政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府和社會資本為建設基礎設施、提供公共服務而建立的長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。
2015年初，浙江省財政廳公布全省首批20個PPP推薦項目名單，投資規模總計1176億元。建德市上報的垃圾填埋場梅城處理中心、市中醫院改擴建、杭州市第二工業固廢處置中心（一期）、城市生活垃圾處理廠等四個項目入圍推薦項目名單，項目總投資8.66億元，涉及基礎設施、醫療等領域，為該市推進政府和社會資本合作帶來了難得的發展機遇。建德市如何主動把握這一契機，鼓勵和吸引社會資本參與政府投資項目建設，優化市場資源配置，促進經濟健康持續發展，是當前擺在我們面前的重要課題。為此，建德市政協專門成立課題調研組，通過開展調查問卷、座談交流、實地走訪等形式深入到各部門、項目單位調研，并進行認真分析，形成調研報告。
一、推進政府和社會資本合作模式的背景和意義
（一）背景一年多來，李克強總理多次對PPP工作作出指示，明確要求“要大力創新融資方式，積極推廣PPP模式，使社會投資和政府投資相輔相成。優化政府投資方向，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等，優先支持引入社會資本的項目”。 2014年9月，財政部下發推廣PPP以來首個正式文件——《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，意味著通過PPP模式吸納社會資本的參與將成為未來中國發展公益性事業的重要途徑。2015年2月，浙江省財政廳出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》，向社會公布了浙江省PPP首批20個推薦項目名單，涉及城市軌道交通、機場、鐵路、垃圾和污水處理、水利、文化體育等領域。
（二）意義政府和社會資本合作模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，減輕財政負擔，尤其是對“吃飯財政”特點明顯的建德市具有特殊意義。一是有利于打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力。大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間，激發市場主體活力和發展潛力，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續的公共服務資金投入渠道，打造新的經濟增長點，增強經濟增長動力。二是有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險，發揮財政資金“四兩撥千斤”作用。
二、建德市政府和社會資本合作模式項目建設現狀
由于國家和省里剛剛出臺PPP模式的規范性指導文件，模式的推廣和運用需要時間。從目前實施推進財稅調研的情況來看，近年來建德市在吸引社會資本投資參與教育、醫療事業等方面開展了一些探索和嘗試，但參與的模式不夠規范完善，建德市的PPP工作整體仍處于剛剛起步階段。（一）工作機制截至目前，建德市市級層面沒有成立推廣運用政府和社會資本合作模式的工作領導小組，沒有出臺相關實施意見，也沒有明確相關部門單位在推廣PPP模式工作中的職責分工。（二）前期探索一是衛生部門先行先試。近年來，市衛計局試點了多種形式的社會資本參與醫療衛生單位經營，試點工作對建德市吸引社會資本為群眾提供優質醫療服務進行了先行探索，為下一步做好醫療衛生PPP項目積累了寶貴經驗。試點工作中有實行股份制改造的醫院（市中醫院，民營資金控股90%）；有實行公立醫院控股，職工共同持股的衛生院（乾潭鎮衛生院，其中市一院持51%股份、衛生院職工持股49%）；有實行動產買斷、不動產租賃的衛生院（楊村橋、下涯、下包、三河、安仁、欽堂、勞村、里葉8家衛生院，共租賃10次）；有實行整體拍賣的衛生院（洋溪、大慈巖、長林、溪口、鄧家、梓里、大店口共7家衛生院）。二是教育部門實踐提供良好范例。目前，建德市由社會資本投資運營的學校有育才高中、先鋒和霧江職業高中、新世紀實驗學校等。由嚴州中學相對控股的建德市新世紀實驗學校，實行社會力量股份制辦學，出資單位為嚴州中學、華隆房地產公司和兩位自然人。在政府對教師的聘任及管理等方面出臺相關配套扶持政策的前提下，近年來學校在運營和發展上取得了明顯成效。新世紀實驗學校的成功，為建德市在由政府給政策、社會資本投資合作辦學方面提供了具有借鑒意義的范例。三是加強培訓指導。2015年3月，市財政局組織了全市首次PPP業務培訓，各行政主管單位和鄉鎮（街道）、國有公司共約150人參加了培訓。（三）省級推薦項目建德市中醫院改擴建項目已完成立項、可研批復、選址方案論證、建筑方案設計。萬馬摩托車營銷公司店面及倉儲征用正加快推進（樓上尚有1 2戶住戶未征遷），原順達汽修廠和自來水廠的土地征用已完成掛牌交易。改擴建一期工程的規劃論證已完成。梅城垃圾填埋場建設項目的建設工作已基本完成，PPP模式運用處于暫時停滯狀態。二固項目（一期）采用EPC模式進行建設，由中國市政工程華北設計研究總院有限公司作為總包單位和浙江鉅元建設有限公司組成聯合體負責項目的設計、施工。項目建成后，項目的后期運營是否采取PPP模式尋找社會資本合作，目前尚未有明確。城市生活垃圾處理廠項目初步選擇的社會資本合作對象是中國東方清潔能源公司，市政府從2015年4月起先后組織召開了各部門協調會議共計10次，調整壽昌填埋場剩余空間土地規劃，落實垃圾綜合處理廠所需土地100畝，相關部門就土地使用、畜禽糞便收集機制、處置費用的定價、政府優惠政策等相關問題逐一對接、協調，正在做最后的修改調整，待報市政府辦公會討論通過后完成招商簽約。（四）已公布首批市級推薦項目除4 個省級推薦項目以外， 根據相關政策要求，由發改局牽頭，對建德市適用PPP模式建設的項目進行梳理篩選，公布2015年建德市鼓勵社會資本參與建設運營項目庫，第一批PPP模式推薦項目共30個。其中道路交通類7個，教育衛生類3個，市政設施類6個，旅游和養生養老設施類9個，安置房建設類2個，區塊開發類2個，其他類1個。
三、建德市推廣PPP模式存在的困難和問題
（一）管理者意識不到位一是理解不準。PPP項目作為公共產品和服務供給方式的其中一種，是傳統由政府主導的供給模式的補充而非替代。少數領導及項目管理人員沒有真正樹立市場觀念，僅把PPP模式當做簡單的投融資方式，把推動PPP當做政府甩包袱的機會，片面理解為緩解債務壓力，沒有全面意識到推廣PPP模式對加快政府投資項目建設、高效率提供高質量公共服務財稅調研 杭州財會 2016年第3期 07產品的重要意義。突出表現在項目的確定上，少數業主對有穩定現金流和盈利回報可觀的項目不愿意采用PPP模式，卻積極推出無現金流和盈利預期不明朗的項目，這嚴重制約了PPP模式的推廣運用。二是擔當精神不夠。一些部門負責人存在一定的懶政思維，對社會公益類項目，寄希望于政府財政資金包攬包干，對推廣運用PPP模式過程中一系列繁瑣、高要求的工作流程和配套服務，或多或少存在一定的畏難和抵觸情緒，導致目前建德市缺乏整體合力推進PPP模式的良好氛圍。三是項目推進緩慢。未能圍繞發揮市場配置資源決定性作用和更好發揮政府作用，規范政府履職方式。在當前政府部門與社會資本接洽的PPP項目中，盈利性項目由于具體合作方式、期限、盈利分配等相關工作機制未明確，社會資本有興趣來合作，但政府部門不知道怎么談。非盈利性項目，由于缺乏盈利前景，社會資本沒有合作的興趣。相關部門未及時建立工作機制和制訂工作方案，沒有明確的工作計劃和時間表，截至目前，除中醫院改擴建項目完成土地掛牌交易，其余三個省級推薦項目仍未實質性簽約落地，前景很不樂觀。
（二）推廣PPP模式的體制機制不夠完善由于推廣PPP模式屬于新生事物，國家在組織架構、法律保障、工作機制等方面還不健全，亟待完善。一是法律政策框架受限。盡管相關國家部委出臺了與之相關的政策文件，但尚未形成完整的法律法規體系，且各項法規之間存在較大差別和沖突，可操作性不強，不利于PPP模式的運行步入規范化、法制化的良性軌道。二是協調機制缺乏。項目要落地，最終需要地方政府來具體實施，單純依靠各級發改、財政部門來推動協調相關工作，存在不小困難。項目單位在實施過程中仍面臨“跑斷腿”、“撞破頭”的困境，降低了其對社會資本參與政府項目的積極性，項目融資效率不高。
（三）PPP操作模式不夠規范一是項目選擇不夠科學。PPP模式操作主要適用于市場化程度相對較高、投資規模相對較大、有穩定現金流的項目，沒有盈利或收益的項目不適合采取PPP模式。如下涯鎮西湖畈土地開發農民安置房建設項目，項目業主市交投公司要求該項目建設采取PPP模式操作，一方面，由于西湖畈土地開發工作處于暫時擱置狀態，與土地開發相配套的安置房如果采取PPP模式先期全部建設，缺乏科學性和合理性。另一方面，該項目除安置房以外的商品房，受下涯鎮房地產市場飽和、地理位置偏僻等影響，合作的社會資本缺乏明朗的盈利前景。二是項目前期論證不夠充分。科學規范的PPP項目操作要兼顧必要性、資金效率、財政承受能力、社會資本主體和后續監管五個方面。而現在存在這樣一個誤區，政府投資的項目資金沒有來源就草率考慮PPP模式，僅僅把PPP當做融資工具，而不是真正提高項目的運行效率和公共治理能力。沒有通過充分論證就采用PPP模式，前期倉促上馬，可能會增加項目的后期風險。三是確定社會資本程序不夠規范。對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，應當根據相關法律法規規定，依法擇優選擇誠實守信的合作伙伴。建德市部分招商引資項目為規避新《預算法》的約束，解決財政補助問題，直接在合同中簽訂為PPP項目，并在合同條款中明確補助金額。這種做法與財政部和發改委公布的操作指南中明確需進行政府采購確定社會資本的精神相違背。
（四）PPP模式的配套保障能力不足一是政府配套政策不健全。完善包括稅收、土地和人事編制等政府配套政策，是有效吸引社會資本、順利推進PPP模式項目建設運營的重要保障。特別是在教育、醫療衛生等公共事業中推廣PPP模式，為政府補充提供高質量的公共服務產品是建德市未來的重要方向，但建德市在社會資本辦醫辦學中教師、醫護人員的編制、待遇等方面缺乏政策保障，不利于教師、醫護人員在公辦和民辦單位之間的有效流動，降低了社會資本參與教育醫療衛生項目的吸引力。比如中醫院和新世紀實驗學校承擔了政府公共事業的職能，但中醫院目前沒有執行基本藥品差價補助政策，投資新世紀實驗學校的股東沒有明確合理收益的政策，缺乏合法取得投資回報的途徑。二是理論知識、專業人才缺乏。PPP是一種技術性、專業性極強的新型融資方式，它涉及的專業領域涵蓋項目管理、金融、法律、財務及相關專業領域技術等多方面，需要既有理論知識又有實踐經驗的復合型人才。目前建德市在這方面的人才匱乏，滿足不了推動該模式大規模發展的需要。
四、推進政府和社會資本合作的措施和建議
把握當前加快推進PPP工作的契機，加快完善工作機制，規范工作流程，大力開展項目建設，著重在“快”字、“實”字上做文章，推動建德市PPP工作實現新發展、新突破。
（一）加強宣傳，提高認識根據對部分政府部門調查問卷情況，大部分參與調查的工作人員對PPP模式情況不了解，對PPP模式的操作流程、運作方式等知之甚少。要大力宣傳本市推廣運用PPP模式的政策、方案和措施，引導正確的輿論導向，努力營造鼓勵和引導社會資本參與基礎設施建設的濃厚氛圍。對運用PPP模式，不能簡單理解為緩解債務壓力的手段，而應以此為契機，切實轉變市場觀念，把精力放在引導良好的政策環境上，把注意力轉到監管上。全市上下尤其是相關部門領導與業主對PPP模式的認識要到位，充分認識政府與社會資本合作的重要意義，把做好、做實PPP工作作為當前促進建德市經濟社會發展的重要工作來抓。
（二）完善工作機制1．強化組織領導。一是健全組織，強化領導力量。市級層面盡快成立推廣運用PPP模式工作領導小組，確定牽頭職能部門，明確發改、財政、住建、教育、衛計、環保、城管等部門職責分工。二是研究方案，強化政策支撐。結合具體項目談判情況，抓緊制定出臺推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見和配套政策。同時要加強與上級有關部門的對接，爭取指導和支持，積極申報相關項目資金。三是強化協作，形成工作合力。各相關單位要根據各自職能全力做好PPP項目前期服務，配合做好項目公開推薦、洽談，協助社會投資主體辦理投資建設手續等工作，形成合力推進PPP模式的發展壯大。四是大力引進，強化人才保障。一方面要加強對現有相關專業人員的培養，另一方面要加大行政事業單位相關專業人才和管理技術的引進力度。2．建立科學的項目決策機制。項目的科學確定是順利推廣PPP模式的關鍵，先期推出的PPP項目，一定要確保項目具有穩定的現金流，確保社會資本有明確的經濟收益，提高合作的成功率，營造良好的工作氛圍。對項目庫中的項目，成熟一批推一批，如二固（一期）項目、福利中心、養老院、敬老院等可收費、政府有補貼的項目可率先采用PPP模式建設運營。對盈利性項目，要明確社會資本合理的盈利點；對非盈利性項目，政府要出臺土地、人才、稅收、缺口補助等方面的配套扶持政策。同時要建立項目退出機制，對項目庫中經過與社會資本多次接觸談判、操作難度大、合作效果不明顯的項目要及時退出。3．確定風險分擔機制。PPP項目中政府應承擔公共政策、法律變更等風險，社會資本應承擔項目融資、建設、經營和技術等風險。建議政府在充分考慮社會資本盈利點的前提下，對政府付費或可行性缺口補助項目進行限制，不能將有限的財政公共預算僅應用于一兩個PPP項目上。同時要考慮PPP二三十年合約這一實際情況，積累的PPP支付項目均占用上述額度。4．規范社會資本競爭與選擇程序。一是合理運用公開招標、邀請招標、競爭性談判等競爭性采購方式，選擇優秀的中介機構代理和成立談判小組，確定合理的可談判內容和不可談判內容，對候選投標者進行綜合評估，擇優選擇具有專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力的合作方，以確保PPP項目的成功。二是政府研究制訂標準的項目合同文本，促進主權財富基金、養老金等機構投資者與成熟管理者更好地結合。5．建立完善的定價與調價機制。PPP模式成功的關鍵是保證社會資本“盈利但不暴利”。鑒于PPP合同的長期性，政府必須在特許經營期內，建立科學的、動態調整的收費定價或政府補貼機制，確保社會資本在PPP項目全過程中獲得合理的回報，避免雙方合作中的利益沖突。有效發揮政府資金“四兩撥千斤”的引導作用，廣泛吸收各類社會資本參與到公共基礎設施建設中來，實現“立竿見影”的功效。6 ．建立聯合審批機制。進一步減少審批環節，建立項目實施方案聯評聯審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續，有關部門要簡化辦理手續，優化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經明確的內容不再做實質性審查。7．加強全過程監管機制。要明確專門的PPP監管機構，根據PPP項目不同階段的特點突出監管重點，在準入期重點監督競爭程序，在建設期重點監督資金使用，在運營期重點監督服務質量和社會資本的盈利狀況。將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，總結經驗并運用績效評價結果，確保實現公共利益最大化。
（三）規范PPP模式操作流程1．建立項目決策（公開推介）流程。一是建立項目儲備。項目庫項目應初步明確項目投資規模、建設內容、建設標準、擬引入社會資本數額、建議合作方式等內容。項目業主單位按照政府投資相關規定，開展前期工作。二是公開推介項目。財政局或發改局從PPP項目儲備庫中，篩選條件成熟的項目并經評價報市政府同意后，通過新聞發布會或市政府門戶網、招商網等途徑向社會公開推介。同時，積極申報爭取列入省市項目庫。三是編制實施方案。項目發起后，各項目業主單位要與財政局、發改局、審管辦、行業主管部門進行充分溝通，制訂合理可行的PPP運作實施方案。2．完善項目招商（洽談）程序。一是成立招商（采購）小組。招商主體一般由財政局、發改局、審管辦、行業主管部門及項目前期責任單位組成，負責接待意向投資者，在提供必要的文件和信息后，與意向投資者進行充分的溝通、洽談。二是開展談判采購。招商（采購）小組將實施方案提交市政府研究同意后，進入正式談判和采購環節。與投標單位進行充分的溝通、洽談，進一步深化、細化實施方案。項目采購主體為項目前期責任單位（行政或事業單位）。三是項目簽約實施。項目采購完成后，由項目采購主體與中標單位簽訂合同。項目合同應明確項目經營內容、范圍及期限，責任風險分擔，產品和服務標準，價格、收費標準、補貼及調整機制，違約責任和爭議解決程序等關鍵內容。3．強化項目實施階段管理。要嚴格按照國家法律法規要求開展各項工作，確保項目實施的各個環節公開、公正、公平，確保陽光透明操作，堅決杜絕操作不規范、利益輸送等違法違規行為。一是規范項目執行。政府可以與社會資本合資組建項目公司。項目公司按照合同約定的內容，負責投資、設計、建設、運營和維護。二是項目終止移交。PPP項目合同期滿或提前終止時，項目公司應按PPP項目合同的約定，將項目資產所有權（經營權）或項目公司股權移交給政府指定機構。
（四）切實加快推進PPP項目建設把握機遇，建立一批可復制、可推廣、真正的PPP示范案例，打造亮點和樣板，有效發揮示范引領作用，為建德市今后推廣運用PPP模式工作開好局、起好步。一是落實責任。在明確各部門單位工作職責的基礎上，相關部門要切實履職，統籌協調，合力推動落實PPP工作。二是加快進度。在“快”和“實”字上下功夫，將推廣PPP工作列入重要議事日程。對于列入省推薦的中醫院改擴建等4個PPP項目，要抓住機遇，搶占先機，積極爭取中央、省市各項獎補資金。三是創新機制。認真研究上級財政對下級財政預算扣款等方式，強化PPP項目中政府承諾管理。通過PPP融資支持基金、以獎代補等政策推進PPP項目實施。
課題組組長：葉志高（建德市政協）副 組 長：金 革（建德市財政局）執 筆：吳 芳（建德市財政局）
