國務院總理李克強在2013 年7 月31 日主持召開的國務院常務會議上明確，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔，并就推進政府向社會力量購買公共服務作了部署。從產業分類看，公共服務屬于第三產業，而且這些公共服務大多與民生相關，而隨著財政資金向民生的傾斜，財政公共服務支出勢必會隨之擴大，可以預計的是公共服務采購支出占政府采購的比重肯定會得到大幅提高。那么，作為連接政府和社會經濟體、民眾之間的紐帶，又獨立于政府和特定主體之外兼具法定社會職能第三人的會計師事務所又能在“政府購買社會服務”中發揮什么作用，本文試著從以下幾個方面作一初淺的探討。
一、會計師事務所參與“政府購買社會服務”優勢分析政府購買社會服務是國際上的普遍做法。公共服務領域引入競爭機制，對提高財政資金使用效率有顯著的效果。而作為最早從政府部門脫離的社會中介機構的會計師事務所，本身就是上世紀九十年代政府機構改革的一部分，作為先行者，歷經20 余年的發展，已然成為在社會經濟運行中一支不可或缺的生力軍，為消除行政壟斷，建立起有序競爭的市場秩序作出了自己的貢獻。會計師事務所的發展歷程表明其有能力提供政府所需的服務。
（一）會計師事務所的職能優勢會計師事務所是連接政府和企業、民眾的橋梁，超然的獨立性讓其成為具有法定社會職能的第三人。會計師事務所既作為市場經濟微觀主體參與經濟運行，又根據相關政策法規對其他市場主體行為進行規范調整，對社會資源的充分利用和優化配置起著重要作用，是改革中不可替代的角色。因此在世界發達國家，會計師事務所被形象地比喻為“經濟警察”。此外，會計師事務所作為企業經營管理行為的評價者，依法對企業進行獨立審計，包括對市場主體遵守制度情況進行符合性測試，對市場主體的內部控制制度進行評價并發表意見，通過其工作履行“經濟裁判”的職能；還通過實質性測試對市場主體的行為結果作出鑒證。因此在社會服務過程中能維護政府的利益，行使經濟衛士的職能，能為政府資金的安全性與發揮最大社會效益作出自己的貢獻。
（二）會計師事務所的能力優勢根據中國注冊會計師協會的統計，截至2014 年5 月30 日，我國共有執業注冊會計師98207 人，會計師事務所8238 家，從業人員超過30 萬人。在人才培養方面，按照優化結構、提升專業服務水平的要求，已在全行業取得質和量的突破，在歷經市場磨煉后，一些會計師事務所匯聚了會計、審計、金融、稅務、法律、財務管理、風險控制、戰略規劃等方面的專家，上述從業人員在提高經濟信息質量、引導資源合理配置、優化企業治理結構、維護市場經濟秩序和社會公眾利益等方面發揮了重要作用。在已開展的如政府采購中的招投標、績效評價等業務中發揮了積極作用。會計服務類收入在會計師事務所中的整體比例也逐年提高，2012 年度服務類收入已從2004 年的22%上升到33豫，但與“四大”會計師事務所相比尚有很大距離。因此，我國會計師事務所承擔政府購買社會服務不論從能力還是經驗方面均已具備，在發展上也有很大空間。
（三）國家與行業主管部門的大力扶持1援國家層面的支持會計師事務所經過恢復重建和不斷發展，取得了顯著成績。2009 年國務院辦公廳轉發了財政部《關于加快發展我國注冊會計師行業的若干意見》（國辦發〔2009〕56 號），《意見》除將醫院等醫療衛生機構、大中專院校以及基金會等非營利組織的財務報表納入注冊會計師審計范圍外，還積極要求會計師事務所向專項審計、業績評價、政府購買服務等相關業務領域延伸，通過不斷拓展新業務，推動會計師事務所業務轉型與升級。為更好地發揮會計師事務所在經濟社會發展中的服務職能，財政部還制定出臺了一系列的扶持政策以支持會計師事務所在政府購買社會服務中發揮更大作用。十八屆三中全會將發展現代服務業的戰略性新興產業作為經濟轉型和產業升級的重要抓手，會計師事務所作為現代服務業的一種，迎來了令人鼓舞的歷史機遇期。2援行業主管部門的支持中國注冊會計師協會作為行業業務主管部門，根據國辦56 號文的精神，積極協調人力資源和社會保障部的支持，給會計師事務所在專業人才戶籍、居住證方面給予支持，解決業務承接中人員問題；積極協調財政、商務、國資、工商、衛生等相關部門，為各會計師事務所在政府購買社會服務中拓展業務領域和服務收入創造條件。同時各地注協還積極舉辦了注冊會計師各類新業務研討班，對新業務的類型、執業要求和開發途徑等進行深入研究。中注協還編制了《注冊會計師業務指導目錄》《會計師事務所服務經濟社會發展新領域業務拓展工作方案》等，為會計師事務所承辦相關業務提供技術及方向性指導。
二、會計師事務所在“政府購買社會服務”中可發揮的作用
（一）作為市場主體承接社會服務如前所述，會計師事務所作為第三方的中介機構在服務范圍及專業勝任方面是有能力給政府提供社會服務的。依照《中華人民共和國政府采購法》等相關規定，會計師事務所可通過投標、競爭性談判等方式提供政府所需的社會服務，從已推出或擬推出的“政府購買社會服務”內容上看，主要可以提供以下幾個方面服務：
1援承接醫院、高校等非營利組織審計醫療和教育是全社會高度關注的兩大民生問題、熱點問題，因此醫院和高校承擔著巨大的社會責任，目前其監管方面更多依靠《衛生系統內部審計工作規定》等規章，但由于內審缺乏獨立性，其監管浮于形式。因此，國辦56 號文將醫院等醫療衛生機構、大中專院校以及基金會等非營利組織的財務報表納入了注冊會計師審計范圍，其后大多數省區市將非營利組織財務報表納入注冊會計師審計范圍。實踐證明，會計師事務所的介入，除彌補政府審計力量的不足外，還促使醫院、高校等非營利組織加強了資金管理，提高了資金使用效益，保證了內部控制的更有效運行。
2援開展村級會計委托代理農村集體經濟組織的資金及資產歸該集體經濟組織全體成員共同所有，所以，農村集體財務管理是村級經濟事務管理的重要內容。當前，因地方村級財務管理不規范、制度不健全、核算不準確、公開不完善、監管不到位等問題引起的信訪事件不同程度的存在，這在一定程度上甚至影響了社會的穩定。因此財政部、農業部制訂了《關于進一步加強村級會計委托代理服務工作的指導意見》，《意見》指出，可以聘請會計師事務所承辦村級財務工作。作為專業機構的會計師事務所，可發揮業務優勢，規范村級集體經濟組織的內控制度，健全其收支制度，對代理過程中程序不規范、手續不健全、違反制度的事項可及時要求整改。事務所參與村級財務代理服務工作，將推進農村集體財務管理規范化建設，對加強農村集體資金資產資源管理，促進農村黨風廉政建設、基層民主政治建設和社會主義新農村建設作出貢獻。
3援開展政府采購代理為了規范政府采購行為，提高采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設，根據《中華人民共和國政府采購法》的規定，各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，需通過公開招標方式組織實施。國務院規定，重大項目、重大民生事項或黨委、政府因工作需要臨時確定的重要事項需向社會組織購買服務的，由財政部門委托第三方機構通過公開招標方式組織實施。會計師事務所可向財政部門申請成為采購代理機構，并為政府機構的采購服務，湖州地區、紹興地區的眾多會計師事務所作為先行者為我省會計師事務所承接該項業務作出了表率。（二）作為監督評價機制的一部分發揮監督的作用巨額的財政預算資金怎么用、是否合理、效果如何？是每一個納稅人關心的，也是財政部門關心的，因此對政府的各項財政預算支出進行績效考評顯然非常必要。參照其他國家的先進經驗，在財政預算資金的績效考評過程中引入專業化會計師事務所，做好預算績效評價工作，加強對財政性支出的事前、事中、事后全過程的監督是通行做法。而會計師事務所通過制定科學、簡潔、合理的考評指標，專業、客觀地作出績效評價，有利于提高財政資金的使用效益，推動財政管理科學化、精細化，更有利于增強財政資金使用的透明度。
作者:黃國崢 單位：浦江縣交通局浦江縣普信會計師事務所
