何明楷
農村的發展問題千頭萬緒、錯綜復雜，同時，農業的基礎性、弱質性、公共性決定了政府財政必須對其支持和保護。一直以來，黨中央、國務院對“三農”工作，特別是財政支農工作高度重視，出臺了一系列重大支農惠農政策。通過加強制度建設、規范部門預算管理、探索財政支農資金整合試點、開展財政支農資金管理年活動等方式，有力地提高了財政支農資金使用效益。
但是，目前財政支農資金使用和管理仍然存在一些突出問題。特別是基層政府對支農工作的積極性普遍不高，支農政策政出多門，預算管理不夠規范，資金管理分散，地方財政配套資金不實，違規使用財政支農資金現象時有發生。財政監督滯后，重投入輕實效，重建設輕管護，資金分配精準性差等等問題，影響了財政支農資金整體效益和持久效益的發揮，破壞了財政支農資金的安全運行和高效使用。
為進一步調動支農積極性，規范和加強支農資金管理，強化監管責任，提高財政支農資金使用效率，更好地發揮財政支農政策的導向作用，作為農財戰線的一名基層工作者，擬從以下幾個具體方面就財政支農資金管理提出一些粗淺的思考，以期達到拋磚引玉的作用。
一、加大支農工作在政績考核中的權重，增強基層支農項目積極性
由于錯誤的考核機制和多年來形成的政績觀的影響，越到基層，“三農”工作的重視程度越弱，基層支農投入越缺少主動性。尤其是隨著糧食問題的逐步解決，社會上一種忽視一產業，偏重二三產業的思想在抬頭，農業逐步淪落成了一個邊緣化的產業。有的地方由于支農項目需要地方配套資金，需要農民籌資投勞，需要協調農民“田邊土角”，為了完成上級績效考評或驗收甚至弄虛作假，出現了給項目也推諉抵觸的情況，更不用說積極向上爭取項目資金了。
因此，如何將支農工作列入政府目標考核和干部的政績考核，如何調動主管部門、基層政權特別是鎮、村兩級的積極性，應作為當前支農工作的一個首要課題。應逐步加大財政支農工作在上級對地方黨委政府目標考核評價中的權重，選拔培養領導干部的重點向農業戰線傾斜，地方黨委政府領導升遷要與支農工作實績掛鉤，設立更多的支農工作一票否決事項，提高基層農業戰線工作者的政治和經濟待遇等，通過這一系列措施解決組織、思想和人的問題，才是支農工作創新發展的前提、保障和力量源泉。
二、加快財政支農組織機構體制改革，提高行政效率
現行農業投入管理是多部門分散型管理體制，支農資金投入渠道多。一方面，投入農業的資金除了農業財政這條線的資金外，還有農業基本建設投資（發展改革委）、各有關部門分配和管理的資金(即條條下達的資金)；另一方面，從財政對農業的投入看，支農資金分散在農財、農發、經建、基建甚至預算等多個職能科室。多主體、多渠道投入對增加農業投入總量具有積極意義，但從使用上看，各業務部門在分配安排資金時，按照各自的計劃自成體系，集分配、使用、管理、監督于一身，與其他部門協調配合不夠，涉農管理部門事權劃分不夠明確、資金使用范圍模糊。由于資金來源不同，不同渠道的資金項目安排原則和管理辦法大多為涉農管理部門自行制定，各個部門之間缺乏有機協調，沒有統一的管理辦法，導致資金在使用方向、建設內容、項目安排等方面難以協調。資金分塊管理，使有限的資金難以做到統籌安排，合理配置，財政資金對農業的支持率大打折扣，越到基層特別是鄉鎮越無可適從。由于支農資金屬多部門分散管理，在資金安排使用過程中，缺乏統一的事前、事中、事后科學決策的監督約束機制，跟蹤監管難以到位，造成貼牌項目、謊報項目、擠占、挪用、截留支農專項資金的現象屢見不鮮，資金流失嚴重。
基于以上因素，由于縣區一級在整個政府垂直序列中的特殊地位，可以考慮在縣區一級采取同一個漏斗進、同一個漏斗出的辦法，建立統一的涉農項目財政資金管理機構，如在縣區財政成立農業財政辦公室，將分散在農財、預算、經建、基建、農發等股室的專項資金，除農村社會事業如農村政權運行、教育、衛生、社會保障外的涉農項目資金，包括農業基礎設施建設資金、產業建設資金、農林業補貼資金、農業科技資金、農技培訓資金、建后管護資金、一事一議資金、村級道路及田間生產道路資金、扶貧資金、土地整理資金、土地收益農田建設資金、農業綜合開發資金、中低產田改造資金等等，統一歸口管理，統一規劃布局，統一預算編制，統一調配使用，統一考核監管。同時，對現有來自不同渠道管理的農業投入項目資金（包括國土等）進行整合，相對集中。財政部門加強與涉農部門的溝通協調，做好資金的統籌安排，合理劃分各涉農部門在農業和農村發展中的事權，能夠歸并的建設項目由一個職能部門統一負責。
三、轉變財政支農模式，提高資金使用效益
現行財政支農資金管理模式，近幾年來，對“三農”工作特別是奠定現代農業基本框架起到了積極的推進作用。但隨著經濟的發展，特別是城鄉統籌步伐的加快，城鎮化進程的加速，財政支農工作已經發生了新的、較大的變化，特別是最近一段時間以來，新矛盾和新問題的不斷涌現，要求財政支農工作必須創新管理模式，以適應新形勢的要求，進一步提高財政支農工作的效率，充分發揮財政支農資金的作用和效益。
?。ㄒ唬﹦撔轮мr投入舉措。農業投入與龐大的農業需求相比，始終還是顯得杯水車薪。抓資金管理首先就是抓資金投入。財政部門要繼續把支持解決“三農”問題作為財政工作的重中之重，進一步建立健全財政支農資金穩定增長機制。要把財政支農投入作為一個地方支農目標考核和支農工作成效的首要因素，要把財政支農投入與一個地方的人均財力、人均GDP、財稅收入增長幅度、占財政總盤子的份額等掛起鉤來，采用量化手段，確保財政支農投入高于一般財政經常性收入增長。要把財政支農考核與爭取上級財政支農項目資金、財政資金與金融投入、特別是單位財政資金撬動的社會資本總量結合起來，即不僅考核財政支農投入，還要綜合考核全社會支農投入。時機成熟時亦可將工業領域或市政公共設施領域普遍采取的BT或BOT等投入模式引入農業領域，多渠道鼓勵民間資本投入農業。
?。ǘ﹦撔掳l揮財政杠桿作用。財政支農資金總量始終是有限的，解決財政支農資金的一系列問題，最終還是應以如何最大程度引入社會資本投入農業為終極目標。如何發揮財政支農資金的激勵和政策導向（藥引子）作用，充分運用財政作為資源配置的重要手段，用財政的“四兩”撥社會的“千金”。撬動社會資本投入農業基礎設施和產業發展，應作為財政支農資金績效考核的重要內容以及財政資金是否發揮作用的重要指標。
發揮財政資金撬動作用的辦法很多，關鍵在于政策的制定。筆者認為，變財政直接投入為間接投入、一次性投入為持久性投入是前提，應以改變財政直接投入為間接投入為切入口，通過貼息、獎勵、補助、風險補償、稅費減免等措施，帶動金融和社會資金更多投入農業農村。
擴大涉農項目貸款財政貼息面，降低貼息門檻，對社會資本投入農業項目主要采取貸款貼息的方式予以扶持，降低投資者的資金成本，營造“只要投入農業，就可享受貼息”的氛圍，增加貼息資金在財政支農資金中的比重。
充分利用獎補手段，對符合規劃的農業建設項目，不分建設主體，一視同仁，根據不同的項目建設內容實行不同的獎勵補助標準，對審定的投資額給予投資者一次性獎勵補助：如對基礎設施中渠道按80%補助，生產便道、田間機耕道按70%補助，山坪塘、蓄水池按40%補助，蔬菜大棚按50%進行補助等；對產業發展中引進良種、農用物資、產品流通給予不同比例的補助；對不同的基礎設施項目、不同的產業環節，制定不同的獎補標準，越帶有公共公益性質的，補助標準越高；越能形成個人資產的，補助標準越低；越是偏遠且越不能吸引投資的，獎補標準越高；越有利于生態環境保護的，獎補標準越高；越聚有科技含量量的，獎補標準越高；越能創造品牌的，獎補標準越高等，通過獎補比例的掌控，實現政策的調控。
加大對土地流轉的政策和資金支持力度。我國城鎮化的發展，要求鼓勵土地適當集中即土地適度集約化經營。土地流轉費用占業主農業生產經營成本的比例越來越高，鼓勵土地適當集中就要從補助業主的土地流轉費用入手，而土地流轉費用的最終受益者實際上是從土地上被解放出來的農民。財政支農資金對農業生產經營業主土地流轉費用的補助，實際上是間接提高了農民的財產性收益。土地流轉費用補助可采取多年補助、逐年減少的方式，因為前期農業生產經營業主的資金投入大，資金周轉困難，如財政支農資金可對土地流轉費用在第一年給予90%的補助，第二年70%，第三年50%的逐年減少的方式，約定補助年限，待業主自身發展壯大且收回前期成本，即可終止流轉費用補助，達到扶持培育壯大的目的。也可以采取政府（或村集體經濟組織）統一從農民手中流轉土地如20年（土地流轉費用由財政給予買單），政府層面提出規劃要求或基礎設施建設標準或產業實施應達到的程度或每畝投資額度，達到條件的業主享有土地流轉期間的土地無償經營使用權。
財政支農資金要盡量減少直接進入工程項目投入環節，而主要通過規劃引領、激勵導向、競爭立項等方式，把主要精力和心思放在農業規劃布局上來，放在財政支農資金貼息辦法、獎補辦法等制度建設上來，放在科學分配、考核管理上來，放在如何鼓勵最多的民間資金和社會資本投資農業上來，最終達到“四兩撥千金”的效果。
（三）創新完善農業補貼政策。農村稅費改革后，城市帶動鄉村、工業反哺農業，取得了很好的成效，尤其是糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼、家電下鄉、汽摩下鄉、退耕還林補貼、森林生態效益補助、病害豬處理補貼等補貼政策的推行，深得民心。但隨著城鎮化的發展，土地流轉的加快，以及一些補貼在操作層面上的具體問題，一些補貼項目尤其是糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼越來越不能適應現實的需要，甚至與政策制定的初衷背道而馳。糧食直補、農資綜合補貼（統稱對種糧農民的補貼）、良種補貼的現實情況與政策要求相去甚遠：由于核實量太大甚至無法核實（且核實行政成本巨大），有的地方多年來仍按二輪土地承包時的面積計算補貼額并分配到10多年前的農戶花名冊上（這些人很大一部分已舉家外出打工、已征地拆遷或土地已摞荒或土地已流轉或土地已無償給別人耕種），與誰種糧補貼誰、有種有補、無地堅決不補等政策早已不相匹配，而這一塊的資金總量非常龐大，以瀘州市江陽區這樣一個農業小區來說，這三項補貼資金的總量已接近4000萬元，占整個財政投入農業資金總量的20%左右，而我區對真正有貢獻的所有種糧大戶的補貼資金總額還不到20萬元。
盡快修訂完善農業補貼政策特別是有關糧食方面的補貼，開展農業補貼試驗試點已迫在眉睫。應該將補貼資金特別是新增補貼資金向糧食等重要農產品、新型農業經營主體、種糧大戶、土地流轉費用等傾斜，向真正的生產經營者降低生產成本（如土地流轉成本、基礎設施建設投入成本、農用物資成本、農產品流通成本等）傾斜，向如何激發新型經營組織生產積極性方面傾斜。或者改變補貼方式，由過去向在籍在冊農戶的直接補貼，改為向生產、流通過程的補貼。如采取農機購置補貼方式，誰購買農用物資補貼誰，誰推廣引進先進良種種養殖技術或品種補貼誰（現行良種補貼政策早已應該取消，應改為對良種引進環節的補貼），誰對市場糧食銷售貢獻大補貼誰等，提高補貼精準性和指向性。只有完善補貼政策，才能提高農業產業的經濟效益，才能真正有利于調動社會資本投資農業生產經營的積極性，進而推動土地流轉和城鎮化進程（原來是只要戶口在農村，不做莊稼也照樣享受農業補貼，造成很多農民不愿將戶口遷出農村）。
?。ㄋ模┩怀雠嘤r業新型經營主體。當前財政支農項目資金的實施主體還主要集中在縣區級業務主管部門、鄉鎮政府或村一級組織，也就是說資金使用的最終話語權還主要集中在政府層面。資金分配還主要以市縣爭取為主，市縣通過計劃、任務的方式下達，也就是說，資金管理的三個環節即下達資金（中央、省級或中央、省、市級）、爭取資金（縣級或市縣級）、使用資金（鎮級或鎮村級）是脫節的：縣上爭取到資金后，以任務或計劃或指令的方式下達到鄉鎮或村一級，出現“一廂情愿”的現象。由于涉農項目資金大部分要求地方能夠提供一定比例的配套資金，同時要求農民自籌資金或投工投勞（城市公共市政基礎設施不可能要求市民籌資投勞，農業農村基礎設施建設卻需要農民出錢出力，這本來就顯失社會公平；如果說誰受益誰投資，市民仍然是城市基礎設施建設的受益者）。而大多數地方財政困難，配套資金難以提供；農民由于項目的實施與否實際上與他們無最切身和最直接的利益關系，自愿籌資投勞的為數很少。且上級資金下達后，農民群眾已經知道，不管他們籌資投勞與否項目都會實施，反而在項目的實施過程中以占地、青苗等方式阻撓施工以“撈一把”。鎮村兩級迫于上級要求，又不愿失去財政專項支農資金，于是往往采用虛假配套，虛假的農民籌資投勞和虛假的一事一議等手段，套取上級財政專項支農資金，導致工程縮水、專項資金挪作他用等問題的發生。特別是近些年來，財政支農專項資金績效考核中虛假配套、虛假向農民籌資、截留擠占、挪作他用、未按規劃實施、工程瘦身、資金浪費等問題層出不窮，上級部門對虛假配套等問題也心知肚明，對一些“一事一議”、“民辦公助”等弄虛作假行為也體諒基層、理解基層難處，“睜只眼、閉只眼”，從而更助長了支農項目普遍弄虛作假的風氣甚至貪腐行為的發生，可以說虛假配套和籌資已成為一個公開的秘密。而由于地方配套資金的不能足額到位和農民支農項目積極性普遍不高，又要應對上級績效考評，基層就只有通過作假才能完成，這在給具體經辦人員帶來大量的額外工作的同時，也帶來了巨大的紀律風險，鎮村具體從事支農工作的同志也帶有很大的抵觸情緒。
另一方面，大量的農業生產經營業主，如種養殖大戶、家庭農場、專合社、農業龍頭企業等卻渴盼得到政府認可，渴盼政府的政策和資金項目支持，那怕是很少的一點支持，對他們來說也至少是一種認可，一種激勵，一種信心，一種雨露之恩甚或雪中送炭。而現階段財政支農項目資金除用于對以上所說的政府層面資金外，用于新型經營組織的項目資金微乎其微，并且這些資金資源的配置權掌握在少數人手中，由于信息資源的不對稱等眾所周知的原因，導致能享受到公共財政陽光的新型農業經營組織微乎其微。
政府層面直接實施支農工程建設項目，不僅投資大，且“公家的事，干好干孬與己無關”；而采用獎補政策和手段由經營業主實施項目，項目業主自當精打細算，且“一分一厘當思來之不易”。因此，財政支農資金應逐步退出項目建設一線，把份額向新型經營組織傾斜，兼顧市場規則和農業弱質特性，把重心放在研究如何實現“引導經營業主基礎設施與產業發展并重”，“原來政府的事由業主來干”，“政府原來要一元錢干的事讓業主出幾毛錢來干”，“政府的錢人人公平爭取”，“只能政府干的事如何干”上邊來。
支農項目重點向新型農業經營業主實施后，“重建設、輕管護”、涉農項目工程領域違紀違規和貪污腐敗等一系列問題將迎刃而解，也更加有利于激發更多的民間資本投資農業生產和項目開發的積極性。同時，也把政府部門從繁瑣的項目管理中解放出來，業務主管部門只管規劃、指導和服務等更宏觀層面的東西，財政部門也有更多精力研究如何建立支農項目信息共享平臺，如何增加資金透明度和公平公正，如何實行最嚴格的競爭立項管理模式，如何降低門檻、扶持新型經營組織發展壯大，研究如何鼓勵金融企業提供涉農金融服務，如何提高新型職業農民和新型農業經營業主素質，如何加快農產品加工流通領域建設和農業社會化體系建設，研究財政支農資金如何分類管理、提高績效，如何增強支出的針對性、精準性和有效性等問題上來。
總之，“規范、安全、有效”是財政支農資金創新管理的不變主題，我們只有與時俱進，順勢而為，解除禁錮，主動突破，才能逐步建立起科學合理、層次清晰、分工明確、覆蓋全面的支農資金管理制度體系，逐步形成上下級財政部門聯動、財政部門與主管部門互動的工作平臺，全方位提高財政支農資金的科學化、精細化管理水平，進而加快推動農業現代化進程。
(作者單位：瀘州市江陽區財政局)
