一、國有企業外派監事會制度與監管型財務總監委派制度簡介
（一）國有企業外派監事會制度 國有企業外派監事會制度是根據《公司法》和《國有企業監事會暫行條例》規定，由國務院向央屬國有重點大中型企業、省國資委和市國資委分別向省屬和市屬國有企業派出監事會，該監事會向國務院和省市國資委報告，代表政府對國有企業的國有資產保值增值狀況實施監督。監事會以財務監督為核心，對企業的財務活動及企業負責人的經營管理行為進行監督，確保國有資產及其權益不受侵犯。
（二）監管型財務總監委派制度監管型財務總監制度是各級政府及國資監管機構為了健全國有企業法人治理結構，構建國有產權代理關系的有效制衡機制，維護國有資產安全完整，實現國有資產的保值增值，加強對國有企業財務會計工作監督管理的一種制度創新，即由各級政府及國資監管機構根據地方政府制訂的規章向其監管的國有企業委派財務總監，財務總監向地方政府和國資監管機構報告，對其負責。財務總監參與而不干與企業的日常生產經營活動。財務總監委派制度主要解決了國資監管機構和授權經營的國有企業之間信息不對稱的問題，滿足了所有者對企業經營監管的要求。
（三）兩種制度產生的必要性及其理論基礎歸根到底，不論是國有企業外派監事會制度，還是國有企業監管型財務總監委派制度，均是建立現代企業制度的客觀需要，以減少代理成本、防止“內部人控制”；是建立市場經濟體系的迫切需要，以實現對國有企業保值增值進行有效監管；是政企分開的現實需要，在政府行政干預的“手”從國企“抽”出來的同時，伸出行使所有者監督職能的“手”，以保證所有者監督的真正到位。兩種制度產生的理論依據也是一樣的，均是基于代理成本理論和和分權制衡理論。代理成本理論是外派監事會制度和監管型財務總監委派制度產生與發展的基石。分權制衡理論是指導公司監事會制度和監管型財務總監委派制度逐步發展與完善的依據。
二、國有企業外派監事會制度與監管型財務總監委派制度的比較分析
（一）兩種制度相同點與區別 對國有企業外派監事會制度與監管型財務總監委派制度進行比較分析，其相同點和區別如表1、表2所示。
（二）兩種制度的優缺點比較
（1）與監管型財務總監委派制度相比，外派監事會制度具有以下優點：
一是監督手段和方式較豐富。監事會不僅可以委派監事會成員對企業的經營活動、財務活動進行審查和監督，可以組織企業內部審計部門、委托會計師事務所等中介機構進行，還可以建議國務院、省市地方政府責成國家審計機關依法進行審計，而監管型財務總監委派制度則往往需憑借財務總監自身的專業特長自己進行審查。
二是外派監事會所依據的法律地位和級次較高。不論是2000年第283號國務院令（《國有企業監事會暫行條例》），還是2006年1月1日起執行的新《公司法》，都明確了國資監管機構可以向國有獨資公司派出監事會，而監管型財務總監委派制度一般是地方性政府規定，其法律地位較低。
三是監督的團隊性更好。根據新《公司法》的規定，國有企業的監事會應有5個以上成員，其人數較多，且監事會內部可以就監督事項、決議等進行商議，當不同人有不同意見時，可以進行合議；而財務總監則人數單一，往往“孤軍奮戰”，憑借個人的專業知識進行職業判斷，一旦判斷失誤，容易給后續的工作帶來較壞的影響。
（2）與外派監事會制度相比，監管型財務總監委派制度具有以下優點：
其一，監督的及時性較好。國有企業財務總監是政府派出并授權對國有資產授權經營機構及所屬大中型國有企業整體財務進行專業、專職財務監督，包括事前、事中、事后全方位、全過程進行監督，能夠“防患于未然”。而監事會實施的監督多為事后監督，即結果監督，及時性不夠，在國有資產損失的防范性方面有一定的缺陷。
其二，生產經營的參與性較高。委派的財務總監雖不干預企業的生產經營，但往往參與企業的生產經營，掌握較多的信息；而監事會往往不參與企業的生產經營，監事會成員由于身兼數職，事務繁忙，有的甚至對企業的生產經營情況都不了解，如果沒有掌握足夠的生產經營信息，要對企業經營的合法性、合規性進行監督難以實現的。
其三，人員配置和素質較高。委派的財務總監往往是公開招聘的，具有較高學歷，有著豐富理論知識和實務知識的會計、審計人員。而監事會成員由于必須有1/3以上的職工代表，往往是黨務、工會工作者，其財務、經營管理的知識背景不足，而監事會實行的是“合議制”，他們可能會對監事會的決議產生各種不同的影響。
（三）兩種制度的互補與融合我國《公司法》、《國有企業監事會暫行條例》和地方政府規章為我國國有企業法人治理結構提供了兩種監督機制，這兩種監督機制各有優點，在現實的國有企業國資監管中起到了不同程度的監督作用。
筆者認為，外派監事會制度和監管型財務總監委派制度并非是矛盾或對立的，可以同時實施，相互融合和互補。即，對同一個國有企業，國資監管機構可以既派出監事會，又派出財務總監，以外派監事會制度的監督手段的豐富性、監督的團隊性、較強的法律依據等優點來彌補財務總監委派制度的監督手段單一、孤軍作戰、法律依據較弱等不足，同時又以財務總監委派制度的事前、事中、事后全方面監督、參與生產經營、了解足夠的信息、人員的素質較高等長處來彌補外派監事會制度的事后監督、不參與生產經營、信息相對匱乏、人員素質參差不齊等缺陷。
若僅派出監事會，由于監事會成員，包括監事會主席和其余監事往往身兼數職，同時監管幾家國有企業，不固定長駐于某一企業，對企業的信息了解相對不足，無法為其開展的定期或不定期的財務檢查提供足夠、有效地線索，導致信息失靈，監管失效。若能夠同時派出財務總監，且該財務總監由該企業的監事兼任，則可以了解更多的財務信息和生產經營信息，能為監事會開展的定期或不定期的財務檢查提供更多的信息和相對有效地線索。另外，財務總監在參與企業的生產經營時，可以在生產經營、財務管理方面向企業提供一些較規范地對策，若企業加以采納，則可以避免一些不規范的情況出現；若不采納而實施了不規范的行為，則財務總監可以及時地加以制止；若企業一意孤行，則該財務總監可以監事的身份向監事會主席報告，以監事會的名義對企業的經營層進行阻止，其有效性將大大地提高。
三、國資委監管創新模式具體操作
如何來設置派出的監管機構，既避免監管缺位，又避免監管重疊、資源浪費，從而對國有企業實施有效地監管，這是擺在國資監管機構前面的一個課題。筆者認為，可以將外派監事會制度和財務總監委派制度兩者有機地融合在一起，即，國資監管機構按《公司法》第七十一條的規定向國有企業派出監事會（除職工代表監事），同時又按地方政府規章向同一企業派出財務總監，但該財務總監由國資監管機構派任該企業的某一個監事兼任。具體操作模式為：一個省、市可成立一個監事管理中心，下設若干個監事會工作組，一個組設一個組長及3~4個組員，負責監管3~4個國有企業，即一個組的成員同時組成3~4個國有企業的監事會成員，由組長擔任這些企業監事會的主席，組員擔任監事，且每一個組員均兼任一個企業的財務總監，負責該企業的日常監管工作，該組員同時擔任另外2~3個國有企業的兼職監事。
