摘 要：牧區在我國經濟社會發展大局中具有重要的戰略地位。2011年國務院頒布《關于促進牧區又好又快發展的若干意見 》，對牧區工作做出重要決策和部署，并加大了支持力度。草原畜牧業是牧區經濟發展的基礎產業，是牧民收入的主要來源，是全國畜牧業的重要組成部分。改革開放特別是實施西部大開發戰略以來，牧區生態建設大規模展開，草原畜牧業發展方式逐步轉變，牧民生活水平顯著提高，牧區發展已經站在新的歷史起點上。同時必須清醒地看到，草原生態總體惡化趨勢尚未根本遏制，草原畜牧業粗放型增長方式難以為繼，生態環境保護與牧區經濟發展不協調，牧民生活水平的提高普遍滯后等問題。因此，加強生態環境保護的同時建立牧區經濟可持續發展機制是實現我國農牧業現代化和新農村牧區建設具有重要意義。本文通過揭示牧區經濟滯后根源和導致牧民生活水平的提高普遍滯后因素的基礎上，著重分析了牧區經濟可持續發展機制，并提出了保障牧區經濟可持續發展機制的政策建議。
關鍵詞：環境保護 牧區經濟 可持續發展
一、問題的提出
草原既是牧業發展重要的生產資料，又承載著重要的生態功能。長期以來，受農畜產品絕對短缺時期優先發展生產的影響，強調草原的生產功能，忽視草原的生態功能，由此造成草原長期超載過牧和人畜草關系持續失衡，導致了草原生態難以走出惡性循環。進入新世紀開始以來內蒙古自治區落實施行了“草畜平衡”政策和“退牧還草”、“禁牧、休牧、輪牧”制度，逐步轉變生產方式，加大生態修復力度，大幅度減輕了生態環境壓力。
但草原生態總體惡化趨勢尚未根本遏制，草原畜牧業粗放型增長方式難以為繼，牧民生活水平的提高普遍滯后于農區等問題。同時存在，實施黨和政府制定的環境保護政策與強牧惠牧政策時，機械利用或誤解政策含義，違背“科學發展觀”原則，缺乏尊重牧民意愿和畜牧業生產規律，導致環境保護與牧區經濟不協調發展局面。事實已證明，不尊重生態規律，單面追求經濟利益，最終受到自然界的懲罰，付出更多的社會代價和經濟代價。以此為鑒，不尊重牧民意愿和畜牧業生產規律也會導致牧區經濟發展滯后，牧區社會矛盾激化。
因此，必須堅持“科學發展觀”原則，牢固樹立生態優先理念，以加快轉變經濟發展方式為主線，以保障改善民生為根本出發點和落腳點，才能達到“環境與發展”雙贏目的，實現社會主義全面現代化宏偉目標。在新的歷史條件下，牧區環境保護與經濟發展必須認真總結草原生態總體惡化趨勢尚未根本遏制的原因，分析導致牧民生活水平提高普遍滯后的因素的基礎上，正確處理人與自然，環境與經濟的相互關系，對癥下藥、因地制宜，發展牧區經濟，提高牧民生活水平。筆者認為，以草原生態保護建設作為牧區經濟發展的切入點，加大生態工程建設力度，建立草原生態保護長效機制和基本草原保護補償機制；認真落實強牧惠牧政策的社會化服務機制；以穩定和完善草原承包經營制度為重點，健全草原畜牧業市場化、專業化發展機制；堅持深化牧區綜合改革，遵循草原畜牧業生產規律，逐步建立有利于牧區經濟科學發展的體制機制才能達到環境保護與經濟發展的協調，促進牧區經濟可持續發展。
二、草原生態總體惡化趨勢尚未根本遏制的原因
進入新世紀以來，退牧還草、京津風沙源治理等重大草原生態工程的深入實施，禁牧休牧、草畜平衡、基本草原保護三項基本制度的逐步確立和草原生態保護補助獎勵機制的全面推進，使得我國草原生態整體惡化勢頭有所減緩，局部地區草原生態環境開始好轉。但牧區還存在基本草原保護力度不強，環境治理與補償機制不協調，防災抗災能力仍很薄弱，尚未改變粗放型經濟增長方式，草原生物多樣性遭到破壞等問題，嚴重阻礙了草原生態根本改善。
（一）基本草原保護力度不強
據農業部草原監理中心分析，從2007年各類草原違法案件發案情況看，違反草原禁牧休牧和草畜平衡規定案件發案10711起，占發案總數的68.3%，位居首位。隨后依次是開墾草原案、亂采濫挖草原野生植物案、非法臨時占用草原案、礦藏開采和工程建設非法征用使用草原案等，發案起數分別為1823起、1095起、1088和475起。從案件數量看，開墾草原案件雖比上年減少79起，但仍保持較高水平。而后三類案件數量均比上年有不同程度的上升。其中亂采濫挖草原野生植物案件比上年增313起，增幅達40%。這些違法案件對草原生態恢復和治理帶來了嚴重挑戰，是草原生態總體惡化趨勢尚未根本遏制的根本原因。
（二）環境治理與補償機制不協調
近年來，各地牧區政府加大草原生態保護力度，積極推行草原禁牧休牧和草畜平衡制度。但由于草原生態補償機制尚未建立，牧民在實行禁牧休牧和以草定畜后得不到相應的補償，導致偷牧濫牧現象的發生，致使違反草原禁牧休牧和草畜平衡規定案件發案數量大。而開墾草原案件仍居高不下，主要原因是農業稅等相關稅賦的取消和種糧補貼各項政策的落實，牧民開墾承包草原種植糧食，再加上一些地方對草原生態保護不夠重視，造成開墾草原現象屢禁不止等現象充分暴漏了草原生態總體惡化趨勢尚未根本遏制的主要原因。
（三）防災抗災能力仍很薄弱
據2011年全國草原監測報告，全國共發生草原火災83起，受害草原面積為17473.5公頃，與上年相比，草原火災次數減少26起，但受害草原面積增加12315.1公頃。除此之外， 2011年草原鼠害危害面積為3872.4萬公頃,約占全國草原總面積的10％，與上年基本持平；草原蟲害危害面積為1765.8萬公頃，占全國草原總面積的4.4％，危害面積較上年減少2.3％。 草原牧區抗災防災能力低弱，導致草原自然災害頻繁發生，對于生態環境恢復帶來了嚴峻的挑戰，使之草原生態總體惡化趨勢尚未根本遏制。
（四）尚未改變粗放型經濟增長方式
新世紀以來，雖然推行草原禁牧休牧輪牧制度，減少天然草原超載牲畜數量，逐步實現了草畜平衡，但牧區經濟發展還處于粗放型增長方式為主。是因為，牧民缺乏掌握現代生產技術和經營管理技術以及市場對應能力，再加牧區社會化服務體系和生產經營指導機構殘缺等因素，導致牧區畜牧業經營很難走出傳統生產經營的粗放型增長方式。除此之外，牧區發展工業經濟當中，大多數礦產開發企業采取粗放手段，藐視法律和自然規律，無序開發資源，嚴重污染和破壞了草原生態環境。造成了社會矛盾、民族矛盾、人與自然矛盾，扭曲西部大開發的指導思想和總體目標，成為草原生態總體惡化趨勢尚未根本遏制的禍首。
（五）草原生物多樣性遭到破壞
草原生態是包含著草原畜牧業活動在內的人文生態與自然生態互動共生的符合生態，或者說是包括人、草、畜和其他動植物以及非生物環境在內的各種力量互動共生的符合生態。它不僅僅是“自然”的生態，忽視人文生態而遺棄傳統文化中的生態觀念和知識，“一刀切”實施“圍封轉移”，造成無人區和無畜區，會失去生態平衡和生物多樣性，導致草原生態環境難以恢復。從近年以來的“圍封轉移”后期管理看，因為地方政府的疏忽和管理力度不夠，給那些違法分子潛入禁牧區進行亂采濫挖機會，不僅破壞了草原生態環境，也給草原保護成果帶來了負面影響，從而導致了草原生態環境惡化無法根本遏制。
三、導致牧民生活水平提高普遍滯后的因素
眾所周知，牧民生活水平提高普遍滯后的共同認識是牧區經濟基礎畜牧業生產環境惡化，草地面積萎縮、經營規模難以擴大，禁牧休牧而生產成本增加等原因。但除了以上原因以外，不可忽略牧區經濟轉變發展方式過程中社會化服務體系不健全，“圍封轉移”、禁牧休牧生態環境保護政策實施后相應的生態補償機制滯后，“雙權一制”落實后傳統管理體制消失等因素。
（一）社會化服務體系不健全
轉變發展方式是實現草畜平衡，草原生態環境恢復的重要舉措。有步驟地推行草原禁牧休牧輪牧制度，減少天然草原超載牲畜數量，是實現草畜平衡的基本途徑。促進草原畜牧業由天然放牧向舍飼、半舍飼轉變，實現禁牧不禁養是黨中央國務院對牧區經濟發展的思路。
牧民生活水平提高水平普遍滯后于農區的主要原因在于牧區經濟發展的社會化服務體系滯后于農區建立的社會化服務體系。畜牧業科技推廣與專業人才培養，草原生態恢復與重建等關鍵技術研發，提高優良種畜和牧草供種能力的種畜繁育場、牧草良種繁育基地建設，有效控制布病、包蟲病、結核病等人畜共患病和口蹄疫等重大傳染性疾病等動物疫病防控能力等社會化服務體系建設滯后，導致了牧區經濟轉變發展方式時缺乏科學布局和技術指導，難以適應現代畜牧業集約化生產，形成高投入、低效益，牧民收入提高速度緩慢，生活水平提高滯后局面。
（二）生態補償機制滯后
內蒙古牧區2000年開始實施《草畜平衡》政策，時隔二年實施禁牧休牧制度，2003年開始加快草原圍欄建設速度，對草原生態環境恢復和建設起到了積極作用。但是，很多地方政府以草原生態保護措施相應的生態補償機制建設滯后，牧民失去生產基礎和經營規模縮小的情況下未能得到補償或補助，導致牧區畜牧業經營進一步惡化，大幅度減弱了牧區畜牧業經濟發展速度，牧民收入出現負增長現象。
（三）傳統管理體制消失
內蒙古牧區，實施草畜雙承包制以來，隨著人民公社體制的解體，浩特烏蘇的功能程度不同地被消弱，而牧民家庭功能強化了。承包制明確了牧戶家庭的界限和地位，進而規定了小家庭經濟成為經濟基礎。家庭承包制的實施有效地促使了牧民自主經營權和生產積極性，對于牧區經濟發展注入了活力。但是，承包制實施后牧區失去了原來的集體財產集體管理，計劃安排放牧管理、合理指定畜群規模、共同防災抗災等傳統管理體制功能以及合作聯系功能。單個牧戶在有限的生產基礎上，使用簡單而粗放經營技術，擴大牲畜頭數，過度放牧利用造成了草場退化。草原畜牧業不像農區耕種業，它需要協同作業和共同應對自然環境才能生存和發展。傳統管理體制的弱化，不僅失去了共同利用草地資源和保護機制，還大大減弱了防災抗災能力。傳統管理的集體功能喪失，牧民在有限的草場內無法進行劃區輪牧、勞動力和生產資料結合利用、市場應對能力減弱而規模擴大困難、勞力和生產資料局部過剩或局部短缺，小生產與大市場矛盾尖銳等問題。這些問題直接導致了畜牧業生產成本提高，經營收入減少，牧民生活水平提高緩慢。
四、牧區經濟可持續發展機制
（一）草原生態保護長效機制
堅持生態優先，協調發展，把草原生態保護建設作為牧區發展的切入點，加大生態工程建設力度，建立草原生態保護長效機制是牧區經濟發展的基本原則。堅持重點突破與面上治理相結合、工程措施與自然修復相結合才能全面加強草原生態建設。加大天然草原退牧還草工程實施力度，完善建設內容，科學合理布局草原圍欄，防止“一刀切”現象，加快重度退化草原的補播改良，保證草原生物多樣性。以此同時，按照機構設置合理、隊伍結構優化、設施裝備齊全、執法監督有力的要求，進一步加強草原監管工作。落實草原動態監測和資源調查制度，加強草原基礎設施管護，保護草原生態建設成果。嚴格草原執法監督，加強草原征占用管理，依法查處非法征占用、亂開濫墾、亂采濫挖及其他侵占破壞草原的案件，及時糾正違反禁牧和草畜平衡管理規定的行為。
（二）基本草原保護與生態補償機制
堅持保護草原生態和促進牧民增收相結合，實施禁牧補助和草畜平衡獎勵，保障牧民減畜不減收，充分調動牧民保護草原的積極性。補助獎勵政策實行目標、任務、責任、資金的組織管理機制，補助獎勵資金要與草原生態改善目標掛鉤，建立績效考核和獎勵制度，落實地方政府責任。 同時要提高草原礦產資源勘察、開發收取資源使用補償費標準，設立草原可持續發展基金，建立嚴格的草原破壞賠償制度。
（三）牧區經濟發展社會化服務機制
加大相關農業科研經費對牧區經濟轉變發展方式有推動作用，進一步加強優良畜種和草種選育、草原生態系統恢復與重建等關鍵技術的研發亟不可待。加強草原畜牧業、草原生態等學科建設，需要大量專業技術人才。政府應該從實際出發，選派科技特派員到牧區進行科技創新，積極開展對牧民生產技術培訓，加快推廣現代生產經營管理技術、優質飼草生產技術、牲畜舍飼半舍飼、品種改良、疫病防控等先進適用技術。發展現代草原畜牧業，實現集約化、專業化、市場化經營，轉變發展方式極其重要意義。并逐步落實動物防疫和疫畜撲殺補貼政策，有效控制布病、包蟲病、結核病等人畜共患病和口蹄疫等重大傳染性疾病。結合鄉鎮畜牧獸醫站續建，提高建設標準，改善牧區基層畜牧業技術推廣服務條件。需要編制牧區防災減災工程規劃，支持雪災易災旗（縣）建設飼草料儲備庫，建立飼草料儲備制度。建設草原火災應急通信指揮系統、防火物資儲備庫、防火站和邊境防火隔離帶，建立專業防撲火隊伍，開展技能培訓和應急演練，提高草原防撲火能力。加強草原鼠蟲害和毒害草防治基礎設施建設，擴大防治面積，增加生物防治比例，加強草原外來物種入侵防控工作等社會化服務機制。
（四）草原畜牧業專業化、市場化發展機制
加快轉變發展方式，積極發展現代草原畜牧業是牧區經濟工作的首要任務。優化生產布局和畜群結構，提高科學飼養和經營水平，加快牲畜周轉出欄，增加生產效益。進一步支持肉牛、肉羊、絨山羊標準化養殖小區（場）等建設，提高生產能力和經營水平是牧區畜牧業專業發展的首要條件。落實稅收優惠和財政補貼等扶持政策，建設主產區批發市場、支持發展牧民專業合作組織、推進適度規模經營、形成產—加—銷一體化經營體制，提高草原畜牧業市場化程度。
（五）牧區經濟科學發展的體制機制
生態環境保護與牧區經濟協調發展是黨和政府對牧區工作的基本原則。在“科學發展觀”的指導下，穩定和完善草原承包經營制度，探索創辦各類合作經濟組織和集體經濟組織等有利于牧區經濟科學發展。鼓勵改善經營管理體制，進行規模化、合作化經營，通過草場、牲畜和勞動力整合，繼承和發揚傳統管理體制，形成合作為基礎的集體經營體制是有利于草場計劃管理利用、保護生態環境、提高共同防災抗災能力，提高牧民收入。草—畜—人是在草原畜牧業中三位一體，相互依賴復合體，是游牧文明和生態文化的結晶，草畜平衡政策不僅為恢復草原生態環境做出了貢獻，還證明了人、草、畜之間平衡共生的關系。牧民千百年來生活在草原上與自然的互動中積累了豐富生態知識，懂得生畜養息、草畜平衡、人與自然共生的規律。實施草畜平衡和禁牧休牧政策制度時尊重牧民的意見和意愿，調動牧民積極性是牧區經濟可持續發展至關重要。因此，在生態環境保護和牧區經濟協調發展的理念下，發揮牧民的積極性和智慧，建立牧民參與的決策機制，鼓勵牧民應用傳統文化治理生態、適應環境，創造環境與經濟“雙贏”的經營機制。
五、保障牧區經濟可持續發展機制措施
為了保障牧區經濟可持續發展機制的順利進行，應采取以下政策措施：
（一）做好基本草原劃定和草原功能區劃工作
把保護基本草原和保護耕地放在同等重要的位置，加快制定基本草原保護條例，依法推進基本草原劃定，根據不同草原功能區特點落實基本草原保護制度是保障草原生態保護長效機制的有力措施。
（二）針對牧區特點，完善生態補貼政策
加強生態補償機制應結合牧區畜牧業生產活動，繼續實施畜牧良種補貼政策，在對牧區肉牛和綿羊進行良種補貼基礎上，將山羊納入補貼范圍才能存進轉變發展方式。擴大和建立實施人工種植牧草良種補貼政策，提高每畝補貼金額，加大對牧民生產用柴油、牧業機械購置補貼支持力度，大力發展多種形式的草原畜牧業經營主體和保險體系是基本草原保護和生態補償的有效途徑。
（三）落實地方政府責任，建立社會化服務體系
根據中央要求，從實際出發，明確發展目標，研究制定促進本地區牧區發展的實施方案和政策措施是地方政府義不容辭的責任。盡快建立工作協調機制，明確各部門工作職責，強化政策實施監督檢查工作的同時建立健全科技服務體系，畜群改良和優質牧草繁育體系，動物疫病防控體系和防災抗災工程規劃等確實建立社會化服務機制的重要保障。
（四）加快轉變發展方式，促進牧區經濟市場化進程
牧區經濟轉變發展方向是牧區經濟現代化的主要途徑，加大牧區經濟扶持力度和對外開放力度，盡快建設牧區專業化市場、畜產品流通組織和物流體系和農畜產品信息化體系，通過培訓加強牧民市場意識和生產技術。大力推廣優良新品種和現代化經營管理模式，形成產銷結合、產加結合的畜牧業產業化經營，提高牧民經營能力是實現牧區畜牧業專業化、市場化發展的前提條件。
（五）認真總結適合于草原畜牧業經營方式，完善經營體制建設
草原畜牧業不僅需要人與自然的和諧，還要人與人的協作。歷史的長河中游牧民族一直在相互合作的基礎上進行合理利用草原資源，抵抗和戰勝自然災害，積累了豐富的生產經營經驗。事實證明，草原畜牧業不同于農耕生產，單打獨斗不僅不適應草原畜牧業可持續發展，草原生態保護也極其不利。因此，我應該認真總結草原畜牧業的經驗和教訓，解放思想、實事求是，努力探索是凡對牧區經濟發展有利的各種經營體制，加大支持牧民合作化經營的基礎上逐步建立適當的集體經營體制，有利于草原資源的合理利用，有利于牧區經濟協調發展，有利提高牧民生活水平是完善和牧區經濟科學發展的體制建設。
結 論
總結和分析草原生態總體惡化趨勢尚未根本遏制原因和導致牧民生活水平提高普遍滯后因素是加快社會主義新農村牧區建設的理論前提。符合國務院對于牧區經濟又好又快發展的指導思想和總體要求。研究制定牧區經濟可持續發展機制和保障措施是實現我國實現農業農村現代化建設“十二五”規劃的有力保障。我們必須認清形勢，面對現實，總結過去、展望未來，敢于創新，尊重牧民和草原才能更好地發展牧區經濟，實現牧區經濟可持續發展，加快社會主義新農牧區建設，實現和諧社會，共同發展的目的。
