摘要：精細化管理要做到基礎工作要跟上，編制才能細化；執行要統籌，政府投資項目預算支出應在細化的基礎上有“統籌”的理念；預算支出細化編制、執行效果怎樣，要用績效來評價。
一、當前我市政府投資項目預算支出管理現狀和存在的問題
政府投資項目，通過利用政府資金進行固定資產投資項目建設，大多數是公益性項目，受到社會各界的高度關注。政府投資項目資金來源多樣，有：財政預算安排的建設資金；政府性項目融資以及利用國債的資金；國際金融組織和外國政府的貸款、贈款；其他財政性資金等。本文著重探討提高政府投資項目財政預算資金使用效益的問題。
近些年，我市政府投資項目年初預算支出安排數都較大，如2010年為157000萬元、2011年為224000萬元、2012年為182850萬元。預算支出安排后，政府投資項目資金的撥付要遵照“按計劃、按預算、按基本建設程序、按工程進度”的原則辦理，理論上也不存在年底突擊花錢的可能。如果安排不夠精細、科學，就會出現某些項目預算指標到年底用不完的現象。近些年，我市政府投資項目年度結轉預算資金都在幾億以上。部分項目預算資金未及時使用，導致資金使用效益不高是當前政府投資項目預算支出管理中的主要問題，此問題也是審計部門關注的重點，“項目進度緩慢”、“基本建設項目預算指標二年連續未用并結轉”、“未及時進行竣工財務決算工作，項目指標未及時使用，影響財政資金使用效益的發揮”等不時出現在審計報告當中。當然，政府投資項目已經使用的資金其效益高低也是一大問題，本文僅探討提高未使用資金的效益的問題。
政府投資項目財政資金年度結轉資金好幾個億，使用效益受人關注，但沒有結轉也是不現實、不科學的。因為，下一年度的預算指標要等人大開會通過預算方案后才能下達，而人大開會早的在一月份、遲的在二月份，這中間要預留一定的指標。預算是以年度來安排，而資金的使用其實是要跨年度。按年度比例來講，我們認為執行率95%是上限（13個月資金的量在12個月份中使用），5%的資金結轉到下年度年初使用。如果不考慮預算時間空檔，在采用預下達的前提下，執行率上限則有進一步提升的可能。
二、影響政府投資項目資金使用效益的因素分析
（一）預算支出編制方法不科學
一是政府投資計劃安排不科學導致預算支出安排不科學。某些項目前期開展不夠充分，未經充分論證，未做到深入的可行性研究，就列入年度政府投資計劃，出現當年做前期、當年審批、當年開工建設的現象。而預算支出安排跟著政府投資計劃走，當某些環節受阻，如土地批不下來，開不了工，安排的資金就撥付不了；另一方面，當年做前期，當年審批的項目一般要等到第四季度才能開工，投資計劃的執行就比較慢，預算支出執行率也就高不了。二是在預算支出編制當中，存在多報的傾向。有的項目年度投資計劃報得很大，實際卻完成不了。有的項目按投資概算來申報預算支出，而不考慮招投標下浮和預備費的因素，滿打滿算。三是項目竣工結算和財務決算慢。受主客觀因素影響，有些項目竣工結算和財務決算緩慢，導致原安排的指標多年不能撥付，連續結轉。
（二）項目建設當中的不確定因素較多
一是拆遷因素。拆遷現在被稱為“天下第一難”，有的項目如交通、市政道路項目，部分區域有拆遷，部分區域無拆遷，存在無拆遷區域先施工、邊拆遷邊施工的現象，拆遷不能按時完成施工進度也就上不去。二是天氣因素。基建項目受下雨、低溫冰凍等天氣影響較大，如一下雨、氣溫低，瀝青路面就不能施工。施工進度完不成，資金撥付的進度也就跟著受影響。
從影響政府投資項目預算資金使用效益的二方面因素來看，說明我們的預算管理還不夠科學、不夠精細，存在粗放式管理的現象，需要抓住管理的薄弱環節，有針對性地采取措施，不斷提高財政預算管理的效能。加強預算精細化管理，是提高政府投資項目資金使用效益的有效路徑。
三、提高政府投資項目預算支出精細化管理的路徑建議
不斷提高預算的準確性、科學性，執行的強制性，讓預算編制一年比一年準確、到位，預算執行一年比一年均衡，效果更好，是預算管理的原則要求。實踐中如何做？精細化管理，我們認為，其一，基礎工作要跟上，編制才能細化；其二，執行要統籌，政府投資項目預算支出應在細化的基礎上有“統籌”的理念；其三，預算支出細化編制、執行效果怎樣，要用績效來評價。
（一）實施項目庫管理，是做到預算支出編制精細化的基礎
大而粗放的預算支出編制，其效益肯定不高。而要做到精細化，必須要掌握大量的數據信息資源。基本建設項目有的建設周期長達幾年，加上前期研究、后期的工程結算和財務決算，時間跨度更大。現在我市的基本建設財務管理以塊狀管理為主，各有各的側重點，掌握項目情況、管理的深度也不一樣，預算支出編審的質量也不一樣。如果遇到崗位輪換，項目情況的交接、熟悉就有一個過程。建議建立統一的項目庫管理模式，充分運用信息化手段，分別按項目的建設程序設立相應的模塊，如項目的前期論證審批模塊、征地拆遷政策處理模塊、施工監理招投標模塊、預算支出指標模塊、建設計劃管理模塊、工程結算財務決算模塊等。相應的人員能在項目庫中及時了解到有關信息，預算支出編審、領導決策有了相應的數據支持，預算支出的編審質量就有了相應的保障。如果根據項目前期審批、拆遷、結算進展等情況及時進行預算調整，也可從根本上杜絕按概算安排預算支出的情況。
（二）實施統籌安排，是提升預算資金使用效益的手段
細化預算是個大方向，但上文提到的政府投資項目在建設當中存在的不確定因素是客觀存在的。為進一步提高資金使用效益，有必要在對政府投資項目按項目安排資金的要求下，強化資金的統籌使用：一是統籌同一項目的各年度指標。有些項目是每年度都在實施的，如交通安全設施、道路標線等，以前是按年度項目來安排資金的，如2010年標線工程、2011年標線工程，各年度項目都有或多或少的資金結轉。此類項目可考慮歸并為某類工程，如交通安全設施工程、標志標線工程等，不再分年度工程來安排指標，由于項目工程結算有一時間差，各年度指標余缺就可統籌安排。二是統籌竣工待決算項目指標。有些竣工項目決算期限較長，兩三年、甚至四五年不決算（這很不正常，但客觀存在），以往為便于指標管理，這些待決算項目的指標通常結轉下年使用，造成審計部門所指出的“連續多年未用并結轉”的現象。此類項目指標可考慮歸并，且作適當調減統籌，以提高資金使用效益。三是統籌年度結轉指標。在下年度一月份指標能預下達的前提下，對年底結余指標可作統籌調減，使資金效益得到最大化，當然這樣做對指標管理的要求很高，對下年度項目預算安排的工作量也增加很多。
（三）實施績效管理，是實現預算支出精細化管理的保障
政府投資項目預算支出編制粗放，一個重要的原因是：預算資金不要白不要，編好編壞一個樣，預算編制、執行沒有約束力。因此，有必要實施績效管理，推行績效預算管理。應將當年財政支出績效和預算執行情況作為編制下年度預算的重要參考依據。通過了績效目標評價的項目，在下年度維持或追加預算資金，對于不達標的項目，進行項目整合或減少預算資金。同時，建立完善預算編制與預算執行有機結合的機制，以預算執行率來衡量預算支出安排的科學性，衡量精細化水準。預算支出安排需“二上二下”，一上是編制的基礎，其是否科學、精細對預算支出安排質量有很大影響。有的部門一上編制的質量較高，從實際出發提資金需求；有的部門就按概算來提資金需求；同一部門內部由于項目實施單位不一樣，不同的項目預算支出一上編制的質量也不盡相同。因此，有必要以執行率來衡量預算支出編制的質量，對于執行率低的部門和項目在下年度預算支出編制時要充分考慮其主客觀因素，作出較大修正，對相關因素需作全方位、更準確的考慮。通過健全完善政府投資項目績效管理，使預算編制一年比一年準確，預算執行一年比一年均衡，以發揮出財政資金的最大效益。
作者：范燎原 胡群托（執筆）沈云芬 黃德鋼 單位：慈溪市財政局
