為真正的市場主體考慮，出資人也應主動化解國企辦社會問題。顯然，分離辦社會的費用需要企業和政府共同來承擔，但如何分攤、以誰為主是個難題，既要調動企業的積極性，又不能完全由政府來兜底。3、地方承接有難度。當前經濟相對落后、財政實力較弱的地區，國企辦社會問題較為突出,這些地方一般沒有能力承接國企分離的辦社會職能。一是沒有足夠的財力分攤移交費用；二是缺乏有能力的專業化社會服務機構。即使企業有資金、有意愿，也會因地方沒能力、職工反對等原因而難以移交。
三、進一步推進國企分離辦社會職能的政策
建議
（一）分類解決國企辦社會職能
國企辦社會職能可以劃分為政府事務、社會公益和職工生活服務三類。對政府事務類職能，如普通中小學教育、公檢法、消防、離退休人員社保統籌管理等職能，要按已有法規徹底落實分離；對社會公益類職能，如醫院、大中專院校及職業教育、公共交通、道路建設及維護、居民區“三供一業”、社區環衛等市政建設等職能，要明確各項社會服務的本地標準，并視地區發展和企業條件確定是否分離；對職工生活服務類職能，如幼兒園、托兒所、浴室、食堂、物業公司等，由企業自主決定是否保留或分離， 國資管理部門要監督其加強成本考核。
（二）對“三供一業”等具有產業性質的辦社會職能，要堅持市場化方向“，一企一策”分類解決
“三供一業”是當前分離移交國企辦社會職能工作的重點。自治區財政廳、國資委已經組織開展了分離移交工作，很多做法和經驗值得總結推廣。總體上是要堅持市場化方向，以企業為主體，“一企一策”分類解決。
一是堅持市場化方向，多渠道分離。解決國企辦社會問題不能“一刀切”，更不能搞“運動”，要結合地方發展情況、企業自身條件和企業意愿，確定是否需要分離。分離辦法要多元化，可以行政式移交，也可以產業化運作。選擇移交的，費用標準需通過談判、第三方評估等方式確定，做到公開透明。要積極鼓勵引入外部投資者參與解決，通過外包、出售、合營、混改等方式搞活搞好。
二是以企業為主體，“一企一策”分類解決。國企辦社會問題成因復雜，很大部分是企業對職工的福利，不能全部由政府兜底解決，要以企業為主體，
“一企一策”分類解決。對于企業經濟效益好、自身不愿分離的，要監督其加強成本考核，提高經營效率；對于企業愿意移交而地方又有能力承接的，要處理好各方利益，確保移交工作穩定；對于企業愿意移交而地方沒能力承接的，不要急于求成，要創造條件，結合地方規劃、城鎮化建設同步推進。
（三）建立分離資金多方分攤機制，積極探索市場化的資金籌集渠道
“三供一業”等移交費用巨大，資金來源是問題解決的關鍵。目前中央在“三供一業”分離試點中采取了“中央和企業總部出大頭、地方企業和地方政府出小頭”的做法，有效調動了地方和企業的積極性。可以按照費用成本共擔的原則，由地方財政、企業共同承擔，合理確定分擔的比例，也可以在考慮企業經營狀況的基礎上，根據盈利或虧損情況加以區別對待。未來還需積極探索更多市場化的資金籌集渠道，一是與其它經營性資產捆綁進行移交分離。二是企業自主進行產業化經營。比如部分企業的辦社會職能產業基礎好、社會信譽高，如職業教育、供水供熱等，有條件通過自主經營籌集改造費用。三是引入外部投資者。比如“三供一業”等辦社會職能對部分國企來說可能是包袱，但對很多專業企業來說卻是好的資產、好的業務，都有意愿進入。
（四）暫不具備分離條件的地區，要統籌安排、分步推進
對于一些暫無能力承接“三供一業”的地區，如邊遠礦區、老工業地區等，各地要積極創造條件，將分離國企辦社會職能與舊城改造、城鎮化建設等事項結合起來，統籌安排、分步推進。一是充分利用舊城改造、國企棚戶區改造等政策，統籌安排支持國企分離辦社會職能的資金；二是與地區城鎮化建設同步解決。財政在安排區域城鎮化建設資金時， 要按規劃安排國企職工住宅區“三供一業”的設施改造費用。
（作者單位：自治區財政廳企業處）
