崇明縣教育局審計科
公用經(jīng)費是學校維持事業(yè)運行和發(fā)展的主要經(jīng)濟基礎(chǔ)，公用經(jīng)費的管理和使用是學校財務管理的重要內(nèi)容，也是提升學校內(nèi)涵發(fā)展的重要手段。在義務教育學校實行績效工資、人員經(jīng)費由財政全額托底，尤其是義務教育學校公用經(jīng)費日益增加的大背景下，如何管好、用好公用經(jīng)費、發(fā)揮公用經(jīng)費最大效益，是一個具有實踐指導意義的課題。
一、調(diào)查目的
通過對崇明縣部分義務教育公辦學校公用經(jīng)費管理和使用的全面審計調(diào)查，了解崇明縣義務教育公辦學校在人員經(jīng)費財政全托底后生均公用經(jīng)費支出的實際現(xiàn)狀，包括生均公用經(jīng)費的管理控制情況、支出結(jié)構(gòu)情況、經(jīng)費占用情況和收支平衡情況等，并對照滬財教（2010）100號《關(guān)于調(diào)整本市義務教育公辦學校生均公用經(jīng)費基本標準的通知》有關(guān)內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)并分析學校公用經(jīng)費管理和使用中存在的新矛盾和新問題，結(jié)合崇明縣教育系統(tǒng)實際情況，提出具有一定針對性的建議，為領(lǐng)導管理決策及上級部門制定政策提供參考信息。
二、調(diào)查方式
考慮到系統(tǒng)內(nèi)義務教育公辦學校數(shù)量較多且參與調(diào)查人手有限，為提高工作效率，本調(diào)查采用抽樣調(diào)查方式。為不失一般性，抽樣時充分考慮學段、地域分布、學校規(guī)模、教育教學質(zhì)量等因素，抽取崇明縣義務教育階段公辦學校中的20個較有代表性的樣本學校，其中有10個初級中學、10個小學。
三、調(diào)查內(nèi)容
本調(diào)查的主要內(nèi)容是被查學校調(diào)查年度生均公用經(jīng)費的管理控制情況及支出結(jié)構(gòu)情況、經(jīng)費占用情況和收支平衡情況，具體包括撥款情況、內(nèi)部控制管理情況、教師福利占用公用經(jīng)費情況、臨時工工資占用公用經(jīng)費情況、六金(養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險及附加、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、公積金)占用公用經(jīng)費情況、教師進修費使用情況、師生圖書經(jīng)費使用情況、教師考察經(jīng)費使用情況、洗車及交通費使用情況、教育活動費使用情況、衛(wèi)生保健費使用情況等。
四、調(diào)查步驟
1.編制調(diào)查問卷(表格)及填寫說明
根據(jù)調(diào)查需要，結(jié)合本縣教育系統(tǒng)實際，依據(jù)相關(guān)制度規(guī)定和平時工作經(jīng)驗，認真編制調(diào)查問卷(表格)及填寫說明。調(diào)查問卷(表格)中相關(guān)欄目及主題主要參照《關(guān)于調(diào)整本市義務教育公辦學校生均公用經(jīng)費基本標準的通知》[滬財教(2010)100號]及《關(guān)于中小學經(jīng)費管理的若干規(guī)定》[崇教財(2008)75號]等相關(guān)文件規(guī)定進行篩選后確定。同時，為便于統(tǒng)計和統(tǒng)一口徑，我們編寫了相關(guān)填寫說明，特別針對調(diào)查問卷(表格)中某些可能造成歧義或者有多種理解角度的調(diào)查主題予以了界定和解釋。
2.下發(fā)調(diào)查通知、調(diào)查問卷(表格)及填寫說明
編制好調(diào)查問卷(表格)及填寫說明后，及時向相關(guān)學校下發(fā)紙質(zhì)調(diào)查通知和網(wǎng)上通知，提出相關(guān)要求和時間節(jié)點，并將編制好的調(diào)查問卷(表格)及填寫說明作為附件供相關(guān)學校填寫和參照。在規(guī)定時間內(nèi)搜集各校上交的問卷調(diào)查(表格)，做好審查、詢問和整理工作，為下階段實地查核做好準備。
3.實地查核
對學校上交的調(diào)查資料整理歸類后，安排人員到學校實地查核。結(jié)合學校上交資料中的有關(guān)數(shù)據(jù)，通過對校長、財務人員的訪談及對學校財務資料的核查，確定相關(guān)數(shù)據(jù)的真實性，進一步修正并確認相關(guān)數(shù)據(jù)。同時，聽取學校領(lǐng)導和財務人員關(guān)于學校公用經(jīng)費使用過程中的意見和建議，記錄好審計底稿。
4.整理匯總資料、撰寫調(diào)查報告
將各校實地查核確認后的數(shù)據(jù)及相關(guān)意見，建議整理匯總，根據(jù)匯總情況結(jié)合本縣實際分析原因，提出合理化建議，形成調(diào)查報告。
五、存在問題及其原因
本次調(diào)查共抽取10所初中學校、10所小學，涉及各類公用事業(yè)經(jīng)費總額3100萬元，其中生均公用經(jīng)費為1646.88萬元。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，多數(shù)學校注重內(nèi)控管理，收支基本平衡，總體使用情況較好。但在制度計劃、占用挪用、使用結(jié)構(gòu)和收支平衡方面還存在一些問題。另外，部分學校公用經(jīng)費緊缺的矛盾依然存在。
(一)普遍存在人員經(jīng)費占用公用經(jīng)費現(xiàn)象
從理論角度講，在目前義務教育學校經(jīng)費投入機制下，應不存在人員經(jīng)費占用公用經(jīng)費現(xiàn)象。但實際調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，每所學校都不同程度地存在占用情況，比較突出的主要有以下兩大內(nèi)容：
1.臨時工工資占用公用經(jīng)費
調(diào)查資料反映出，被查單位在調(diào)查年度中，臨時工工資占用公用經(jīng)費現(xiàn)象普遍存在。經(jīng)統(tǒng)計，20個單位調(diào)查年度內(nèi)臨時工工資在公用經(jīng)費中支出總額為110.6萬元，占當年公用經(jīng)費總額的6.7%。具體表現(xiàn)在學校為教育改革發(fā)展和管理需要，都聘請了一定數(shù)量的臨時用工。主要分為三類：一是為滿足日益增長的師生用膳需要，學校食堂擴大規(guī)模、增添設(shè)備，聘用了較多的炊事員工(上海市教委規(guī)定，食堂工作人員工資不能進入學生伙食成本)；二是為了美化校園環(huán)境，一般都聘請了保潔工、綠化工等；三是由于歷史原因和專業(yè)性因素，較多學校都聘請了專職駕駛員。另外，國家在單位用工方面較以前更為規(guī)范，在不斷提高最低工資標準的同時還要求用工單位必須按規(guī)為臨時工繳納社保，一定程度上也增加了學校用工成本。
【原因分析】一是因為隨著教育管理理念的不斷更新和教育管理要求的日益提高，常規(guī)教育工作之外的后勤保障服務工作不斷規(guī)范和細化，對相關(guān)從業(yè)人員也提出了更高的要求；二是因為單位之間教職工合理流動的缺失以及教師與職工待遇上的差別，導致一些學校難以委派富余教師從事后勤工作而另聘人員；三是教育發(fā)展及形勢本身亦有一定不確定性。
2.教職工養(yǎng)老等六金占用公用經(jīng)費
調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，20個被查單位在調(diào)查年度中，13個單位有教職工養(yǎng)老等六金占用公用經(jīng)費現(xiàn)象。經(jīng)統(tǒng)計，相關(guān)被查單位教職工養(yǎng)老等六金從公用經(jīng)費中支出總額為94.13萬元，占20個被查學校當年公用經(jīng)費總額的5.7 %。具體表現(xiàn)在，被查單位中13個單位向社保部門實際繳納的教職工養(yǎng)老等六金少于財政關(guān)于該校教職工養(yǎng)老等六金的實際撥款，導致學校無奈占用公用經(jīng)費。另調(diào)查發(fā)現(xiàn)，20個被查單位中有7個單位沒有占用現(xiàn)象。
【原因分析】為在編教職員工繳納養(yǎng)老等六金是學校法定的義務，學校必須按照規(guī)定的上年度教職工月平均應發(fā)工資基數(shù)計算出的繳款額每月如數(shù)向社保部門繳款。義務教育學校屬全額撥款事業(yè)單位，從理論上講，在編教職工養(yǎng)老等六金應全部列入財政預算并全額撥款，但事實上，財政按其口徑核定下?lián)艿牧痤A算額少于學校實際支出額。7個單位之所以未出現(xiàn)占用現(xiàn)象，是因為本單位公用經(jīng)費緊張，沒有資金來源，學校財務只好按財政核定下?lián)艿牧饠?shù)來繳納六金所致，實際上導致了同一區(qū)域范圍內(nèi)繳納六金標準的不統(tǒng)一。
(二)教職工外出休養(yǎng)考察費占用公用經(jīng)費
調(diào)查資料反映出，20所被查單位調(diào)查年度中，共發(fā)生各類教職工外出休養(yǎng)考察費386.42萬元，占當年公用經(jīng)費總額的23.5%。主要表現(xiàn)在，單位從關(guān)心教職工角度，根據(jù)上級有關(guān)文件精神及崇明縣教育局2010年5月印發(fā)的《關(guān)于進一步加強崇明縣教育系統(tǒng)教職工考察、體檢、療休養(yǎng)活動管理的實施意見》，組織本校全體教職工療休養(yǎng)；二是義務教育學校實行績效工資后，禁止單位在平臺外發(fā)放貨幣和實物福利，學校出于激勵目的，組織部分教職工參與的作為“變相福利”的考察活動。
【原因分析】一是由于縣財政困難，教職工療休養(yǎng)、考察資金在財政預算中不予考慮，但根據(jù)有關(guān)文件，教職工療休養(yǎng)及考察學習卻又是學校的必要工作；二是義務教育學校績效工資政策禁止平臺外發(fā)放任何貨幣和實物福利，同時，績效工資實施時人均一定額度的說法又導致學校管理者很難在績效平臺中對做得好、做得多的教職工過多傾斜，因此，學校為激勵部分優(yōu)秀教職工而在公用經(jīng)費中支出有關(guān)考察學習費起到“變相福利”作用。
(三)汽車交通運行維護費嚴重超支
調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，20所被查學校調(diào)查年度中，合計發(fā)生汽車交通運行維護費139.9萬元，平均每校7萬元。反映出，一般學校都配備一輛汽車，汽車交通運行維護費由財政另外核撥經(jīng)費，預算標準為每輛每年3萬元?，F(xiàn)實際每校汽車交通運行維護費都出現(xiàn)翻倍超支現(xiàn)象。
【原因分析】首先是學校配備的車型一般都是10萬元左右低檔價廉的面包車，由于車型技術(shù)相對落后且運行年代較長，目前出現(xiàn)安全穩(wěn)定性差、油耗大、維修成本高的通病；其次，隨著教育改革發(fā)展，學?？v橫向的教學活動較多，導致公務用車頻率較高同時油價又居高不下；再次，某些學校用車管理制度不嚴。
(四)公用經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)對比文件標準差異較大
經(jīng)統(tǒng)計我們調(diào)查設(shè)定的四項內(nèi)容相對應的實際支出數(shù)據(jù)，對照滬財教(2010)100號文件中本市義務教育公辦學校生均公用經(jīng)費使用定額標準，實際調(diào)查獲取數(shù)據(jù)和文件標準之間有較大差異(表1)。
由表1看出，4項公用經(jīng)費生均實際支出額度，小學全部沒有達標，4項內(nèi)容合計生均少支出157.25元，被擠占公用經(jīng)費總額為71.7萬元(10所小學調(diào)查年度平均學生總數(shù)4559人)；初中除了師生圖書經(jīng)費支出超過標準外，其他3項也沒有達標，4項內(nèi)容合計調(diào)整后生均少支出112.16元，被擠占公用經(jīng)費總額為46.5萬元(10所初中調(diào)查年度平均學生總數(shù)4147人)。
【原因分析】一是前述客觀存在的占用公用經(jīng)費情況是節(jié)減生均標準支出的主因；二是資金使用計劃性不強和部分公用經(jīng)費使用緊張是次因；三是滬財教(2010)100號文件中有關(guān)生均公用經(jīng)費定額使用標準本身是否科學合理也值得商榷。
(五)半數(shù)學校事業(yè)經(jīng)費收支缺口較大
調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，20所被查單位在調(diào)查年度財務決算中，共有10個單位出現(xiàn)事業(yè)經(jīng)費超支現(xiàn)象，合計超支額304.76萬元。其中，5所小學超支114.11萬(平均超22.82萬、最少超1.2萬、最多超44.2萬元)；5所初中超支190.65萬(平均超38.1萬、最少超17.4萬、最多超104.9萬)。
【原因分析】一是學校缺失年度經(jīng)費收支計劃、制度；二是預算核撥經(jīng)費與學校規(guī)模不匹配(特別是一些生源較少的小規(guī)模學校)；三是學校硬件設(shè)施設(shè)備不斷增加而引起的費用消耗增大；四是前述占用公用經(jīng)費現(xiàn)象產(chǎn)生的“擠占”作用；五是個別學校由于辦學特色所引起的教育成本增加；六是學校領(lǐng)導不重視“超支”問題，歷年積累所致；七是對某些學校出現(xiàn)經(jīng)費缺口未進行及時調(diào)查問責。
六、對策
(一)銳意改革，機制制度要有新的突破
一是人員機制建設(shè)方面。目前我縣義務教育學校人員編制總體是超編的，但各校之間的超、缺編情況很不平衡，形成不平衡的主要原因是人員合理流動機制缺失。希望隨著教育改革的不斷深入，人員機制建設(shè)出現(xiàn)突破創(chuàng)新局面。其一，不同單位間人員實現(xiàn)合理流動；其二打破教師“鐵飯碗”，做到單位內(nèi)部及不同單位間教師與教工合理調(diào)動、轉(zhuǎn)崗并輔以崗前培訓，這樣，可充分挖掘系統(tǒng)內(nèi)人力資源，大幅減少臨時用工，有效緩解臨時用工引起的人員經(jīng)費占用公用經(jīng)費現(xiàn)象。二是績效工資制度方面。及時修訂績效工資制度，徹底糾正人均一定額度的說法，強調(diào)“合格保本、績優(yōu)多得”；同時，要突破績效工資總額瓶頸，允許在常規(guī)工作之外的特色、拓展項目中有一定勞務支出，充分調(diào)動和激勵學校開拓發(fā)展的積極性。
(二)宣傳呼吁，依法滿足教育客觀實際需求
主管部門要積極主動向財政和有關(guān)上級部門反映教育上的“民意實情”，大力做好宣傳和呼吁工作，依法要求縣政府及財政部門，繼續(xù)增加義務教育學校經(jīng)費投入，特別是繼續(xù)提高生均公用經(jīng)費標準，解決好臨時工人員經(jīng)費、教職工療休養(yǎng)經(jīng)費、在編教職工養(yǎng)老等六金、汽車交通運行費和其他方面公用經(jīng)費緊缺的實際矛盾，在政府投入機制上真正確保義務教育重中之重地位的同時更能體現(xiàn)“實事求是，一切從實際出發(fā)”的管理理念?？上驳氖牵刂磷娜?，調(diào)查發(fā)現(xiàn)的多個問題已經(jīng)得到改善，如學校教職工療休養(yǎng)經(jīng)費，根據(jù)市教育工會最新規(guī)定已有專門支出渠道，學校聘用食堂臨時工人員經(jīng)費也已經(jīng)由教育局按相關(guān)標準核撥給各校，預算少于實際支出的教職工養(yǎng)老等六金問題，經(jīng)與縣財政呼吁協(xié)商后亦得到解決。
(三)溝通調(diào)研，出臺可操作性政令
教育主管部門下達政令，關(guān)鍵應具備可操作性，否則不是執(zhí)行混亂就是政令不通。建議以后主管部門各科室應在充分調(diào)研溝通前提下，充分聽取各方意見后印發(fā)有關(guān)文件，涉及到資金來源或經(jīng)費使用事項，必須和相關(guān)科室溝通，在資金確有合法來源渠道的前提下，才能向?qū)W校下達條線意見，使基層學校開展工作具有可操作性的同時也能確保政令暢通、執(zhí)行到位。
(四)重視計劃，對照標準用好各項公用經(jīng)費
按規(guī)用好各項公用經(jīng)費，使之符合文件規(guī)定的標準，其重要前提是學校必須編制經(jīng)費收支使用計劃。編制資金使用計劃必須具備四大要點：一是資金在文件規(guī)定使用方向的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧，確保重點、結(jié)構(gòu)合理；二是杜絕占用公用經(jīng)費現(xiàn)象，節(jié)減非預算項目支出；三是經(jīng)費使用要考慮合法性和效益性，在合法的基礎(chǔ)上，以最小投入換回最大效益；四是資金安排要有總盤意識，確保年度收支平衡，防止資金缺口。
(五)優(yōu)化撥款，促進經(jīng)費補助更加科學合理
前期，針對小規(guī)模學校作為獨立單位“麻雀雖小，五臟俱全”，其各項開支“一個都不能少”的實際困難，教育主管部門已核定撥款封底規(guī)模，對未滿封底規(guī)模的小規(guī)模學校按封底規(guī)模核撥公用經(jīng)費，一定程度上對小規(guī)模學校予以傾斜，大力推進了我縣義務教育學校均衡發(fā)展。但上述做法對接近封底規(guī)模的學校而言仍會出現(xiàn)公用經(jīng)費相對緊張的情況。因此，若公用經(jīng)費資金充盈，建議在原來“按理論班額學生核定和年終再補”統(tǒng)一補助政策的基礎(chǔ)上，能否再出臺一些激勵政策，對辦學中涌現(xiàn)的“特色教育”“優(yōu)質(zhì)教育”等社會聲譽好的小規(guī)模優(yōu)質(zhì)學校，實行公用經(jīng)費獎勵補助，彌補因“特色、優(yōu)質(zhì)”增加的教育成本，以激勵全縣小規(guī)模學校群體爭上，提升全縣辦學質(zhì)量；或者采用公用經(jīng)費“定額補助+人頭補助”的方式，即公用經(jīng)費核撥分兩塊，一塊是不考慮學生數(shù)因素，參考往年各校受規(guī)模大小影響較小的常規(guī)支出總額，核撥一定額度公用經(jīng)費；第二塊是按學生數(shù)乘以每生一定的標準得到的和學生數(shù)有關(guān)的人頭補助。當然，具體如何實施，還需要相關(guān)部門進一步調(diào)研論證。
(六)責任追究，確保學校各項經(jīng)費收支平衡
《中小學校財務制度》規(guī)定，“中小學校預算編制，堅持量入為出、收支平衡的原則，學校應當自求平衡，不得編制赤字預算；國家對中小學校實行核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結(jié)余留用的預算管理辦法”。上述《制度》明確了學校經(jīng)費使用必須收支平衡，不得超支的規(guī)定。根據(jù)局計財科信息，目前局里也沒有多余的預算經(jīng)費補助學校用于超支，以前用城市教育費附加資金彌補超支學校經(jīng)費缺口的做法，已被市審計局作為違規(guī)現(xiàn)象而被叫停整改。在“巧婦難為無米之炊”的情況下，對學校出現(xiàn)的超支現(xiàn)象，我們一定要依法管理。一是加大宣傳力度，讓校長們知曉經(jīng)費違規(guī)超支所引發(fā)的后果責任；二是對超支學校必須弄清其超支原因，不能盲目補助；三是對無度使用、違規(guī)亂用引起的大額超支學校，要追究校長經(jīng)濟責任，以此遏制教育系統(tǒng)經(jīng)費超支現(xiàn)象。
