摘 要：住房公積金制度作為我國住房制度改革的重要內容和中心環節，加大住房公積金行政執法力度，維護職工的合法權益，必須擺上住房公積金管理部門的重要工作日程。
關鍵詞：住房公積金 行政執法 難點及對策
住房公積金制度作為我國住房制度改革的重要內容和中心環節，建立至今，已經走過了十幾年的歷程，從不為人知到家喻戶曉，住房公積金不僅成為市民普遍關注的熱點，而且直接影響并改變著市民的生活。但是隨著公積金事業的發展，公積金制度覆蓋面小、歸集困難等問題逐漸暴露出來，部分單位甚至出現擠占、挪用、截留住房公積金現象，成為阻礙推進住房公積金制度的突出問題，加大住房公積金行政執法力度，維護職工的合法權益，必須擺上住房公積金管理部門的重要工作日程。
一、住房公積金行政執法現狀、存在問題及原因
我國住房公積金制度1991年率先從上海市建立，至今已有十四年。為規范運作，國務院于1999年頒布了《住房公積金管理條例》，經過幾年的探索實踐，2002年又進行了修訂，成為公積金執法的基礎法律依據。根據建設部公布的數據，到2008年底，全國住房公積金繳存總額為20699.78億元，繳存余額為12116.24億元，按規定用途累計提取8583.54億元，發放貸款10601.83億元，實際繳存人數為7745.09萬人，住房公積金管理部門依據《條例》全面開展住房公積金制度建立工作取得階段性成果，為提高職工購建住房能力，改善居民住房條件發揮了重要作用。然而從制度建立情況看，我國住房公積金覆蓋率低，而且主要集中在行政事業單位和效益較好的國有企業，根據國家統計局公布的有關資料， 2008年全國參加養老保險的人數為21891萬人，其中，離退休職工為5304萬人，在職職工為16587萬人。但是，到2008年底，全國實際繳存公積金的職工人數為7745.09萬人，僅占2008年在職職工人數的46.69%，覆蓋面不到二分之一。如果按全社會就業人口計算，比例更低，覆蓋面僅在35％左右。大部分城鎮就業人員尤其是中低收入職工還沒有享受住房公積金的優惠政策，住房公積金的社會保障作用還沒有得到充分發揮。目前各地住房公積金歸集大部分處于自愿狀態，住房公積金管理中心對不按規定為職工繳存住房公積金進行執法處罰工作基本還沒有開展。
住房公積金行政執法難的原因主要有以下幾個方面：
1.公眾法律意識淡薄，沒有為公積金行政執法提供良好的外部條件。
一些單位對住房公積金的歸集、使用性質認識不清，有的單位負責人認為繳存住房公積金是增加單位負擔，不履行繳存義務。部分企業負責人認為《條例》雖具有一定的法規性質，但最終并不是法律。對企業來說，按照企業法人代表14項權力和《企業法》管理企業，職工能發到工資就行了；甚至部分人認為住房公積金就是為職工存點錢，意義不大，再說要減少股東的既得利益，股東大會也不會同意；還有的企業負責人干脆說，大多數企業沒有繳存，我們也不繳存。職工方面，有的職工維權意識淡薄，有的雖然想讓單位給繳存公積金，但由于受當前勞動力資源比較充裕的大環境影響，勞動用工的主動權主要在企業，對于建立公積金制度，職工為保住工作崗位只能是敢怒不敢言。
2.現有的法規存有一些明顯不足。
主要表現為：
第一，現有法規可操作性不強。國務院《住房公積金管理條例》明確規定住房公積金管理中心具有行政處理和行政處罰權力，但沒有出臺具體化的行政執法實施細則，對管理中心的具體行政執法權限沒有詳細而具體的規定，導致管理中心對違反《條例》的行為進行行政執法和行政處罰難以實施操作。
第二，強制性不足。公積金管理部門作為執法主體，《條例》所賦予的執法手段單一，缺乏法律賦予的強制執行手段和必要的檢查審計權，如查封、凍結、劃撥等，使得住房公積金管理部門面對違反《條例》規定不建立住房公積金制度的行為感到力不從心或束手無策。
第三，職工維護自己的合法權益缺乏法律依據。《條例》中只提到職工有權查詢本人住房公積金，有權揭發、檢舉、控告挪用住房公積金的行為，但對單位不按規定為職工繳存住房公積金的，沒有明確提出職工自身的維權渠道。公積金糾紛解決途徑不明確。雖然有人認為，《條例》第三十八條可以做為職工申請勞動仲裁的理由，但是在實際操作中，勞動仲裁部門無法對此進行仲裁。一方面，《勞動法》和《企業勞動爭議處理條例》規定的勞動仲裁范圍不包括住房公積金爭議和糾紛，另一方面，按照國務院組成部門“三定方案”，住房公積金問題屬建設部門管理監督的職能之一，不屬于勞動部門職能范圍。因此，勞動者就住房公積金糾紛提起勞動仲裁時，勞動仲裁部門因為沒有相應的法律依據，一般是不予受理的。可以說，一旦公積金管理部門執法缺位，職工的合法權益很難通過其他渠道得到保障。
3.部分繳存單位確實存在實際困難，使公積金行政執法難以實施。
隨著我國經濟體制改革不斷深化，一大批國有企業由于改制，原來已建立住房公積金制度的職工因身份的改變而停繳了住房公積金。近年來的事業單位改革也使一些職工出現了斷繳。在實際工作中，通過對各單位住房公積金繳存行為的分析，我們發現，凡拖繳、欠繳住房公積金的，多半是一些貧困、改制企業。就貧困企業和改制企業而言，由于其經營狀況和資金來源情況不穩定，又直接關系到“改革、發展和穩定”，在經濟利益與社會穩定兩大利益的取舍問題上，管理中心必須從維護社會穩定的大局出發，對企業的住房公積金欠繳問題，暫時還只能停留在政策宣傳與引導這兩個方面，通過正規的執法建議書或者上門催繳等方式，督促單位繳納住房公積金，強制執行目前看是行不通的。
4.住房公積金自身執法能力缺失。
第一，住房公積金管理中心的單位定性造成其行政執法的權威性不強。國務院的《住房公積金管理條例》規定：“管理中心是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立的事業單位”。事業單位的性質使得管理中心雖然依照行政法規具有行政執法權，但從實際工作來看，管理中心在單位、企業和公眾中的執法主體權威性不夠，在具體遇到執法阻礙時明顯力不從心。
第二，現行的管理體制使得住房公積金管理工作社會影響力不夠。我國住房公積金實行住房公積金管理委員會決策、管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的原則，雖然各地成立了管委會，負責對公積金管理和使用情況進行決策和監督，但在實際操作過程中，住房公積金歸集往往是公積金管理中心一個部門進行推動，工作力度較小。
第三，住房公積金管理中心執法檢查權力缺失使其無法依據客觀實際，對違法單位制訂出具體的處罰措施并實施有效監督。《條例》規定，管理中心對不辦理繳存登記或不設立賬戶的單位可以責令限期辦理，逾期不辦理的可以罰款。但管理中心不能像財政、審計等部門那樣對住房公積金繳存單位的財務帳薄和銀行賬戶進行查(審)閱，單位該為多少名職工辦理住房公積金繳存登記、每月該繳多少住房公積金，管理中心掌握不了客觀、真實、具體的數字，致使對當事人所下達的處罰措施無法具體化。畢竟管理中心從目前的管理手段上，還無法真實客觀地反映出每個住房公積金繳存單位的具體從業人員、月工資標準以及單位經營狀況等，在被檢查單位不配合、不協助或者拒絕提供有關財務憑證的情況下，管理中心無法下達處罰決定。
第四，管理中心自身執法機構和人員還不能適應工作要求。根據《行政處罰法》和相關法規的規定，管理中心進行執法檢查，做出行政處理、處罰的決定，必須嚴格遵循法律程序和相關執法要求。這就要求管理中心必須設立專門的執法機構和執法人員，同時，執法人員必須熟練掌握有關法律知識，具備良好的素質，嚴格做到依法行政，從全國公積金管理機構現狀來，這種機構的設置和人員的配備是大部分管理中心都不具備的。
二、加強住房公積金管理行政執法的對策
實施住房公積金行政執法是各級管理部門當前急需開展的一項重要工作。筆者認為，住房公積金行政執法應從以下幾個方面開展：
1.行政執法和宣傳發動相結合，創造良好的行政執法環境和氛圍。
住房公積金管理條例》第三十七條規定：“單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為單位職工辦理住房公積金設立手續的，由住房公積金管理中心責令限期辦理，逾期不辦理的，處1萬元以上5萬元以下的罰款”國家、省、市下發的文件對住房公積金制度建立也都有明確的規定。通過政策宣傳，讓全社會充分認識到建立住房公積金制度是國家法規賦予的義務尤為重要。多年來，各級政府的規范性文件印發了不少，但時至今日，仍將它作為一個難點問題，其原因就有說服解釋有余，行政執法不足的問題，致使法規缺乏其應有的約束力。應該在宣傳解釋的同時，加強行政執法，適時對一些違反《條例》的典型案件進行行政執法活動，使這項工作真正走上法制化的軌道。
2.完善和健全法律法規體系，為公積金行政執法提供法律依據。
一是要落實住房公積金管理中心執法主體資格，賦予中心執法檢查權，明確公積金管理中心可以獨立或提請財政及審計部門對應建公積金制度單位的有關會計賬薄進行檢查。
二是賦予職工個人追討公積金的權力。職工對單位不按規定為其繳存住房公積金的，可以向勞動仲裁機構申請追討裁決，也可直接向人民法院提起訴訟。
三是盡快出臺住房公積金行政執法有關實施細則。在《行政處罰法》的框架內，制定出臺全國統一的合理、合法、可操作性強的住房公積金行政執法實施細則，為住房公積金行政執法提供依據。
3.嚴密法律程序，提高管理中心的執法能力。
首先，在住房公積金管理中心內部設立執法機構，加大資金投入，配置執法必需的硬件設施。
其次，加強執法力量，吸收熟悉法律和住房公積金管理知識的人才充實執法隊伍，負責住房公積金的監督檢查和行政執法工作。對不按規定建立住房公積金制度的單位，依法進行查處，對擠占、挪用、違規提取或違規套取住房公積金行為進行立案調查。
第三，加強宣傳，提高公眾參與度，鼓勵職工自覺維權，建立“公眾—單位—中心”三方相互銜接、良性互動的監督執法體系，解決執法力量不足問題，形成良好的社會氛圍。
4.完善住房公積金管理體制和考核機制，加強領導，形成推進住房公積金制度的合力。
一是建立自上而下的嚴格的管理體系。借鑒新加坡等國的成功經驗，突出公積金的社會保障功能，將公積金作為社會公益性強制儲蓄，由國家統一管理，改變各自為政，管理分散的局面，逐步在全國范圍內實現宜耐騁揮，即：統一管理、統一核算、統一制度、統一決策。
二是將公積金管理工作列入各級政府主要工作目標，爭取政府重視和支持。住房公積金制度的推行，如果政府領導不重視和支持，就很難推動。在現階段，管委會形成決議的執行以及住房公積金的歸集、繳存比例的調整等，如果離開了政府的支持和配合，僅靠公積金管理中心的力量是遠遠不夠的。要積極爭取政府的支持，在建立政府協調機制、將住房公積金歸集列人為民辦實事工程、公積金制度建立列入各級政府及有關部門、企業考核目標等方面進行探索，真正通過政府協調、媒體宣傳、試點引路，形成濃厚的工作氛圍，推進住房公積金制度的開展。
