2014年3月14日 來源：會計司
一、會計監督新環境與新使命
信息化不僅使會計環境發生變革，也使監督環境發生變革。信息化對會計監督的影響有兩方面：一是監督對象的信息化；二是監督手段的信息化。會計監督既要適應監督對象信息化，為企業會計信息化創造良好的發展環境，同時，也要充分利用信息化手段，提高會計監督的成效。
然而，當前的會計監督相對于企業會計信息化的發展有所滯后，并未很好地適應信息化帶來的環境變化。一是部分監督機構觀念相對陳舊，仍習慣于基于紙面會計資料開展監督；二是會計監督信息化缺乏必要技術基礎和手段；三是取消會計軟件評審后，對會計軟件功能的監管處于真空地帶。這既不利于提高企業開展會計信息化的積極性，也不利于會計監督效率的提升，影響了會計信息質量的監控效果及會計信息化整體優勢的發揮。
上述問題產生的主要原因：一是監管慣性。監管機構不像企業那樣能直接感受到信息化帶來的優勢，在缺乏有效激勵的情況下，總是傾向于延續過去的經驗和做法。二是缺乏適應新環境的制度安排。適應和利用新的技術環境開展會計監督，需要新的制度安排。而上世紀九十年代中期會計電算化相關制度規范出臺以后，這方面的制度基本未再經修改或補充，其滯后性早已顯現。因此，糾正監管慣性、作出新的制度安排，成為《企業會計信息化工作規范》（以下簡稱工作規范）出臺的目標任務之一。
工作規范明確了會計資料無紙化管理制度，允許符合條件的企業會計資料不再打印保存。也就是說，對符合條件的企業進行會計監督應當主要基于電子會計資料為主，只有在個案情況下，才能要求企業提供紙面資料（詳見《解讀一》）。同時，從適應信息化特點，提高會計處理效率出發，工作規范適當放寬了對憑證審核、修改等核算過程的控制要求（詳見《解讀二》）。應當說，這些政策為企業在信息化環境下進行會計核算提供了便利。
那么，上述政策的放開是否意味著信息化環境下會計監督的弱化？答案是否定的。這些政策的本意是讓企業會計工作能夠充分利用和發揮信息化的優勢。與此同時，工作規范也為會計監督充分利用和發揮信息化優勢設計了一系列制度安排，從而提升會計監督效率，對會計核算靈活度的提升形成有效制衡。
總之，工作規范的出臺，帶來了監督理念、監督內容、監督手段、監督方法的改變。某種意義上，這是一種全新的監督環境，而傳統的會計監督思維和方法正逐漸失去其賴以存在的基礎。對各級財政部門來說，工作規范的出臺，宣告了信息化時代新的監管使命的到來。那么財政部門究竟需要管什么？怎么管？這就需要準確理解以下問題，全面把握工作規范要求。
二、工作規范的適用范圍
貫徹實施好工作規范，開展相關監督工作，首先需要把握好工作規范的適用范圍。具體包括以下幾點：
（一）工作規范的適用主體
從《企業會計信息化工作規范》的名稱就可看出，工作規范的適用主體是企業。同時，工作規范第四十八條規定，“自本規范施行之日起，《會計核算軟件基本功能規范》（財會字〔1994〕27號）、《會計電算化工作規范》（財會字〔1996〕17號）不適用于企業及其會計軟件。”也就是說，這兩項文件對行政事業單位繼續適用。因為行政事業單位正處于全面的改革和政策調整期，會計工作環境存在一系列不確定因素。而且，整體上，行政事業單位會計信息化發展相對于企業處于較低階段，政策的不適應問題尚不突出。因此，工作規范將范圍限定于企業會計信息化。而行政事業單位會計信息化仍然適用于過去的規范性文件。
（二）對會計信息化和會計軟件的界定
會計信息化發展的一個顯著趨勢就是會計信息化融合于企業整體信息化之中，會計軟件與企業其他業務軟件的界限越來越不清晰。這不僅是信息化發展對信息集成的內在要求，也是會計與其他經營管理職能相互滲透的必然結果。當然，從便于監管角度出發，工作規范仍然需要對企業會計信息化和會計軟件明確一個邊界。
工作規范第二條規定：
“本規范所稱會計信息化，是指企業利用計算機、網絡通信等現代信息技術手段開展會計核算，以及利用上述技術手段將會計核算與其他經營管理活動有機結合的過程。
“本規范所稱會計軟件，是指企業使用的，專門用于會計核算、財務管理的計算機軟件、軟件系統或者其功能模塊。會計軟件具有以下功能：
“（一）為會計核算、財務管理直接采集數據；
“（二）生成會計憑證、賬簿、報表等會計資料；
“（三）對會計資料進行轉換、輸出、分析、利用。
“本規范所稱會計信息系統，是指由會計軟件及其運行所依賴的軟硬件環境組成的集合體。”
可以看出，工作規范對會計信息化的界定比較寬泛，不僅包括與會計核算相關的信息化，同時，考慮到企業其他經營管理職能與會計職能可能存在交叉重疊，其他信息系統可能是會計信息系統重要數據來源的情況，也將會計核算與其他經營管理活動結合的情況納入到會計信息化范圍。這樣定義，有利于企業正確認識會計信息化與其他領域信息化的密切關系，有利于企業財務會計部門適當地參與企業全領域的信息化工作。
對于會計軟件的界定，應當把握好以下三點：
1. 功能是界定會計軟件的核心標準。一種軟件是否屬于會計軟件，關鍵看其是否具有本條第二款所列三項功能，具備三者之一的，就可以歸為會計軟件。
關于第（一）項采集數據的功能，應當注意“直接”兩字。會計處于企業信息流的下游，不少業務系統采集的數據最終都會為會計所用，但不能因此而無限擴大會計軟件范疇。只有那些直接為會計核算、財務管理采集數據的軟件，才應歸于會計軟件范疇。所謂直接，是指數據采集后的下一步處理即屬于會計核算、財務管理的職能范圍，而不再經過其他業務職能處理。
2. 會計軟件的表現形式可以是單獨的軟件（例如單機運行的軟件）、軟件系統（例如安裝于服務器，通過網絡系統部署使用的軟件，包括云服務軟件）或者軟件系統中的某些功能模塊。無論什么形式，只要具備上述功能，都可以歸為工作規范所說的會計軟件。
3. 會計軟件具有專用性。即軟件應當是專為完成會計核算或者財務管理目的而設計的。企業開展會計核算或者財務管理工作，可能用到的軟件很多，例如所有部門都使用的辦公自動化系統，或者像Word、Excel這樣的通用軟件，盡管財務會計工作也會使用，但不是專門為財務會計工作設計的，因此不屬于這里所說的會計軟件。
準確把握會計軟件的界限，對于正確開展監管工作十分必要。例如，企業使用ERP系統開展經營管理活動，如果其會計核算功能依附于單獨模塊完成，則應當將該模塊而不是整個ERP系統認定為會計軟件。這種情況下，工作規范第七條要求（中文界面和中文處理支持）僅適用于該模塊，而不是整個ERP系統。
（三）工作規范的規范客體
工作規范第三條規定，“企業（含代理記賬機構，下同）開展會計信息化工作，軟件供應商（含相關咨詢服務機構，下同）提供會計軟件和相關服務，適用本規范。”也就是說，代理企業開展會計核算工作的代理記賬機構，負有與企業同等的責任和義務；代理軟件供應商提供會計軟件和相關服務的咨詢服務機構，負有與軟件供應商同等的責任與義務。企業、代理記賬機構的會計信息化工作，軟件供應商、咨詢服務機構提供的會計軟件和服務，都屬于工作規范約束范圍，都應當受到相應的監管。
三、財政部門的職責
在企業會計信息化監督工作中，地方財政部門和財政部負有不同的職責。
（一）地方財政部門職責
工作規范第五條規定，“縣級以上地方人民政府財政部門管理本地區企業會計信息化工作，指導和監督本地區企業開展會計信息化工作。”
同時，第四章“監督”具體規定了地方財政部門的監督職責，包括兩方面：
1. 對企業的監督
第四十四條規定，“企業使用會計軟件不符合本規范要求的，由財政部門責令限期改正。限期不改的，財政部門應當予以公示，并將有關情況通報同級相關部門或其派出機構。”
對于會計軟件必須具備哪些功能、不得提供哪些功能，工作規范第二章作了明確規定（詳見《解讀二》）。這首先是軟件供應商的責任，同時，企業也有義務使用合乎規范的軟件產品，無論該軟件是外購的還是自行開發的（參見工作規范第二十五條）。對此，縣級以上財政部門負有監督的職責。財政部門可以組織專項檢查，對本轄區企業使用會計軟件情況進行監督，也可以將會計軟件使用情況檢查與其他會計監督工作結合進行。
由于工作規范作為一般規范性文件，不能設定行政處罰，而上位法也未對相關違規行為設定行政處罰，因此工作規范對于違規行為，主要采取了公示和通報相關部門的處理手段。采取這些手段是出于兩方面考慮：一是政府信息要公開和共享，對于發現的違規情況，財政部門有義務讓公眾和相關部門知道；二是公示和通報對違規者信譽帶來損失，對違規行為同樣具有巨大的震懾效用。
財政部門在實際執行中，要把握好自由裁量權的行使。一是整改期長短。工作規范未做統一要求，財政部門應當根據違規性質等實際情況確定，可以聽取企業意見作為參考。二是通報機構的選擇。一般來說通報的機構應當與所涉企業有監督管理關系，范圍可能包括工商、稅務、審計、國資部門、企業主管部門以及人民銀行、證監會、銀監會、保監會及其在當地的派出機構。必要時，本地商業銀行或者分支機構也可以納入通報范圍。在通報中，可以提示相關機構在監督這些企業時，關注相關風險，采取更為謹慎的檢查方法。
2. 對會計軟件的監督
這里的會計軟件，是指由軟件供應商提供的商品化會計軟件，不包括企業自行開發的軟件。
行政審批制度改革中，商品化會計核算軟件評審制取消，對會計軟件的管理一度成為空白。工作規范根據新的形勢，不再采取對會計軟件的準入控制，而是以監督為主的事后管理，體現了“寬進嚴管”和轉變政府職能的方向。
第四十五條第二款規定，“省、自治區、直轄市人民政府財政部門發現會計軟件不符合本規范要求的，應當將有關情況報財政部。”第三款規定，“任何單位和個人發現會計軟件不符合本規范要求的，有權向所在地省、自治區、直轄市人民政府財政部門反映，財政部門應當根據反映開展調查，并按本條第二款規定處理。”
與對企業的監督不同，地方財政部門對會計軟件有權調查，但調查結果應報財政部統一處理。這樣規定，主要是因為會計軟件是全國統一市場，對于發現問題的會計軟件，其供應商不一定在地方財政部門管轄地域內。而且，對于同一會計軟件產品，不同地方如果有不同的認定和處理，也不利于執法的一致性和嚴肅性。
省級財政部門發現有商品化會計軟件不符合要求的，可以直接向財政部報告。省級以下財政部門發現問題的，應當通過省級財政部門反映。接到反映的省級財政部門應當先進行調查核實，對確實存在問題的報財政部處理。
（二）財政部職責
工作規范第四條規定：
“財政部主管全國企業會計信息化工作，主要職責包括：
“（一）擬訂企業會計信息化發展政策；
“（二）起草、制定企業會計信息化技術標準；
“（三）指導和監督企業開展會計信息化工作；
“（四）規范會計軟件功能。”
財政部作為全國會計主管部門，在企業會計信息化監管中負有定規則和制標準的職能。這是與地方財政部門不同之處，因為規則和標準必須全國一致，才能保證市場統一和公平競爭，促進會計信息的自由傳遞和充分共享。
在對企業的監督方面，財政部（包括駐各地財政監察專員辦事處）的職責與地方財政部門相同，都依照工作規范第四十四條進行檢查和處理。
在對商品化會計軟件的監督方面，財政部可以采取更多的檢查方式。工作規范第四十五條第一款規定，“財政部采取組織同行評議，向用戶企業征求意見等方式對軟件供應商提供的會計軟件遵循本規范的情況進行檢查。”結合其他條款規定，財政部可以通過省級財政部門報告掌握會計軟件違規情況，也可以采取軟件業同行評議、征求企業意見以及其他方式主動搜集違規線索，根據線索進行核實和重點檢查。
同時，財政部對會計軟件違規情況有處理權。工作規范第四十六條規定，“軟件供應商提供的會計軟件不符合本規范要求的，財政部可以約談該供應商主要負責人，責令限期改正。限期內未改正的，由財政部予以公示，并將有關情況通報相關部門。”這里的整改期限，由財政部根據軟件修改的復雜程度合理確定。財政部在公示和通報的同時，也會提示其他監管部門在對相關軟件用戶企業的檢查中關注相關風險。總之，要充分利用社會和市場力量對違規行為形成巨大壓力，達到更為顯著和直接的懲戒效果。
四、對企業的檢查重點
工作規范第三章“企業會計信息化”對企業會計信息化工作各方面提出了要求。當然，工作規范對企業信息化工作以引導、啟發為主，強制性規定不多。財政部門在相關檢查中，除了對上述企業使用會計軟件情況進行檢查外，還應重點關注以下內容：
（一）實行會計資料無紙化管理的企業是否符合規定條件
根據工作規范第四十條和第四十一條，在符合條件的情況下，企業電子會計資料可以不輸出為紙面形式保存，會計監督機構在檢查中，不應再要求企業提供全套紙面會計資料。當然，財政部門應當對該企業是否符合規定條件進行總體評估。若發現明顯不符合規定條件的情況，差距不大、短期內能夠更正的，可以要求該企業整改達到條件；差距較大且短期內不能更正的，則應要求企業恢復對會計資料的紙面輸出，并要求企業在檢查中提供完整的紙面資料。
全面準確理解和把握第四十條、第四十一條的條件規定，請參閱《解讀一》。
（二）異地核算企業是否具備本地監管條件
工作規范第三十四條鼓勵大型企業集團建立財務共享中心，開展會計集中核算。同時，考慮到開展集中核算后，企業會計資料（包括原始憑證等）將會由財務共享中心集中管理，出現會計資料保存地與企業經營注冊地不一致的情況，該條第二款做了如下規定，以保障當地監管部門會計監督工作的順利進行：“實行會計工作集中的企業以及企業分支機構，應當為外部會計監督機構及時查詢和調閱異地儲存的會計資料提供必要條件。”
財政部門在對異地核算企業開展會計監督時，若發現在本地無法及時查閱會計資料，或者在需要調閱憑證原件時被檢查企業無法及時提供的情況，則應當責令企業糾正。對于不能提供所需會計資料的，應當依照《會計法》第四十二條處罰。
（三）外商投資企業會計軟件是否符合規定
部分外商投資企業采用境外投資者統一部署的會計軟件，可能造成一些問題：一是軟件不符合國內法律以及工作規范的要求；二是其會計資料存儲于境外服務器中，在境內沒有備份，使得我國政府對企業的會計監督可能受到境外因素干擾的風險。工作規范第三十五條、第三十六條正是為解決這些問題而設定。
無論何種類型企業，對其會計軟件的要求都一視同仁，沒有特殊和例外。財政部門在檢查中，對外商投資企業的會計信息系統應予以特別關注。首先要了解其系統和軟件的來源途徑和服務器部署情況。對于來自于境外的軟件，要關注其遵循工作規范第二章規定的情況。對于數據服務器部署在境外的，應當核實其是否按規定在境內保存備份（關于會計資料境內備份的要求，請參見《解讀三》）。
五、對會計監督的保障
在促進會計監督適應會計信息化發展需要的同時，工作規范也設定了一系列對信息化環境下會計監督的保障措施，為會計監督創設了新的手段，提供更加便利的監督環境。
（一）符合我國會計準則和賬簿格式習慣的核算功能
會計監督人員在檢查中可能遇到這樣的情況，某些會計軟件的核算過程讓人看不懂，無法判斷其核算結果的合規性。原因包括：系統不支持中文，無論是軟件界面還是會計記錄都只有外國文字描述；系統中的會計科目體系沒有按照資產、負債、所有者權益、收入、費用等會計要素分類，難以把握其業務邏輯；軟件顯示輸出的憑證、賬簿沒有遵循我國會計人員所習慣的內容與格式，無法理解其含義。
對此，工作規范第七條至第九條進行了專門規范，要求會計軟件必須提供中文界面和對中文處理的支持，必須按照我國會計準則確定的原則進行科目分類和編碼，必須提供符合我國習慣的憑證和賬簿格式。
（二）面向監督的用戶操作日志
工作規范第十四條規定，“會計軟件應當記錄生成用戶操作日志，確保日志的安全、完整，提供按操作人員、操作時間和操作內容查詢日志的功能，并以簡單易懂的形式輸出。”這里規定的日志功能，不是傳統意義上的系統日志，而是專門供會計監督人員使用的操作日志。根據該條，會計軟件應當在其界面中提供對用戶操作日志的查詢菜單，且其查詢的結果應當是普通用戶能夠理解的，而不是技術性的代碼（詳見《解讀二》第十四條講解）。
用戶操作日志功能的規定，意味著會計監督人員在今后的檢查工作中，可以通過日志來尋找會計核算中存在的異常情況，以發現違規線索。除反記賬和對記賬憑證關鍵信息的修改外，工作規范對其他修改和逆向操作功能并未禁止（詳見《解讀二》第十條講解），而相關的操作軌跡完全通過用戶操作日志予以記錄保留。因此，日志的查詢應當成為財政部門檢查工作的一項標準程序，以排查核算中的高風險行為。
此外，財政部門還應當對會計軟件日志功能的完整性進行測試。例如，設計一些測試案例在軟件中進行操作，然后通過日志查詢這些操作是否被正確完整地記錄。
（三）會計軟件數據接口標準
隨著會計信息化的發展，會計監督信息化也在發展。不少監督機構利用監督軟件讀取企業系統數據，直接在企業電子會計資料基礎上開展監督工作。但是，由于各種會計軟件的數據結構與格式不統一，即便是同種軟件，不同版本之間也有一些差異，監督軟件需要應對各種會計軟件，集成各種接口，不僅操作復雜，容易出錯，而且無法窮盡所有情況，無法完全避免數據不可讀取的情況。
工作規范第十二條明確要求所有會計軟件提供符合國家標準的數據接口，以滿足外部會計監督需要，從而解決了制約會計監督信息化發展的關鍵技術問題。今后，所有的會計軟件都以統一格式輸出會計資料，監督軟件只需要以這種格式讀取數據即可。
為落實這一規定，目前，全國會計信息化標準化技術委員會正著手會計軟件數據接口國家標準的制定工作。
（四）面向會計監督的用戶手冊
監督人員有時需要通過企業會計軟件開展檢查工作。但由于會計軟件種類繁多，功能設計、界面風格各不相同，需要學習和適應。而軟件使用手冊往往大而全，很難在短時間內找到需要的內容，因此，這種學習和適應往往不符合成本效益原則，迫使監督人員放棄通過軟件的檢查方式，而采用傳統的紙面檢查方式。這不僅降低了監督工作的效率，也加重了被檢查企業的負擔。
為此，工作規范第二十條規定，軟件供應商必須針對會計監督相關操作提供專門的手冊資料，便于監督人員快速查詢使用，從而提高會計監督效率，發揮信息化優勢。
當然，對財政部門而言，會計軟件是否提供專門的教程資料，也是附帶的檢查內容之一。
六、銜接過渡規定
財政部在印發工作規范的通知（財會〔2013〕20號）中，明確了工作規范的銜接過渡辦法：“工作規范施行前已經投入使用的會計軟件不符合工作規范要求的，應當自工作規范施行之日起3年內進行升級完善，達到要求。”
也就是說，對于2014年1月6日前購買或者企業自行開發上線的會計軟件，可以有3年過渡期。而在此日期之后購買或者開發上線的軟件，應當滿足工作規范要求，沒有過渡期。自2017年1月6日起，所有軟件都應當滿足工作規范要求。
需要指出的是，對于會計軟件的功能，過去發布的《會計核算軟件基本功能規范》（財會字〔1994〕27號）也有規定。對于工作規范延續該文件的規定，即會計軟件過去和現在都應當遵循的規定，是沒有過渡期的。
