劉素梅 張春江
公務(wù)消費是國家公務(wù)人員在其履行行政職責、執(zhí)行公務(wù)時發(fā)生的由國家財政承擔的必需的、適度的支出，主要涉及公務(wù)接待、公費考察、公車使用、出差出訪等方面，按照支出功能分類,公務(wù)消費具體包括接待費、辦公費、差旅費、交通費、車輛購置費等支出科目。近幾年，我市的公務(wù)消費開支呈上升趨勢,公務(wù)活動日益頻繁，各種鋪張浪費現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，總結(jié)和分析公務(wù)消費運行結(jié)構(gòu)和特點，努力壓縮各種不必要的開支，對于深化部門預(yù)算改革，加強公共財政管理，提高理財能力建設(shè)具有很強的現(xiàn)實意義。
一、加強公務(wù)消費管理的必要性
（一）加強公務(wù)消費管理，是改進工作作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾的現(xiàn)實需要。今年以來,中央、自治區(qū)和我市陸續(xù)制定了一系列改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的各項規(guī)定，其中包括輕車簡從、減少陪同、簡化接待、勤儉節(jié)約、精簡會議等。黨的群眾路線教育實踐活動也明確要求，堅決反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，著重解決人民群眾反映強烈的突出問題。加強公務(wù)消費管理，是落實中央、自治區(qū)及我市各項規(guī)定、踐行黨的群眾路線教育實踐活動、密切聯(lián)系群眾的一項重要舉措，有著極強的現(xiàn)實性和必要性。
（二）加強公務(wù)消費管理，是降低行政運行成本，提高行政效能的現(xiàn)實需要。黨的十八大報告提出，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開，政資分開，政事分開，政社分開，建立職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。目前，公務(wù)活動中鋪張浪費、過度消費仍較普遍。如過多的會議，過多的評比，半天解決的事情往往用一天，能用電子信息等現(xiàn)代化辦公設(shè)備解決的仍要傳統(tǒng)的辦公方式解決，既增加不必要的經(jīng)費開支，又導(dǎo)致基層浪費時間，浪費資源，事倍功半。加強公務(wù)消費管理,可以有效降低行政運行成本，促進資源節(jié)約，推進低碳、環(huán)保社會建設(shè)，更可以使國家公職人員騰出時間，集中精力，專心工作，提高工作效率，提高政府的執(zhí)行力和公信力。
（三）加強公務(wù)消費管理，是嚴肅財經(jīng)紀律，預(yù)防和治理腐敗的現(xiàn)實需要。公務(wù)消費的不透明和難于監(jiān)督，成為一些借公務(wù)消費之名，假公濟私的十分隱蔽而安全的渠道。公務(wù)消費中一些不符合財務(wù)報銷規(guī)定的內(nèi)容，或巧立名目，或向有關(guān)單位或企業(yè)轉(zhuǎn)嫁費用，有的甚至違規(guī)擠占財政專項資金,更有甚者，公私不分，中飽私囊，嚴重損害了黨和群眾的利益，成為腐敗的溫床。加強公務(wù)消費管理，可以減少違規(guī)違紀，是有效遏制和預(yù)防腐敗發(fā)生的重要手段。
管理，是嚴肅財經(jīng)紀律，預(yù)防和治理腐敗的現(xiàn)實需要。公務(wù)消費的不透明和難于監(jiān)督，成為一些借公務(wù)消費之名，假公濟私的十分隱蔽而安全的渠道。公務(wù)消費中一些不符合財務(wù)報銷規(guī)定的內(nèi)容，或巧立名目，或向有關(guān)單位或企業(yè)轉(zhuǎn)嫁費用，有的甚至違規(guī)擠占財政專項資金,更有甚者，公私不分，中飽私囊，嚴重損害了黨和群眾的利益，成為腐敗的溫床。加強公務(wù)消費管理，可以減少違規(guī)違紀，是有效遏制和預(yù)防腐敗發(fā)生的重要手段。
（四）加強公務(wù)消費管理，是強化財政管理，提高理財水平的現(xiàn)實需要。一方面，當前財政面臨著收入增長乏力，財力不足，而民生等剛性支出增長較快，收支矛盾前所未有的困難局面；另一方面也存在公務(wù)消費中部分項目如公車購置及運行費用較高，擠占有限的財政資源的情況。這種擠出效應(yīng),導(dǎo)致一些必要的、急需解決的民生支出因財力有限暫無法滿足，意味著改善民生財政的弱化。加強公務(wù)消費管理，壓縮公務(wù)消費中不必要的開支，可以將節(jié)省出來的財力和資金，用到民生和市委、市政府確定的重點項目上，充分發(fā)揮財政資金使用效益,促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
二、我市公務(wù)消費管理的主要做法及成效
為了有效壓縮公務(wù)消費，市財政充分履行職能，強化管理。一是建立健全制度，以制度規(guī)范公務(wù)消費。為最大限度的減少現(xiàn)金支付，有效堵塞公務(wù)消費的管理漏洞，市財政及時印發(fā)了《關(guān)于加快推進全市公務(wù)卡改革的意見》，制定了結(jié)算目錄，規(guī)范了公務(wù)卡結(jié)算范圍與方式。同時制定了《包頭市預(yù)算單位銀行賬戶管理辦法》，通過推行“單位申請，財政審批，人行核準”的標準化審核機制，從源頭上健全財政資金和公共資金管控機制。繼續(xù)推行黨政機關(guān)出差定點飯店目錄，開展清理規(guī)范全市津補貼標準工作，建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，努力壓縮各種不必要的開支。二是深化各項財政改革，以改革規(guī)范公務(wù)消費。進一步深化部門預(yù)算改革，根據(jù)職能需要，將黨政機關(guān)分檔分類，制定統(tǒng)一規(guī)范的支出標準，超標超支一律不補。全面開展國庫集中支付改革，2013年將所有財政資金納入國庫集中支付管理，盡可能采取直接支付方式，堵塞漏洞。大力推進政府采購電子化改革，降低采購成本，節(jié)約財政資金。開展非稅收入收繳管理制度改革，規(guī)范非稅收入使用范疇，對非稅收入的使用和安排做出了具體的要求。三是加強監(jiān)督檢查，以檢查規(guī)范公務(wù)消費。結(jié)合會計信息質(zhì)量檢查，決算真實性檢查，重點查處公務(wù)消費中不合理、不合規(guī)行為。通過檢查，各預(yù)算單位進一步提高了認識，樹立了勤儉辦事業(yè)，有錢不能亂花的理財理念。
通過上述舉措，截至8月底，市本級一般公共服務(wù)支出較上年同期壓縮5.9%，成效明顯。在取得成績的同時，受種種原因制約，目前公務(wù)消費中也存在一些不容忽視的問題，突出表現(xiàn)在一是過度消費，奢侈消費依然存在。由于公務(wù)消費缺乏科學(xué)合理、規(guī)范透明的制度性約束，導(dǎo)致公務(wù)消費隨意性大，公務(wù)超標接待顯現(xiàn)更是普遍。二是模糊消費，變通開支現(xiàn)象時有發(fā)生。由于對公務(wù)消費缺乏明確的政策限定，導(dǎo)致很多沒有正規(guī)途徑的開支往往變通為其他會計科目，實際工作中很難監(jiān)督到位。三是公務(wù)消費中損失浪費現(xiàn)象普遍。近年來，公務(wù)車運轉(zhuǎn)及維持費用居高不下，但利用率低，隱性浪費嚴重；公務(wù)接待，開支隨意性強，一些部門公務(wù)消費名目越來越多，公務(wù)消費數(shù)額越來越大，資金浪費現(xiàn)象越來越嚴重。
三、我市公務(wù)消費鋪張浪費的原因
表面看，公務(wù)消費管理存在隱性化、不規(guī)范、公私不分、浪費嚴重等現(xiàn)象，但從根本上說，制度缺失、監(jiān)督缺位、執(zhí)行不力、管理不善是其主要原因。
（一）制度缺失和不落實。
隨著社會進步、工作領(lǐng)域拓寬和辦公自動化水平的提高，公務(wù)消費涉及的內(nèi)容和項目也在增加，盡管各級各部門都對公務(wù)消費項目、內(nèi)容、范圍及其管理進行了一定的制度規(guī)范，但從總體上來看，公務(wù)消費制度規(guī)范不嚴謹，缺乏系統(tǒng)性和全局性。而有的內(nèi)容和項目還沒有得到約束，監(jiān)督管理有漏洞。另一方面有的規(guī)定與實際情況存在較大差距，缺乏操作性，以致造成公務(wù)消費在制度上和實際執(zhí)行存在嚴重偏差。
（二）預(yù)算約束性不足。
由于現(xiàn)有的預(yù)算制度基本實行“基數(shù)加增長”的預(yù)算方法，較注重過去和歷史因素，考慮資金使用效率較少，不合理的、不必要的支出和新增的支出因素導(dǎo)致支出規(guī)模日益膨脹。同時，一些會議、考察、節(jié)日慶典等活動所需經(jīng)費，基本由財政支付，但缺乏專業(yè)的測算、核算環(huán)節(jié)。其次，預(yù)算執(zhí)行中，支出經(jīng)濟分類科目隨意性大，特別是項目支出預(yù)算無法明確下達到經(jīng)濟分類科目，使得預(yù)算難以發(fā)揮規(guī)范、制約公務(wù)消費行為的作用，無法從根源上控制公務(wù)消費泛濫之勢。
（三）缺乏有效地激勵機制。
公務(wù)消費實行實報實銷制，由于資金所有權(quán)和使用權(quán)的分離，政府及其工作人員為了追求自身利益的最大化，往往不考慮公務(wù)消費資金的使用效率，在公務(wù)消費過程中使用各種手段變相提高公務(wù)消費標準，擴大公務(wù)消費范圍。此外，就是由于作為公務(wù)消費主體的公務(wù)員，既是公務(wù)消費規(guī)章制度的制定者、執(zhí)行者，又是公務(wù)消費的直接參與者和監(jiān)督者，監(jiān)督很難真正到位。
（四）違規(guī)行為監(jiān)督、處罰不嚴。
公務(wù)消費范圍不清，標準不明，造成消費隨意性大，查起來難。公務(wù)消費違規(guī)行為的根本原因就是缺乏有效的監(jiān)督、處罰機制。從內(nèi)部監(jiān)督來說，地方、部門、單位領(lǐng)導(dǎo)責任制和“一支筆”審批制使得對領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)消費行為監(jiān)督出現(xiàn)缺位現(xiàn)象，領(lǐng)導(dǎo)審批制也難以對政府工作人員消費的真實性進行審查，內(nèi)部監(jiān)督無法起到應(yīng)有的作用；從外部監(jiān)督來說，監(jiān)督制度不健全，使得公務(wù)消費缺乏有效的外部行政制約，而公眾監(jiān)督由于信息不對稱，缺乏有效、暢通的監(jiān)督渠道等原因，無法對公務(wù)消費進行監(jiān)督，因此，公務(wù)消費監(jiān)督機制缺位。至于處罰方面，也存在同樣的問題。國家目前尚無處罰公務(wù)消費違法違紀的明確規(guī)定。
四、加強我市公務(wù)消費的思考
長遠來說，公務(wù)消費改革，應(yīng)抓好以下幾個方面。一是在制度的設(shè)計上，要盡可能讓公務(wù)消費信息公開，以接受公眾監(jiān)督。二是在范圍的界定上，要盡可能清晰限定公務(wù)消費項目，以防止公私不分。三是在標準的控制上，要科學(xué)合理確定消費定額標準，以限制消費自由空間。四是在程序的操作上，要建立科學(xué)合理有效的審批執(zhí)行監(jiān)督管理制度。從當前財政部門來講，抓好公務(wù)消費改革，要著重采取以下措施：
（一）進一步完善制度建設(shè)。
要進一步加強預(yù)算單位銀行賬戶管理，建立“聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控”機制，健全財政資金管控機制，掌握公務(wù)消費的取向和金額，堵塞漏洞。要加強單位財務(wù)管理，嚴格財務(wù)制度，建立健全制度財務(wù)報銷制度，嚴格按規(guī)定的開支標準、內(nèi)容、范圍執(zhí)行。堅決落實車輛按編制和標準配備公車，加強公務(wù)用車日常監(jiān)控，推行定點加油、定點維修和統(tǒng)一保險制度。擴大政府采購范圍，加強政府采購預(yù)算管理，機關(guān)事業(yè)單位限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)支出一律實行政府采購，切實提高財政支出的政府采購比重。擴大公務(wù)卡強制結(jié)算目錄，堅決將差旅費、會議費、招待費、車輛運行費納入強制結(jié)算目錄，最大限度的減少現(xiàn)金支付，有效堵塞公務(wù)消費的管理漏洞。
（二）進一步壓縮經(jīng)費開支。
參照中央、自治區(qū)做法，按照5%的比例壓減市本級機關(guān)事業(yè)單位經(jīng)費預(yù)算，重點包括：會議費、培訓(xùn)費、辦公設(shè)備購置費、差旅費、大型修繕及相應(yīng)設(shè)備購置支出、公車購置及運行費、公務(wù)接待費等，節(jié)減的開支統(tǒng)籌用于民生支出。按照只減不增的原則，核定市本級機關(guān)事業(yè)單位“三公”經(jīng)費預(yù)算，超標超支一律不補。積極做好“三公”經(jīng)費預(yù)決算公開工作，提高公務(wù)支出透明度。
（三）強化監(jiān)督，嚴肅紀律。
對市本級預(yù)算單位公務(wù)消費全面排查，對其中公務(wù)消費過高、無法說清理由的，開展重點檢查，對屢查屢犯的，除核減開支外，嚴格按相關(guān)財經(jīng)紀律予以處罰；對壓縮公務(wù)消費成績突出的，結(jié)余滾存單位使用。
（作者單位：包頭市財政局）
