【摘要】針對目前財政投入科研經費預算編制和執行中存在的預算松弛現象，本文分別從完全契約理論及不完全契約理論的角度，對預算松弛的成因進行了分析，并在此基礎上提出了控制策略。分析表明，基于契約理論的角度，科研經費中的預算松弛源于委托代理關系下委托人和代理人之間的信息不對稱、利益不一致，以及主管部門有限理性條件下項目負責人的機會主義行為。因此，應從這三個方面著手，通過加強信息溝通、建立有效的績效評價和獎懲制度以及設計完善的治理機制來控制科研經費管理中的預算松弛。
【關鍵詞】完全契約理論；不完全契約理論；科研經費；預算松弛
目前，我國所有科研經費均實施課題制管理。課題制管理模式要求對科研課題實行全額預算管理，預算貫穿項目的申請、立項、撥款、執行、檢查、決算、驗收等全部過程，是科研經費管理中的核心問題。然而，隨著我國財政投入科研經費在近年來持續大幅增長，相應的管理方式和管理手段還不完全適應，在科研預算的編制和使用中存在著一些不盡如人意的地方。近年來，一些學者從理論角度構建了科研經費全面預算管理體系，但并沒有針對具體的問題進行分析并提出對策；另一些學者介紹了國外財政投入科研經費預算管理的方式及其對國內科研經費預算管理的啟示，或針對科研經費預算管理中存在的具體問題進行分析并提出對策和建議，但由于缺乏足夠的理論支持，建議難免存在一定的主觀臆測成分。同時，國內目前有大量學者研究企業預算管理中存在的預算松弛問題，但還沒有針對科研經費管理中存在的預算松弛的研究及解決方案。鑒于此，本文從科研合同和科研預算的本質著手，嘗試從契約理論的角度分析財政投入科研經費管理中存在的預算松弛問題，并在此基礎上提出相應的控制策略。
一、財政投入科研經費管理中的預算松弛
預算松弛源于對企業預算管理問題的研究，關于預算松弛的涵義，學者們有著不同的理解。一些學者從耗用資源的角度出發，將預算松弛定義為完成某項任務的預算超出其實際需要的部分。另一些學者則從業績評價的角度出發，認為預算松弛是員工在編制預算時低估其產能的部分。Dunk和Nouri（1998）對以上定義進行了綜合，將預算松弛定義為完成某項預算任務時，有意低估的收入或產能、高估的成本或資源。此外，預算松弛究竟存在于哪一個環節？大部分學者認為，預算松弛僅存在于預算編制中。然而也有學者指出，預算松弛不僅存在于預算編制階段，也存在于預算的執行過程中。
就科研經費預算管理來說，科研項目預算的主要內容為支出預算，科研經費管理的核心內容也是支出經費的管理。同時，預算松弛起始于預算的編制，最終體現于預算的執行過程。因此本文認為，科研經費中的預算松弛，是指課題組完成科研任務的預算超出其實際需要的部分，包括預算編制松弛和預算執行松弛。其中，預算編制松弛是指課題組編制的預算大于其實際需要的部分；預算執行松弛則是指課題組在執行預算的過程中，想辦法盡量花完預算，而不考慮科研任務本身是否需要。科研經費中的預算執行松弛具體又包括兩種情形：一是存在預算編制松弛時，照著預算支出經費盡量花完預算；二是不存在預算編制松弛時，不是想辦法盡量提高科研資金的使用效益、降低消耗，而是通過降低科研項目產出的質量來獲得較為寬松的預算執行。科研經費中的預算松弛會降低科研資金的配置效率，使預算的控制和評價標準失效，從而導致科研預算的計劃、控制和評價功能失調，使預算管理無法發揮其在科研經費管理中應有的作用。
二、基于契約理論的科研經費預算松弛成因
現代經濟學認為，所有的市場交易都可以看做一種契約關系。從這個角度來看，科研任務或科研合同本質上也是一種契約關系，作為科研任務書一部分的科研項目預算自然也可以看做一種契約，即科研預算契約。具體說來，科研預算契約的內涵是在科研預算管理過程中，主管部門與項目負責人針對完成科研任務所需投入的資金和耗費的各類資源所達成的契約。既然科研預算本質上是一種契約關系，那么可以從契約理論的角度去分析并解決科研預算管理過程中的種種問題，包括預算松弛問題。
1. 基于完全契約理論的預算松弛成因分析。契約理論在早期主要是完全契約理論，委托代理理論則是其最主要的研究范式。大量的研究表明，基于委托代理關系的信息不對稱和利益不一致所產生的道德風險是預算松弛的根源之一。
在科研預算管理過程中，科研項目主管部門和項目負責人之間的關系同樣可以看做一種委托代理關系。在預算編制過程中，項目負責人作為代理人掌握著較多的預算信息，包括完成科研任務所需的資金總量、所需的各類資源（包括物力資源和人力資源）的價格和數量等；而主管部門并不完全了解完成科研任務所需的真實成本信息。在這種情況下，項目負責人出于利己主義的動機（如購買一些目前的科研任務不需要的材料、設備，向與該課題無關的人員支付勞務費，乃至從科研經費中支付一些自己的私人消費等），完全可以隱藏部分信息，而編制一個松弛的預算。由此可見，在信息不對稱的情況下，隱藏信息的道德風險導致了預算編制松弛。在預算執行過程中，還存在著另一種道德風險，即隱藏行為的道德風險。項目負責人知道自己所負責的科研經費的真正使用情況，包括是否按預算列明的用途和范圍使用等，主管部門無法直接觀察到項目負責人的行為，包括項目經費是否真正用于這個項目、項目負責人在經費使用中是否存在浪費資金或自利行為等，而只能觀察到與其行為相關的結果，即科研預算的執行情況。因此項目負責人可能利用自己的信息優勢（隱藏行為）盡量花完預算，或為了能獲得一個較為松弛的預算而降低科研項目產出的質量。因此，隱藏行為的道德風險導致了預算執行松弛。
圖1反映了基于完全契約理論的預算松弛根源。
科研預算管理過程中的信息不對稱和利益不一致導致了預算松弛，而預算松弛又會反過來加劇信息不對稱和利益沖突的程度。為了解決這一問題，主管部門一般會委托項目承擔單位對科研課題的預算編制和執行情況進行監督管理，并在相關的管理辦法中加以規定。但由于主管部門與項目承擔單位之間、項目承擔單位與負責人之間同樣存在著基于委托代理關系的信息不對稱和利益不一致，主管部門無法有效地觀察到項目承擔單位的行為，項目承擔單位管理部門也無法有效地監督科研課題的預算編制和執行情況，因此在完全契約條件下，通過契約的設計降低主管部門、項目承擔單位管理部門及項目負責人之間信息不對稱和利益不一致的程度，并使項目負責人真實傳遞自己擁有的私人信息，就成為控制預算松弛的有效途徑。
2. 基于不完全契約理論的預算松弛成因分析。完全契約理論假定契約雙方都能完全理性地預見契約期內可能發生的所有重要事件，契約的締結以及執行過程是沒有成本的。然而在現實中，由于人的有限理性或交易成本的存在，以及外在環境的復雜性和不確定性等因素，使得契約天然是不完全的。不完全契約理論認為，在現實的經濟生活中，契約的當事人都是“契約人”，與委托代理理論中“經濟人”的假設不同，契約人都是有限理性的，而且具有機會主義傾向。由于機會主義的存在，當那些沒有被明確寫入契約的事件發生后，契約方就可能在條件允許的情況下利用契約的漏洞從事機會主義行為。
就科研預算管理來說，主管部門主觀上追求以較少的科研資金獲取較高的科研效益。然而由于科研活動的不確定性和環境的復雜性，主管部門無法獲取與科研預算相關的全部信息，也無法預測科研經費使用中的各種情況并針對各種情況在契約中規定相應的對策，因此只能和項目負責人就自己已知的信息簽訂一項不完全契約。而項目負責人具有契約人普遍具有的機會主義傾向，其有可能利用主管部門的有限理性，不充分揭示與科研預算相關的所有信息，甚至歪曲相關信息，編制對自己有利的預算，這樣，預算編制松弛就產生了。科研預算契約簽訂后，在契約不完全且又無相應治理機制的條件下，項目負責人同樣利用主管部門的有限理性制造了預算執行中的機會主義行為，即預算執行松弛。
因此，從不完全契約理論的角度看，預算松弛源于主管部門有限理性條件下項目負責人的機會主義行為。其中，項目負責人事前的機會主義行為導致了預算編制松弛，事后的機會主義行為則導致了預算執行松弛。由于契約的不完全性，契約雙方不可能將所有相關的信息寫入契約，這就需要通過治理機制的設計來有效抑制項目負責人在科研預算編制和執行過程中可能產生的機會主義行為。
圖2反映了基于不完全契約理論的預算松弛根源。
三、科研經費預算松弛的控制策略
國務院《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發［2014］11號）中明確提出，除以定額補助方式資助的項目外，不得在預算申請前先行設置預算控制額度。這種純粹由項目負責人自行提出預算要求的方式，更可能出現大量的預算松弛。因此，在財政投入科研經費不斷增加的情況下，有必要探討科研預算松弛的控制策略。從契約理論的角度看，信息不對稱、利益不一致以及契約不完全條件下項目負責人的機會主義行為是科研經費預算松弛的三大根源，因此可以通過加強信息溝通、建立有效的評價和獎懲制度以及設計完善的治理機制來控制科研經費管理中的預算松弛。
1. 設計有效的信息系統，加強信息溝通。
（1）設計公開透明的科研項目預算信息系統，并向全社會開放服務。為減少預算編制環節的信息不對稱，科研主管部門、財政部門應會同有關部門及各項目承擔單位聯手構建一個統一的科研項目預算信息數據倉庫及信息處理平臺。數據倉庫中應包含科研項目中與預算相關的所有信息以及已立項科研項目的預算信息（包括編制、執行以及決算等）。信息處理平臺則能通過數據分析和數據挖掘技術對科研人員錄入的相關信息進行分析，并自動將之轉換為該項目的預算建議方案。主管部門或專家對預算進行審核評估時，只需在科研預算信息系統中按照項目研究方向或其相關信息進行檢索，并在信息處理平臺對數據進行分析，就可大致推斷出完成某一研究方向的科研項目所需的人員、工作量及所需資源，從而可以減少甚至消除預算編制中的信息不對稱。同時，預算方案在最終批復前應在信息系統中向社會公示，通過同行監督減少信息不對稱，降低預算編制松弛。
（2）構建基于業務流程的現代會計信息系統，并與科研預算信息系統互聯互通。在科研預算執行過程中，會計系統作為記錄科研經費使用情況的信息系統，對于保證科研人員按預算使用經費、控制預算松弛具有重要的作用。然而傳統的會計系統以會計科目為基礎構建，依據會計科目進行信息的采集、存儲和報告，在一定程度上與各類科研活動及科研預算信息相分離，無法有效監督科研經費預算執行情況。因此，應構建基于業務流程的現代會計信息系統，并與科研預算信息系統互聯互通，使得會計系統能夠從科研預算信息系統中采集包含業務流程中所有詳細原始數據的相關信息存儲于數據庫中，同時根據不同用戶的需求生成基于會計科目的財務信息、基于預算科目的財務信息以及基于科研活動的財務信息或非財務信息等，并與科研預算信息系統中的本項目其他相關信息及同類項目的相關信息進行比對分析，在此基礎上自動得出相應的結論，從而使主管部門、項目承擔單位管理部門及相關人員可以隨時獲取他們賴以進行決策的各項信息，減少預算執行過程中的信息不對稱，有效抑制預算執行松弛。
（3）應加強主管部門、項目承擔單位及項目負責人之間的信息溝通，包括立項過程中的溝通以及項目執行過程中的溝通。在立項階段，項目評估及預算評審完成后，主管部門可以指定專門的項目主管根據評審意見與項目負責人就課題內容、經費預算等進行當面溝通商談，并邀請項目承擔單位財務及科研部門參加，以便了解預算編制依據、預算詳細內容等。再由項目主管根據溝通結果，按照一定程序進行傳達后，由主管部門批復預算。目前美國國家基金會的預算審批即采用這種方法。在項目執行過程中，主管部門可以根據科研預算信息系統及與其互聯的會計信息系統隨時了解預算執行情況，并根據預算執行情況及其相關信息與項目承擔單位及項目負責人進行溝通，同時可根據預算執行信息及溝通結果采取一定的措施，如減少撥款、暫停撥款、收回剩余資金等。通過加強立項階段和執行過程中的信息溝通，可以減少主管部門與項目負責人之間的信息不對稱，在一定程度上抑制預算編制松弛和預算執行松弛。
圖3可反映出有效信息系統的構建。
2. 建立有效的預算績效評價制度，設計最優的獎懲方案。
（1）以相對績效為基礎，設計全面的指標體系，建立有效的績效評價制度。在績效評價指標的設計上，可以借鑒企業績效評價中平衡計分卡的理念，通過綜合考慮財務活動與科研活動的平衡、內部成果高低與外部滿意的平衡、過去努力與未來成長的平衡，設計一套全面、完整的指標體系，從而改變預算編制和執行脫離科研項目實際需求的情況，將預算管理與科研活動相結合。在評價標準上，可以借鑒企業績效管理中的標桿法，以相對績效為基礎，采用相對的評價標準。具體可與同一研究方向的類似項目、同一課題類型的類似項目以及科研人員前期參加過的項目進行比較分析并確定評價標準，這樣可以促使科研人員以相對改善為基礎不斷追求科研活動及預算管理中的最優結果。在評價對象上，由于科研活動通常都是以團隊為單位進行，因此應同時針對課題組和科研人員個人進行績效評價，從而促進科研人員在個人努力的基礎上，共同提升團隊整體績效，提高科研資金使用效益。
（2）在建立有效的預算績效評價制度的基礎上，設計一套最優的獎懲方案，從而使預算績效評價落到實處，有效引導和約束科研人員的行為。就預算松弛來說，Weitzman（1976）設計了真實誘導性報酬方案，并通過研究證實這一報酬方案能夠誘導預算下級在編制預算時披露真實的預算水平及在預算執行過程中盡最大努力提升業績，因此在預算上級和預算下級信息不對稱的情況下能夠有效地抑制預算松弛，這一模型被稱為魏茨曼模型。我國學者胡祖光（2007）針對魏茨曼模型可能導致委托人和代理人不斷進行動態博弈的弊端，提出了聯合確定基數合約的預算報酬模型，從而使得真實誘導性報酬方案能夠應用于實際。因此，本文在完善的績效評價制度的基礎上，將聯合確定基數法引入科研預算管理，形成一套最優的科研預算獎懲方案，具體過程如下：
在立項階段，由主管部門提出對各類績效指標的要求數D，要求數可以采用相對標準為基礎確定，同時項目負責人需提出績效指標的自報數S。然后對績效指標的要求數與自報數按一定的權數W進行加權平均，得出合同基數C，其中，C=WS+（1-W）D，即為“聯合確定基數”。科研項目完成或需要進行績效評價及獎懲時，首先將實際完成的績效數A與合同基數進行比較，超過的部分按照一定的系數P1獎勵項目負責人，實際完成數未超過合約基數的部分則按照系數P1懲罰項目負責人。與此同時，還需將該項目實際完成的績效數A與立項時的自報數S進行比較：如果實際完成的績效超過了自報數，說明項目負責人隱瞞了實際能力，少報了能完成的績效，導致合同基數偏低，為此要按照事先確定的懲罰系數P2對項目負責人進行懲罰，即“少報受罰”；如果最終實際完成的指標小于自報數，也不予獎勵，即“多報不獎”。上述過程可用數學模型表示為：
N=B+P1（A-C）+P2（S-A）
其中：N為項目負責人可以獲得的凈收益；B為基礎績效獎勵。當P1>P2>P1W時，項目負責人在利益驅動下會報出一個他通過努力能夠達到的最大績效數，即使自報數S=A，因為只有這樣，他獲得的凈收益才是最高的。同時，對于費用預算，該方案同樣能促使代理人為了追求自己的利益最大化而自動報出一個他能夠努力控制住的最低費用水平。因此，在有效的預算績效評價制度的基礎上，將聯合確定基數合約用于科研預算編制、績效評價及獎懲，能夠對項目負責人起到有效的約束和激勵作用，從而降低預算松弛的程度。
圖4為全面的績效評價制度設計。
3. 設計有效的再協商機制，加強聲譽機制建設。從不完全契約理論的角度看，應通過治理機制的設計來應對契約的不完全性，以及由此導致的契約簽訂和執行過程中的機會主義。這一治理機制包括契約雙方對契約條款進行重新協商的再協商機制，以及作為契約自動實施機制的聲譽機制。
（1）設計有效的再協商機制，以便能夠及時處理未在契約中寫明的、未來可能發生的事件。就科研預算管理來說，由于科研項目的周期一般都超過一年，同時科研活動本身也具有很大的不可預測性和不確定性，科研人員不可能在編制預算時預測到所有的科研活動并準確估計可能發生的成本費用。同時，主管部門作為委托方，也不可能針對所有可能發生的事件規定科研人員應當采取的行為及其獎懲措施。在這種情況下，科研任務書一旦簽訂并經主管部門批復，科研項目撥款數就基本不再變更，這就導致項目負責人在編制預算時夸大可能發生的成本，并在預算執行過程中盡量花完預算。因此，應在建立完善的績效評價制度的基礎上，在科研預算管理中引入再協商機制，預算數不再是一成不變的，而是可以根據時間的延伸、情況的變化及績效評價的結果進行再協商，并在此基礎上進行修改。同時，契約各方所掌握的信息會極大地影響他們對再協商過程的作用，而這一信息分布又受到預算系統、監督控制系統、預算差異分析過程等的影響。因此，包含預算信息系統和會計信息系統在內的信息系統的構建及預算績效評價的指標和方法對再協商機制的有效性發揮著非常重要的作用。
（2）在有效的再協商機制的基礎上，促進契約的自動實施，加強聲譽機制建設。部分學者的研究表明，道德意識和聲譽的影響會有效地降低預算編制和執行中的松弛行為。然而，聲譽機制發生作用并不是無條件的，只有當擁有聲譽在未來能夠獲得的收益超過它的成本時，代理人才會努力建立和維持一個良好的聲譽。否則，失去聲譽的成本過低，將不能有效抑制代理人的機會主義行為。此外，聲譽機制發生作用還需以信息的可觀察或可獲得為基礎。只有代理人的行為或相關信息可以被同行及有關人員觀察或獲取時，聲譽機制才能有效地約束他們的行為。因此，從科研預算管理的角度看，一方面要加強信息系統建設，加強預算及其相關信息的公開性和透明度，保證信息的可獲得性；另一方面要加強科研人員信用檔案建設，在建立全面績效評價制度的基礎上，建設科研人員信用等級及績效檔案系統，并將該系統面向社會公開服務。主管部門或相關人員可根據科研人員的信用等級及績效檔案對科研人員的科研活動及預算的編制和執行情況進行評價，并將該信譽等級和績效情況與未來科研項目的立項、預算的確定、經費的使用權限等掛鉤。在這種情況下，信譽等級高的科研人員可以獲得較高的未來潛在收益，信譽等級低的科研人員則需要付出較高的信用成本，從而使科研人員在聲譽機制的約束下按照科研活動的實際需要編制和執行預算，有效減少預算中的機會主義行為。
圖5可反映出有效的治理機制的構建。
基于契約理論的角度，以上關于加強財政投入科研經費預算管理的詳細策略可用圖6表示。
四、結論
財政投入科研經費的預算管理過程是主管部門、項目負責人及項目承擔單位之間一系列契約的集合。在信息不對稱、利益不一致、契約不完全的情況下，預算松弛是財政投入科研經費預算管理中的一種必然現象。而預算松弛現象的出現和存在，反過來又會加劇信息不對稱的程度，使各相關方之間的利益沖突進一步擴大，并助長了項目負責人的機會主義傾向。要解決這一問題，就要從預算松弛的根源著手，在有效的績效評價制度和獎懲制度的基礎上，加強信息系統建設，促進信息公開，通過完善的聲譽機制和再協商機制規范科研人員行為，抑制預算管理中的機會主義，從而有效控制預算編制和執行松弛，提高預算管理的科學性和有效性，真正發揮預算在科研經費管理中的計劃、控制、評價功能。
主要參考文獻
國務院辦公廳.國務院辦公廳轉發科技部等部門關于國家科研計劃實施課題制管理規定的通知.國辦發［2002］2號，2002-01-04.
石燕.國外政府科技計劃項目經費預算管理的比較及其啟示［J］.科技管理研究，2005（10）.
李發福.從項目預算的全過程看我國科研項目管理中存在的弊端［J］.科學學與科學技術管理，2008（7）.
姚震，金云美，孫思惟.高校科研經費預算管理存在的問題及對策［J］.福建農林大學學報（哲學社會科學版），2008（4）.
閆國瑛，楊成山，張文英.高校科研單位科研經費的預算管理［J］. 青海大學學報（自然科學版），2009（4）.
Merchant K.. Budgeting and the propensity to create budgetary slack［J］. Accounting， Organizations and Society，1985（10）.
Young M.. Participative budgeting: the effects of risk aversion and asymmetric information on budgetary slack［J］. Journal of Accounting Research，1985（23）.
Dunk A. S.， H. Nouri. Antecedents of budgetary slack: A literature review and synthesis［J］. Journal of Accounting Literature，1998（17）.
科斯·哈特·斯蒂格利茨等著.李風圣等譯.契約經濟學［M］.北京：經濟科學出版社，1999.
威廉姆森著.段毅才，王偉譯.資本主義經濟制度［M］.北京：商務印書館，2004.
Baiman S.. Agency Research in Managerial Accounting: A Second Look. Accounting［J］. Organizations and Society，1990（15）.
國務院.關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見.國發［2014］11號，2014-03-03.
葉繼元.美國社會科學研究經費的管理及其啟示［J］. 甘肅社會科學，2011（4）.
胡祖光.聯合確定基數合約：對魏茨曼模型的一個改進［J］. 經濟研究，2007（3）.
Stevens D.. The effects of Reputation and Ethics on Budgetary Slack［J］. Journal of Management Accounting Research， 2002（14）.
Webb R.. The impact of reputation and variance investigations on the creation of budget slack［J］. Accounting Organizations and Society，2002（27）.
【作 者】
張 嵐
【作者單位】
（北京交通大學財務處，北京 100044）
