摘要：要充分發揮財政監督的“免疫系統”功能，充分發揮基層財政監管職能，要建立舉債審批制度，規范貧困農民籌資渠道，幫助他們合理控制舉債規模和節奏。
2012年中央將農民人均純收入低于2300元作為新的國家扶貧標準，這標志著我國正在完成從以單純解決溫飽為主要任務的低層次扶貧向脫貧致富、改善環境、提高發展能力和縮小發展差距的更高層次扶貧階段的歷史轉型。本文試以四川財政為視角，探索該省財政扶貧工作中存在的問題，提出新形勢下扶貧工作的新思路。
一、扶貧工作現狀
貧困，與污染、人口一道被稱為當今世界著名的“三P”問題（Pollution,Population&Poverty）。四川省自然災害頻發，特別是“5.12”汶川特大地震、“4.20”蘆山強烈地震，造成60多萬人因災致貧、因災返貧。按照新的扶貧標準，全省尚有農村貧困人口近420萬，幫助其脫貧致富任務十分繁重。近年來，全省主動作為，乘勢抓好全省綜合扶貧工作。2012年，共投入財政扶貧資金37.77億元；啟動連片扶貧開發項目122個；實施整村推進500個；扶持162萬貧困群眾改善生產生活條件。全省貧困人口由2010年底的1356.76萬人減少到2012年底的772萬人，貧困發生率由20.41%下降到11.62%。據統計，全省36個國家扶貧開發工作重點縣，2012年農民人均純收入5597.39元，比2010年的4021.23元，增加1576.16元，增長39.2%，年均增速18%。財政資金的有力保障，為貧困地區經濟發展、社會進步、民族團結、和諧穩定作出了巨大貢獻。
二、存在的問題
（一）準入機制的虛化，導致貧困縣名額成為“香餑餑”，政策導向嚴重偏失
2011年，公布的592個國家扶貧開發工作重點縣(即“國家級貧困縣”)名單中，我省原有的36個縣“一個都不能少”，繼續榜上有名。同年公布的四川省縣級經濟綜合評價排序中，入選國家級貧困縣的很多縣，其各項財政指標均在全省排名靠前，并不是真正意義上的“貧困縣”。
不難發現，各地對“貧困縣”稱號的追捧，源于豐厚的既得利益。《中國農村扶貧開發綱要（2011年～2020年）》規定“中央和地方財政逐步增加扶貧開發投入。中央財政扶貧資金的新增部分主要用于連片特困地區。加大中央和省級財政對貧困地區的一般性轉移支付力度。加大中央集中彩票公益金支持扶貧開發事業力度”。以某貧困縣為例，2011年該縣獲得的上級財力性轉移支付收入占其可用財力的34%，達到57927萬元，遠遠高于其他非貧困縣。由此就不難理解為什么某縣會把入選“國家集中連片特困地區”當作政績四處炫耀了。
準入機制的虛化，不但讓某些經濟強縣也混跡于“貧困縣”大軍中，擠占本應屬于真正貧困地區的財政資金，造成大量浪費，更使各地瘋狂爭搶貧困縣的“破帽子”，一旦戴上，就再也不愿意摘掉（《中國農村扶貧開發綱要》中規定：重點縣減少的省份，國家的支持力度不減，旨在引導各地主動“摘帽子”，但卻無人響應）。頂層“逆向激勵”的政策導向不僅不能幫助貧困地區真正擺脫貧窮，反而是鼓勵基層政府通過“哭窮”甚至“裝窮”向上爭取扶貧政策、資金，這在一定程度上也增加了主管部門尋租的空間，滋生腐敗的土壤。
（二）管理體制的缺失，扶貧資金成為“唐僧肉”，擠占挪用現象時有發生
財政扶貧資金績效偏低主要表現在資金截留、目標瞄準性差、投向不合理、監管機制缺失等方面。據統計，目前扶貧資金只有35.3%真正用于貧困戶，有44.5%覆蓋了富裕戶，另外的20.2%則花在了中等戶上。據世界銀行對我國一項調查顯示，593個國家級貧困縣的扶貧資金中，只有70%的減貧資金和60%的發展資金用到了貧困戶上，扶貧資金漏出率超過30%以上。
一是在資金管理上。部分地區在扶貧項目規劃執行和項目資金管理等方面有所松懈，工作效率不高，監管工作不力，缺乏規范性。某縣在撥付本級安排的扶貧項目管理經費憑證后面，附了一個部門的資金申請報告，該報告中有一項經費為爭取項目經費40多萬元。經查，該筆經費全部撥付給了項目主管部門但未報賬，雖然目前該部門已對此予以整改并如數追回財政資金。但這種做法非常惡劣，是典型的打著幌子為部門或個人謀利益的違法行為。二是在規劃執行上。個別地方由于主要領導調整等原因，在項目申報、實施中調整了以前審定的項目規劃；有的地方根據當地領導的意圖，打破了原定規劃，隨意調整地點，分散實施項目。嚴重影響了扶貧項目的嚴肅性。三是在項目申報上。個別地方同一項目存在多頭申報、重復申報問題。某縣在申請貼息資金時，通過兩條渠道分別報了中央和省上兩個方面的貼息項目。當地財政部門在項目申報時，沒有履好職、盡好責，沒有把好申報關口，而是被部門牽著鼻子走，當“甩手掌柜”和“二傳手”。四是在基礎管理上。部分貧困縣扶貧干部政策和法制觀念淡漠、項目計劃管理水平低下，有的甚至明知故犯，不具備管好用好扶貧資金的基本素質。往往一個項目即將完工時，還沒有對項目資金管理的資料進行應有的歸集、整理、分類，項目管理混亂。
（三）暴風驟雨式的大干快上，導致農民不堪重負，農村債務風險值得警惕
溫家寶總理曾講過：“建設新農村的過程是一個與現代化建設同步的過程，需要經過幾十年、有些地方甚至需要上百年的艱苦努力。”但在實際操作中，不少地方都存在“一口氣吃成個大胖子”的激進思想，特別在金融信貸領域表現尤為突出。
據測算，2012年我省金融機構發放的涉農信貸達1111.51億元，占當年新增貸款總額的31.7%。以川北某村為例，該村7個村民小組，213戶，793人就有債務579萬余元，人均欠債近萬元，個別家庭欠債甚至達到10萬元。信貸資金主要用于當地政府大力號召的新建住房、養豬、種植獼猴桃等項目。由于豬肉市場價格波動和獼猴桃產業周期過長等原因，目前該村部分農戶已經資不抵債。個別農民因還不上貸款，其農資綜合補貼、低保等財政補貼款被當地金融機構直接扣抵作為利息，基本生活難以保障。
（四）定點扶貧方式的陳舊，導致效率偏低，農民對此不買賬
一是作風不實。個別下派扶貧干部作風飄浮，夸夸其談，存在形式主義、官僚主義，與群眾的距離越來越遠；一些下派干部深入基層調查研究少，不知道群眾所想所愿，不能和他們打成一片；更有個別人存在工作方法簡單，態度粗暴等問題。二是越俎代庖。個別下派干部在扶貧村主導產業選擇、村落建設布局、基礎設施配套、發展公共服務上不讓農民群眾自己做主，聽不進農民的意見，認為自己高人一等，認為對農民群眾的幫扶，是施舍、恩賜，農民群眾感受不到自己應有的地位和尊嚴。三是盲目指揮。農村情況千差萬別，發展不可能是同一個模式。而某些地方搞扶貧開發，沒有做到因地制宜、科學決策，而是自不量力、急功近利、一哄而起，農民群眾對此不以為然，很不買賬。
三、對策建議
(一)暢通出口，凸顯公平
“國家級貧困縣資格”只有建立正常的退出機制才能保持生機與活動，才能做到真正的公平公正。目前，十年一輪換的淘汰方式在客觀上形成了系統的凝固化，阻滯了扶貧體系的正常新陳代謝，這種“怠政”的做法，已經完全不能適應當前扶貧工作的需要。在下一步工作中應更加注重頂層設計，嚴格貧困縣準入機制，絕不放進一個不符合條件的縣（市、區）進入國家扶貧體系。同時，建立貧困縣動態調整機制和績效管理制度，將GDP總量、三次產業比重、城鎮化率、村通路里程、農村通電率、人均擁有財產價值絕對數、農民人均純收入、地方公共財政收入、公共財政支出、人均財力等納入考核指標，對不符合繼續享受扶貧政策的縣要及時“斷奶”，將其調出。對于調出后財政缺口較大的地方，中央、省級財政可給予過渡期財力補助，幫助其盡快步入發展“快車道”。
（二）加強資金監管
要充分發揮財政監督的“免疫系統”功能，建立“提前介入、關口前移、即時監督、全程跟蹤”的全天候監督模式，不斷加強扶貧資金的報賬制管理、公告公示制，充分發揮基層財政監管職能，進一步提升扶貧資金的監管水平。一是要繼續加強與審計部門的協調配合，探索依托投資評審、第三方機構等監管方式，加強揭露問題與促進整改相結合，逐步實現從被動、事后監督向主動、超前監督的轉變，確保財政扶貧資金的安全高效。二是要創新工作理念，優化財政監督方式、方法，依托“財政大平臺”建設，實現扶貧資金運行到哪里、財政監督就跟蹤到哪里的全程高效監管。三是要始終堅持、認真研究用好監督結果，既要揭露查處重大違法違規問題，又要著眼從體制機制層面提出解決的辦法。在監督過程中，要增強預判能力，及時揭露苗頭性、傾向性問題。要深挖細查、追尋背后的真相和原因，找到體制性障礙、制度性缺陷和管理上的漏洞，促進建章立制，推動財政扶貧資金規范管理。
（三）嚴格控制農村債務風險
一要化解農村債務風險。公正的來看，舉借債務提高了農民快速脫貧致富的能力，有其存在的必要性和合理性。但部分地區貧困農民債務風險指標偏高，是不爭的事實。要建立舉債審批制度，規范貧困農民籌資渠道，幫助他們合理控制舉債規模和節奏；要按照“誰擔保、誰負責償還”的原則和“一債一策”的要求，盡快消化處置農村存量債務。二要健全完善管理機制。建立健全農村債務管理目標責任制，各級財政部門要根據管理責任，對債務風險、債務償還、使用績效等管理目標進行考核問效。完善信息統計和風險預警制度，加強債務信息管理，完善債務風險預警指標體系。三要規范農村金融平臺。要進一步規范農民舉債和經營行為，堅決禁止違規擔保和不切實際的舉債行為發生。要通過做實、做強、規范，建立農村債務風險防火墻，把農民債務風險降到最低。四要發揮財政資金的“四兩撥千斤”作用，引導各方資金投向農村，研究制定出臺支持縣域金融機構加大農村金融服務供給政策和財政部門對農業貸款提供擔保機制，不斷促進農業信貸投放。
（四）真情幫扶，發揮農民主體地位
托克維爾在其著作《舊制度與大革命》中這樣描述當時的法國農村“法國農民在18世紀不再受封建小惡霸的欺凌；但是所有其他階級的人都背棄他們，貴族拋棄農村，資產者紛紛離開農村，千方百計在城市里找一處容身之地。就這樣，農民與上層階級幾乎完全被隔離開來，人們不時以最殘暴的手段對付那不幸的人，農民被禁錮在孤立窮苦的深淵中；18世紀法國農民的處境有時竟比13世紀還糟”。在幫扶的過程中，應當尊重農民群眾的意愿。韓國的新鄉村運動之所以能夠成功，農民的自發覺醒參與極為關鍵。韓國把新鄉村運動作為過好日子的運動，村里及周邊人都過好日子的運動，提倡勤勉、自主、合作的新鄉村精神。正因為有了這樣的精神，在僅僅十年左右的時間，韓國農村面貌發生了翻天覆地的變化。而在新鄉村運動中，一個村莊派出一個公務員服務，作指導者，還專門開辦了新鄉村指導者培訓班，新鄉村教育還逐漸擴展到城市、公司，成為全民運動。省上選派到貧困縣、鄉、村掛職，兼任村支部副書記或村主任助理的幫扶干部感情一定要真、責任一定要明、工作一定要實、行動一定要快，要帶真情、獻真心、出真力，撲下身子抓落實，帶領群眾去拼去干，共同奮斗。除了要帶領群眾脫貧致富，更要為幫扶對象帶去好的理念、好的作風。要幫助培養一批致富帶頭人，培養其成為村“兩委”班子的后備干部，為農村留下一支永不止步的扶貧隊伍。
作者：黃 谷 單位：四川省財政廳辦公室
