當前，伊犁州直經濟發展面臨著“三期疊加”的
挑戰，動力不強、撐力不足，發展任務重、壓力大。
在經濟下行尚未觸底、財政收入增速回落、政府債
務限額管理嚴格的背景下，要轉方式、調結構、補短
板，就要以高效融資服務為第一支撐，圍繞州直投
融資工作重點，立足州直投融資平臺，增強投融資
平臺實力、擴大投融資規模，再造州直補短板、拉長
板、消瓶頸、拓路徑的新優勢。現就伊犁州直投融
資平臺現狀提出思考及建議。
一、伊犁州直政府投融資平臺的特征及現狀
（一）伊犁州直投融資平臺的主要特征
第一，投融資平臺主要是州、縣（市）政府通過
財政資金或注入土地、股權等資產而組建的符合法
律規定的公司，屬于國有獨資性質。投融資平臺的
負責人都是政府或其職能部門任用人員，政府對投
融資平臺具有絕對的領導權和控制權。第二，投融
資平臺雖然為政府任務目標為主，但在法律上仍然
擁有其獨立的法人資格，在理論上有法人機構獨立
的權利和義務。第三，雖然是獨立法人，但是平臺
的經營業務并沒有市場化，主要為支持政府投資項
目進行融資。第四，相比一般類公司的融資，投融
資平臺公司的融資行為基本或部分由地方財政直
接、間接承擔償債責任。
（二）伊犁州直投融資平臺的現狀
為加快州直基礎設施建設，促進縣域經濟全面
發展，2005 年以來，州直屬縣（市）先后通過財政撥
款或注入土地、股權、劃轉資產等設立了獨立法人
資格的各類經濟實體，包括各類綜合性投資公司，
如：建設投資公司、投資開發公司、國有資產運營公
司等等，這些公司通過與國開行、農發行等金融機
構合作，承擔政府投資項目融資功能，為縣市經濟
和社會發展籌集資金，為基礎設施建設和政府重點
項目的實施以及為中小企業貸款提供了強有力的
支撐，較好地承擔了基礎設施建設和政府重點項目
的融資使命。
2010 年，國務院為防范地方政府債務風險，對
融資平臺公司進行清理整頓和債務限制，提出平臺
公司融資必須符合雙覆蓋要求，即現金流要能夠達
到全覆蓋，資產負債率不高于80%。州直縣（市）國
投、城投、自來水公司和土地收儲中心等31 家融資
平臺被納入國家銀監會限制名單。
為滿足國務院監管要求，做大平臺公司實力，
伊犁州政府通過兩個州直屬公司對縣市投融資平
臺公司進行整合。伊犁州國有資產投資經營有限
責任公司整合了州直部分縣（市）國有資產，2015 年
末資產規模達到121 億元。伊犁州財通國有資產經
營有限責任公司（2010 年成立，以下簡稱財通公
司），整合了部分州本級縣（市）國有資產，2015 年末
資產規模達到243.7 億元，財通公司出資人為伊犁
州財政局，成為州直主要政府融資平臺公司。六年
來，財通公司除向政策性銀行、商業銀行金融機構
融資外，還通過資本市場發行了企業債券、公司債、
對伊犁州直投融資平臺作用發揮的思考
熱夏提•多來提 南永紅
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♦2017/4♦ 新/ 疆/ 財/ 會
[ 地州專欄]
中期票據和超短融債進行直接融資，截止2016 年末
各類融資累計195.81 億元，主要支持州直縣市基礎
設施、安居富民、城市棚戶區和農村危房改造、改善
農村人居環境、農村路網建設等公用事業公益性項
目，也解決了部分民營中小微企業融資難問題。目
前，財通公司繼續承擔融資平臺職能，同時，積極尋
求擴展投資業務，為伊犁州下一個五年計劃籌集發
展資金。
二、伊犁州直投融資平臺公司存在的問題
伊犁州直投融資平臺的存在，對加大縣（市）基
礎設施、人居環境，對經濟增長方面有很好的促進作
用，但同時也存在負債規模增長過快，資產經營水平
不高，償債機制及風險控制機制不健全等問題。
（一）州、縣（市）投融資平臺公司成立初期將部
分政府、行政事業單位的辦公樓、草場等資產無償
劃轉至公司，而實質上沒有獲得合法有效的產權過
戶手續，導致部分資產不實。
（二）從法人治理結構的角度看，州、縣（市）投
融資平臺公司負責人由政府委派或相關部門負責
人兼任，平臺公司的經營業務主要受托于政府，因
而經營決策更多體現政府的政策導向而非市場導
向。董監高配備缺乏，公司治理結構不完善，決策
監管運營機制不健全。由于受公務員不能在企業
兼職等組織條例限制，主管部門派出兼職的董、監
事會成員，主動履行參與決策和監管職責的作用得
不到發揮。
（三）平臺公司注冊資本來源于財政注入，股權
結構單一，政府則又是出資者，又是經營者，還是管
理者，并沒有形成真正意義上的符合風險、收益一
體化要求的投融資主體。
（四）融資規模較大，隨之還款壓力加大，難以
建立行之有效的投融資管理機制，將面臨財務風
險。各投融資平臺的融資期限一般在4、5 年或以
上，在融資期限內，如果國家宏觀政策、金融政策、
區域政策、產業和行業政策的調整及變動對投融資
平臺公司的經營產生巨大的影響，直接影響到對到
期償還的負債能否如期償還的問題。
（五）短期償債風險較大與長期還貸風險增加。
近幾年，經濟下行，縣市財政收入增長乏力而借貸規
模快速擴大，短期償債能力較弱，只能采用“拆東墻，
補西墻”的辦法，部分縣市存在以貸還貸、以債還債
的現象。國發43 號文頒布后明確“政府債務不得通
過企業舉債，企業債務不得推給政府償還，誰受益、
誰承擔”的原則。但實質上融資平臺公司公益性融
資繼續存在，同時也加大了財政的隱形負債。
（六）多數平臺公司無可持續經營的主營業務
收入及利潤，凈現金流無法覆蓋融資成本，承擔著
沉重的融資貸款利息及債券發行的各項費用等。
三、思考及建議
按照國家政策要求，結合州直投融資平臺長期
發展的需要，要從根本上提高政府投融資平臺生存
發展能力，必須明確投融資平臺公司明確功能和定
位，通過轉型推動投融資平臺實現市場化、規范化、
科學化發展。
（一）為順應投融資發展的新形勢，積極探索公
司實體化運作，努力提升州直經濟建設投融資效
率，以期不斷完善州直投融資平臺的運營管理。一
是按照國家調控經濟發展和產業布局要求，積極引
導政府投資的方向，履行好政府投資導向職能；二
是做好企業經營管理，提高經營性收入；三是盤活
存量資產，通過再次整合州直有效國有資產打造州
級主要投融資平臺，促進平臺做優做強；四是投融
資平臺通過并購重組、股權投資等多種形式，履行
好國有資本經營職能；五是積極開展產業引導型的
投融資活動，充分利用產業基金降低政府投入比
例，促進資本集聚。
（二）要完善投融資平臺公司法人治理結構。法
人治理結構是否健全和完善，是作為信貸決策、信用
評級和對外公告的重要信息之一。要引進先進的管
理理念和專業人才，通過引進戰略投資者，允許銀行
等金融機構介入公司法人治理結構，改善公司的股
權結構，推動股權多元化轉型，增強企業可持續發展
的能力，以充實投融資平臺的資本實力。
（三）投融資管理體制決定企業經營機制，經營機制決定企業活力。投融資平臺要按照市場化運
營、公司化管理，實現“政企分開、政事分開”，加快建
立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代
企業制度，使投融資平臺公司真正成為市場主體。
（四）拓寬融資渠道，不斷創新融資方式，實現融
資方式多元化，提高抵御融資風險的能力。探索通
過產業引導基金、股權投資基金、發行企業債券、信
托產品及中期票據，融資租賃、引入保險資金等多元
方式籌措資金，保障州直基礎設施建設及企業資金
需求，促進社會資本對重大產業項目發展的支持。
（五）進一步優化構建更加科學、合理、可持續
發展的償債機制，提高債務管理水平。建立風險控
制機制，加強建立投融資平臺的融資科學決策程
序，加強風險管理、建立財務風險、跟蹤監督機制和
預警體系的風險控制機制。通過用地方政府債券
置換銀行貸款、降低利息負擔、優化負債期限結構，
以近、中、遠期時序分步設計存量債務處置方案等
措施，化解各投融資平臺債務積累風險以及降低
州、縣（市）財政隱形債務成本高的問題。
（六）開拓自主經營渠道，允許進行非相關多元
化發展，引入金融資本，通過向金融機構、新興產
業、擬上市企業和旅游開發等領域投資參股，并購
整合優良企業、優化資產管理等方式向多元化發
展，提升各投融資平臺公司的收入盈利水平及現金
流，更好的發揮市場融資能力。
（作者單位：伊犁州財通國有資產經營有限責
任公司）
