內控執行不到位，既有主觀原因，也有客觀因素，還有體制機制上的問題。
周連進
當前影響內控落實的主要問題
內控建設并不是新事物、新要求。內控執行不到位，同樣也是一個老大難問題，既有主觀原因，也有客觀因素，還有體制機制上的問題，主要有以下幾種表現：
一是認識存在誤區。割裂財政管理與內部控制的關系，忽視內部控制在財政管理和隊伍建設中的作用，認為內控就是約束，必然影響運行效率，以致說起來重要，做起來不要，“有心無力”，導致內控建設困難重重。加上內控組織機構不健全和人員素質不高等原因，無章可循和有章不循的問題較為突出。
二是職責界定不清。機構設置、職責、責任界定不清，內部決策機構、執行機構、監督機構不能完全獨立和相互制衡；授權過大或過小，不相容崗位分離不到位，影響工作力度或責任區分；執行者缺乏責任感，個別人甚至認為內部控制操作運行復雜，限制了他們的權力，往往有抵觸情結。
三是制度操作性不足。有的為制度而“制度”，照搬其他單位或上級單位的做法，制度和本單位實際“兩張皮”“水土不服”；有的內控操作規程沒有按要求編制，只是把相關管理辦法或制度復制了一遍，沒有進行系統的梳理、消化，缺乏風險防控等基本要件，內控執行無的放矢；有的內部制度文字描述多，流程圖和配套表單少，操作性不強。
四是與信息化融合不夠。內控理念和控制活動、措施未充分嵌入信息系統，在信息系統建設、數據應用、風險管理等方面存在薄弱環節，如系統建設碎片化，缺乏統一規劃；信息應用“孤島”化，不能充分共享；風險節點、控制措施滯后化，不能即時提醒、處置等等，信息系統無法有效發揮內控的支撐與管控作用。
五是評價考核機制缺失。缺乏保證制度執行的監督、考評、獎懲機制，內控制度流于形式，說的多做的少，或做多少算多少，缺乏權威性、嚴肅性；內部審計與監督大多將重點放在財務收支等業務層面，對財政業務監管、管理制度落實等關注不夠。
落實內控制度需把握的重點
為保證控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、評價與監控（督）等各內控環節協同作用，促進內控制度真正落地，發揮效能，需要把握好以下幾個方面：
其一，構筑內控委—內控辦—內控管理崗（內控聯絡員）和全員參與的內控防線，促進內控環境的優化。
強化內控組織管理架構和管理責任。內控涉及單位的各工作崗位、各工作事項、各工作環節，是一項全方位、全時空、全過程的管理活動，必須集全體之力。因此，必須健全內控組織管理架構和管理責任，構建縱向到底、橫向到邊，內控委抓總、內控辦協調、管理崗和聯絡員日常監督、所有財政人員一線執行的內控防線，厘清各道防線在內部控制中的責任，并把這種責任記在心里，扛在肩上，落實在行動上，確保內控管理有序、運行有效。
教育引導走出三種認識誤區。要將內部控制列入干部教育范圍，加強對內部控制理念、方法的學習，引導每個工作人員樹立正確的內控觀，消除認識誤區。一要消除內部控制等于制定制度的誤區，防止將內部控制等同于制度建設，更不能認為建立了規章制度就完成了內部控制。二要消除事后督查等于內部控制的誤區，正確認識事前、事中、事后三級控制的關系，把內控的重點定位在事前和事中防錯糾偏，防患于未然。三要消除內控影響效率的誤區。認清內控是一種對風險的過程控制、預防前置，需要成本付出，或許還會一定程度影響到運行效率。而失控的、高風險的效率，不能作為弱化或逾越內控的理由，犧牲一定程度的效率是控制風險所必須付出的成本。
培養內部控制與風險管理相統一的內控理念。內部控制重在解決流程問題，要求“正確地做事”；風險管理不僅要解決流程問題，還要應急處理當前風險和問題，更要預測未來潛在風險，也就是說不僅要解決“正確地做事”，更要解決“做正確的事”。因此，必須將兩者有機結合，決策層重在“做正確的事”，執行層則更關注“正確地做事”，各司其職。只有這樣，才能保證領導層、執行層在內控中的作用最大化。
其二，構建“管理制度化—制度流程化—流程崗位化—崗位職責化—職責表單化—表單信息化”的內控鏈條，促進內控過程的無縫運作。
內部控制體系建設是一個循序漸進的過程，“管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責化、職責表單化、表單信息化”，互相關聯，環環相扣，包含了內控制度的主要內涵，是內控實施的“硬件”基礎，必須步步為營，循序漸進，才能切實保障內控制度落實。
建好制度，這是落實內控的第一步。這里的制度僅指財政部門組織財政工作和內部管理必需的各項制度、規定，如各類業務管理規定、資金管理辦法、機關管理制度等，也包括內控基本制度、各類風險防控辦法。這些成文的、規范的制度，既是內控建設的重要組成部分，又是內控體系的“綱”和“輻射源”。因此，制度建設既要有完整性，涵蓋所有人財物，做到事無盲區、人無例外；還要有權威性，言出必行；更要有操作性，切實可行。要“做我所寫、寫我所做”，并隨著情況變化及時立、改、廢，持續改進，防止因內控制度本身不合法理、不符實際，或過于理想化等，影響內控執行效果。
將制度轉化為操作規程，這是落實內控的關鍵。各種各類制度作為“綱”，只能是原則的，只能統而言之。操作性問題則要通過編制操作規程和運行流程來解決，要將制度轉換成按事、分項的內部操作規程，文書描述與流程圖兼容，將其流程化、崗位化、職責化、表單化，操作脈絡完整、時空清晰、權責分明、風險了然。在此基礎上，將整個內控制度體系納入信息化管理，實行無縫化運作。
借力信息化支撐，這是落實內控的核心。實踐證明，將內控理念、內控制度以信息技術支撐，借助計算機軟件的“剛性”手段，實現內部控制流程化、信息化，變“人控”為“機控”，是確保內控落實的最好方法和途徑。一要依托強大的“數據庫和成熟的業務操作系統，將內部控制要素植入資金申請、下達、分配、使用和其他財政業務管理的整個運行鏈條之中，實現在動態中完成控制。財政業務信息系統要充分考慮內部控制需求，設計有接口，查詢有權限，運行有監控，打破信息“孤島”。二要完善流程、節點預警、分級處置。對關鍵、重點環節實行分級預警和處置，并通過監管業務軟件和內部管理軟件將其“固化”，確保工作運轉受控，誰來執行都不走樣，少一個環節也過不去。三要充分利用信息的及時傳遞進行預防性控制，對數據處理的及時性與復雜性特點更好地實行實時控制，運用詳細、可追溯的信息數據進行審計評價和分析控制，從而提高工作質量和效果。
其三，建立風險防控—授權控制—崗位分離的多控機制，促進內控途徑的多樣化。
風險防控。內控的核心是防控風險，風險要防得準、控得牢，消除其產生之根源，或讓其“胎死腹中”，前提是抓牢風險評估、管控這個“牛鼻子”。要把握好查、定兩個環節，抓小、抓常、抓長，動態查找各工作事項的潛在風險點和薄弱環節，把潛在風險找準，將防控措施定實，并以抓鐵有痕、踏石留印的行動把防控措施落實到位。
科學授權。合理的內部控制應當按照重要性程度大小，適當分層授權、逐級審批，根據常規授權和特別授權的規定，明確崗位辦理業務和事項的權限范圍、審批程序和相應責任。授權既要充分，又要合理，要將授權固化為操作流程，任何人不得逾越。
不相容職務分離。不相容職務分離是內部控制的一個基本原理。分離要把握兩個取向：一是職責相悖?！肮苠X不管賬，管賬不管錢”，對授權與執行、執行與審核、執行與記錄、保管與記錄等不相容職務實行有效分離。二是利益沖突。要按照有關規定，對有可能在個人利益與公職身份間產生利益矛盾和沖突的事項進行有效控制。對于存在潛在風險的，及時采取調整、輪崗等組織措施，使不相容崗位始終保持相互監督、相互制約狀態。
其四，建立評價考核—獎懲追究—信息披露一體的管控機制，促進內控過程留痕和責任追溯。
與時俱進完善體系。內部控制是一個適時補充、持續改進、不斷完善的過程，一方面，要不斷發現內控運行中的問題、漏洞，持續實時更新修正本單位內控規程和具體業務，使之相互對應，相互支撐，始終保持在正確的運行通道中；另一方面，根據工作內容、要求變化，特別是新增業務，對管理辦法、操作規程、運行流程進行補充、固化，實現對各業務流程的無縫管控。因此，要將內控評價當作一項重要的程序和內容，納入制度化軌道。
內部控制評價應重點關注以下內容：第一，對內控實施情況進行評價。要對內控實施情況進行定期考核評價，實施對內控本身的再監督，解決有令不行、有禁不止的問題，防止內控流于形式。第二，對內控制度本身進行評價。要對內部控制設計的合理性、管理層面控制的有效性、執行層面運行的有效性、業務流程和控制點設置的合理性等進行評價，及時發現制度本身存在的不科學、不全面以及操作性不強等方面的問題。第三，在綜合分析評價的基礎上，通過對風險點的“集體議”和“重新評”，按照設計缺陷、運行缺陷的不同類別和程度，提出改進完善意見，實現對內控薄弱環節的自我修復、自我完善，從而保障內部控制的持續性和科學性
加強考核、獎懲。內控制度的執行，關鍵在于人。只有全體人員自覺遵守，按規則辦事，內控才能真正起到糾錯防弊，保護財政資產、資金和干部安全的作用。要將內控制度建設與標準化績效管理改革有機結合，細化到德、能、勤、績、廉考評之中，將內控指標納入標準化績效管理系統，按照內部操作規程、工作流程圖明確的時間節點和質量、數量要求，編制內控管理全過程操作手冊，每項工作可量化、可檢查、可考核，做到過程留痕，責任可追溯。在此基礎上嚴格獎懲機制，對經查實的過錯行為堅決予以追究，不搞下不為例，不搞避重就輕。
加強信息披露。在進行評價、考核的基礎上，應定期或不定期對內部控制建立與實施進度、內部控制完善性、內部控制的不足與改進對策、內部控制整體有效性等相關信息進行通報、披露，督促有關方面采取積極的應對措施。(作者系浙江省紹興市財政局局長)
