為加強企業(yè)安全生產(chǎn)基礎建設和完善公共安全體系，2012年2月，財政部會同國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局對原來有關企業(yè)安全生產(chǎn)的財務制度進行了修訂，形成了修訂后的《企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取和使用管理辦法》（財企[2012]16號，以下簡稱《管理辦法》）。2011年9月，財政部會同國家安全監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布了《中央國有資本經(jīng)營預算安全生產(chǎn)保障能力建設專項資金管理暫行辦法》（財企[2011]239號，以下簡稱《資金辦法》）?！豆芾磙k法》著力構建企業(yè)安全生產(chǎn)投入長效機制，重在規(guī)范和保障企業(yè)安全生產(chǎn)基本投入，夯實企業(yè)安全保障基礎；《資金辦法》著力發(fā)揮財政資金杠桿作用，鼓勵和引導企業(yè)加大安全投入力度，重在滿足應急救援和安全培訓演練需要，提升企業(yè)安全保障能力?，F(xiàn)就《資金辦法》和《管理辦法》的出臺背景、政策內(nèi)容和管理要求等進行解讀。
一、企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取和使用管理辦法
（一）《管理辦法》修訂的背景
安全生產(chǎn)對企業(yè)特別是高危企業(yè)而言具有十分重要的意義。一個時期以來，企業(yè)安全事故頻發(fā)，不僅影響正常經(jīng)營，更重要的是關系職工和人民群眾的生命安全，甚至影響經(jīng)濟社會安全。解決企業(yè)安全問題需要綜合治理，其中，企業(yè)提取和使用安全生產(chǎn)費用是從制度安排上構建的一種長效機制和政策保障。
從2004年起，財政部開始研究建立安全生產(chǎn)費用制度，會同有關部門先后制定并實施了《煤炭生產(chǎn)安全費用提取和使用管理辦法》（財建[2004]119號）、《關于調(diào)整煤炭生產(chǎn)安全費用提取標準、加強煤炭生產(chǎn)安全費用使用管理與監(jiān)督的通知》（財建[2005]168號）、《煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全費用提取與使用管理辦法》（財建[2006]180號）和《高危行業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)費用財務管理暫行辦法》（財企[2006]478號）。相關制度實施取得了顯著成效，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2007年至2011年全國國有及國有控股企業(yè)累計提取安全生產(chǎn)費用4 481億元，累計支出4 090億元，對相關行業(yè)企業(yè)提升安全生產(chǎn)能力發(fā)揮了重要作用。
2010年，國務院發(fā)布了《國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》（國發(fā)[2010]23號）。據(jù)此，財政部、安全監(jiān)督管理總局在總結經(jīng)驗、廣泛調(diào)研、征求意見基礎上，對原辦法進行了全面梳理、整合，針對原辦法過于分散、涵蓋范圍不夠廣泛、提取標準偏低等，于2012年2月修訂發(fā)布了《管理辦法》。修訂的重點是擴大了安全生產(chǎn)費用政策的適用行業(yè)，提高了提取比例，拓展了使用范圍，明確了財務管理要求。修訂后的《管理辦法》自發(fā)布之日起實施，原辦法及相關文件涉及安全生產(chǎn)費的規(guī)定同時廢止。
（二）擴大了安全生產(chǎn)費用的適用行業(yè)和使用范圍
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除傳統(tǒng)高危行業(yè)外，冶金生產(chǎn)活動中易發(fā)生中毒、爆炸等事故，機械制造活動具有典型的高空作業(yè)、大型吊裝、易燃易爆、勞動密集、交叉作業(yè)等特點和危險性，武器裝備研制過程存在大量有毒有害、放射性等高危險物質以及超高速機械撞擊、強微波輻射等安全隱患，亟需重點加強安全生產(chǎn)工作。《管理辦法》將此三類行業(yè)企業(yè)納入了適用范圍。同時根據(jù)安全工作需要，拓展了原非煤礦山、危險品生產(chǎn)、交通運輸行業(yè)的適用領域，如在非煤礦山行業(yè)中增加了煤層氣開采，在危險品方面增加了危險品儲存，在交通運輸方面增加了水路運輸、鐵路運輸和管道運輸。
安全生產(chǎn)費用制度執(zhí)行幾年之后，其作用應當由起初的彌補企業(yè)安全欠賬，逐步過渡到保障企業(yè)全方面的安全系統(tǒng)建設需要。為適應不同企業(yè)對安全生產(chǎn)費用使用方向的不同要求，《管理辦法》進一步將應急救援器材、設備維護保養(yǎng)、安全生產(chǎn)適用的新技術和新裝備等的推廣應用、安全設施及特種設備檢測檢驗支出、安全評價、咨詢及標準化建設支出等納入安全生產(chǎn)費用的使用范圍；同時將原有的“安全技能培訓支出”調(diào)整為“安全生產(chǎn)宣傳教育培訓支出”，使企業(yè)培訓的目標從單一的技能培訓轉向全方位的素質培訓。
為推動企業(yè)安全生產(chǎn)標準盡快達到國家法律法規(guī)的要求，《管理辦法》明確，在規(guī)定的使用范圍內(nèi)，企業(yè)應當將安全生產(chǎn)費用優(yōu)先用于滿足安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構以及行業(yè)主管部門對企業(yè)安全生產(chǎn)提出的整改措施或者達到安全生產(chǎn)標準所需的支出。
（三）提高了安全生產(chǎn)費用的提取標準
鑒于原辦法有關的安全生產(chǎn)費用提取標準已不能適應企業(yè)在安全生產(chǎn)投入的需求。在對各行業(yè)重點企業(yè)典型調(diào)查的基礎上，經(jīng)過認真測算、分析、論證，《管理辦法》提高了企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取標準，比如，將瓦斯等高危煤礦由噸煤不低于10元提高到噸煤30元、地下開采金屬礦山由8元/噸原礦提高到10元/噸、井下非金屬礦山由2元/噸原礦提高到4元/噸、水利電力和鐵道建筑工程由工程造價的1.5%提高到2%，等等。
在實際執(zhí)行中，企業(yè)同時經(jīng)營上述業(yè)務的，如能按業(yè)務類別分別核算，以各類業(yè)務營業(yè)收入為計提依據(jù)，按各自標準分別提取安全生產(chǎn)費用；如不能分別核算的，以全部業(yè)務收入為計提依據(jù)，按主營業(yè)務計提標準提取安全生產(chǎn)費用。例如，一家主營冶金業(yè)務的企業(yè)同時開展機械制造業(yè)務，如果冶金業(yè)務和機械制造業(yè)務在該企業(yè)內(nèi)分別獨立核算，這家企業(yè)就按照兩類業(yè)務的營業(yè)收入和各自標準計算提取安全生產(chǎn)費用；如果兩類業(yè)務沒有獨立核算，這家企業(yè)就應以總業(yè)務收入按照冶金業(yè)務的標準計算提取安全生產(chǎn)費用。
考慮到企業(yè)安全基礎和投入需要的差異性，《管理辦法》在統(tǒng)一規(guī)定分行業(yè)提取標準基礎上，規(guī)定了安全生產(chǎn)費用提取標準調(diào)節(jié)機制。一是企業(yè)在規(guī)定標準的基礎上，適當提高安全生產(chǎn)費用提取標準，以滿足企業(yè)安全生產(chǎn)的實際需要。二是中小微型企業(yè)和大型企業(yè)上年末安全生產(chǎn)費用結余分別達到本企業(yè)上年度營業(yè)收入的5%和1.5%時，經(jīng)當?shù)乜h級以上安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構商財政部門同意，企業(yè)本年度可以緩提或者少提安全生產(chǎn)費用。
（四）明確安全生產(chǎn)費用的財務管理
《管理辦法》規(guī)定，安全生產(chǎn)費用按照“企業(yè)提取、政府監(jiān)管、確保需要、規(guī)范使用”的原則進行管理。企業(yè)提取的安全生產(chǎn)費用應當專戶核算，按規(guī)定范圍安排使用，不得擠占、挪用。企業(yè)應當加強安全生產(chǎn)費用管理，編制年度安全生產(chǎn)費用提取和使用計劃，納入企業(yè)財務預算。年度結余資金結轉下年度使用，當年計提安全生產(chǎn)費用不足的，超出部分按正常成本費用渠道列支。
企業(yè)提取的安全生產(chǎn)費用，應當計入相關產(chǎn)品的成本或當期損益，同時計入資產(chǎn)負債表所有者權益項下的專項儲備。企業(yè)使用提取的安全生產(chǎn)費時，屬于費用性支出的，直接沖減專項儲備。企業(yè)使用提取的安全生產(chǎn)費形成固定資產(chǎn)的，應當通過“在建工程”科目歸集所發(fā)生的支出，待安全項目完工達到預定可使用狀態(tài)時確認為固定資產(chǎn)；同時，按照形成固定資產(chǎn)的成本沖減專項儲備，并確認相同金額的累計折舊。關于列支渠道，由于企業(yè)發(fā)生安全事故具有必然性，提取的安全生產(chǎn)費用應當屬于負債或預計負債。但是，作為負債需要特定的債權人，而安全生產(chǎn)費用不具備這樣的條件，因此不符合負債的性質。企業(yè)由于提取安全生產(chǎn)費用減少了企業(yè)的當期利潤，為以后安全生產(chǎn)支出預留了財務資源，從這一角度考慮，提取的安全生產(chǎn)費用更接近所有者權益的性質，作為專項儲備管理更為恰當。
需要說明的是，財務處理上安全生產(chǎn)費用遵循“權責發(fā)生”原則，而國家稅收制度遵循的是“收付實現(xiàn)”原則，因此規(guī)定安全生產(chǎn)費在提取時不予稅前扣除，使用時才能扣除。
（五）安全生產(chǎn)費用的監(jiān)督檢查
為督促企業(yè)規(guī)范執(zhí)行《管理辦法》中的各項要求，文中明確各級財政部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構和有關行業(yè)主管部門依法對企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取、使用和管理進行監(jiān)督檢查。企業(yè)未按《管理辦法》提取和使用安全生產(chǎn)費用的，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構和行業(yè)主管部門會同財政部門責令其限期改正，并依照相關法律法規(guī)進行處理、處罰。
此外，在原辦法執(zhí)行時，部分地方政府部門以加強監(jiān)督為由，要求企業(yè)以“保證金”的形式上繳安全生產(chǎn)費用，并對其使用進行審批管理，損害了企業(yè)自主使用自有資金的權力，影響了企業(yè)運營效率。針對這種情況，為了維護企業(yè)合法權益，《管理辦法》進一步強調(diào)企業(yè)提取的安全生產(chǎn)費用屬于企業(yè)自提自用資金，其他單位和部門不得采取收取、代管等形式對其進行集中管理和使用。
二、中央國有資本經(jīng)營預算安全生產(chǎn)保障能力建設專項資金
（一）設立安全生產(chǎn)保障能力建設資金的政策背景
《資金辦法》與《管理辦法》有聯(lián)系也有區(qū)別，《管理辦法》通過提取和使用安全生產(chǎn)費用建立了企業(yè)安全投入的長效機制，而《資金辦法》主要是國家在特定時期加大支持力度，對企業(yè)安全生產(chǎn)中的一些關鍵環(huán)節(jié)予以引導和鼓勵，有針對性地解決其中的突出問題，促使企業(yè)安全進入良性循環(huán)。2010年以來，財政部會同國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局在對中央企業(yè)安全生產(chǎn)工作進行了全面調(diào)研后，認識到中央企業(yè)安全生產(chǎn)形勢嚴峻，應急救援隊伍重大救援裝備比較匱乏，企業(yè)安全生產(chǎn)培訓基地建設相對落后，安全能力建設水平仍亟待提高。與此同時，中央企業(yè)在社會應急救援體系中發(fā)揮巨大作用，協(xié)助政府承擔了大量的公共服務和社會應急責任。中央企業(yè)應急救援隊伍在滿足企業(yè)救援工作需要的同時，積極承擔周邊區(qū)域安全救援任務，協(xié)助對其他企業(yè)開展安全生產(chǎn)預防性檢查和培訓，在多次重特大安全事故以及雨雪冰凍災害、汶川特大地震救援中發(fā)揮了積極作用。但由于一些老少邊窮地區(qū)財政困難等原因，中央企業(yè)也承擔了大部分這類社會救援的經(jīng)費。
根據(jù)以上情況，2011年9月財政部會同國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)了《資金辦法》，設立中央國有資本經(jīng)營預算安全生產(chǎn)保障能力建設專項資金，引導中央企業(yè)不斷加大安全投入，促進國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局制定的《中央企業(yè)安全生產(chǎn)保障能力建設發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）重點項目的順利實施，全面提升企業(yè)安全生產(chǎn)水平和應急救援能力，完善社會應急救援體系。
（二）安全生產(chǎn)保障能力建設專項資金政策主要內(nèi)容和管理方式
中央國有資本經(jīng)營預算安全生產(chǎn)保障能力建設專項資金支持的范圍是，列入《規(guī)劃》的中央企業(yè)的安全生產(chǎn)應急救援隊伍、培訓實訓基地中的重點項目所需的運輸?shù)跹b、偵檢搜尋、救援救生、應急通信、個體防護、后勤保障、實訓演練等裝備，以及應急救援培訓演練基地特種設施的購置。
中央國有資本經(jīng)營預算安全生產(chǎn)保障能力建設專項資金采取國家資本金注入的方式，對應急救援培訓演練基地裝備配置項目，按核定項目投資概算額的60%給予補助；對應急救援隊伍裝備配置項目，按核定項目投資概算額給予補助。對列入規(guī)劃的應急救援隊伍和應急救援培訓演練基地原則上不重復享受補助。應急救援隊伍的基礎設施建設和人員、設備維護等日常費用由中央企業(yè)承擔。
中央國有資本經(jīng)營預算安全生產(chǎn)保障能力建設專項資金實行項目管理。有關中央企業(yè)按要求統(tǒng)一組織申報工作，對符合條件的項目，經(jīng)審核后匯總上報財政部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局會同財政部對中央企業(yè)申報材料進行綜合評審，評審的原則：一是優(yōu)先支持地區(qū)高危行業(yè)分布密集、重特大事故高發(fā)的地區(qū)；二是優(yōu)先支持地域廣闊、其他救援隊伍難以覆蓋的地區(qū)；三是優(yōu)先支持交通不便、地形地質條件復雜，其他地區(qū)隊伍難以快速到達的地區(qū)；四是優(yōu)先支持不可替代的特殊行業(yè)；五是優(yōu)先支持有特殊救援需要的應急救援隊伍。符合條件的項目列入年度項目庫。財政部根據(jù)項目評審結果、年度中央國有資本經(jīng)營預算額度及支持重點，核定并下達專項補助資金。
（三）安全生產(chǎn)保障能力建設專項資金政策基本實現(xiàn)了政策目標
2011年和2012年，中央國有資本經(jīng)營預算合計撥付安全生產(chǎn)保障能力建設專項資金19.75億元，其中：2011年支出9.55億元，支持中央企業(yè)15支應急救援隊伍裝備配置和11個培訓演練基地裝備；2012年支出10.2億元，支持16支應急救援隊伍裝備配置和8個培訓演練基地裝備配置。
兩年來，安全生產(chǎn)保障能力建設專項資金有效發(fā)揮了財政杠桿和引導作用，支持中央企業(yè)加強礦山、油氣開采、危險化學品、隧道等方面的應急救援，完善應急救援、安全管理、特種作業(yè)等方面的培訓演練，帶動了中央企業(yè)加大安全保障投入、提高預防和處置事故災難能力，對減少安全生產(chǎn)事故起了重要作用；支持了中央企業(yè)積極履行社會責任，參與當?shù)睾涂鐓^(qū)域重特大、復雜事故及相關災害的應急救援，共享培訓演練基地、滿足社會應急培訓需求。對于整合社會應急救援資源、健全公共安全體系具有重要意義，取得了良好的社會效益，基本實現(xiàn)了預期的政策目標。S
