【摘要】筆者認為,各級財政投資評審機構充分發揮評審機構的專業技術優勢,擴大其監控范圍,強化財政投資項目全過程評審監督,對提高建設資金的使用效益具有更為重要的意義。本文就此問題展開討論。
預、決(結)算環節虛列成本、高估冒算,對財政投資建設項目而言幾乎無一例外。近年來,各級財政投資評審機構不斷加大對財政投資項目預、決(結)算評審監督的力度,已取得非常顯著的效果。然而,節約投資成本、提高資金使用效益,僅限于預、決(結)算環節的控制是遠遠不夠的。
一、財政投資項目全過程評審監督的必要性
(一)財政投資項目預、決(結)算環節浪費及損失的表現
最初的投資評審主要側重于預、決(結)算環節的審核,即擠掉工程預、結算造價編制中高估冒算的“水分”,而預、結算審核的依據是既定的施工圖、施工承包合同、造價定額等。但事實上,除預、決(結)算編制中的“水分”外,建設項目較多的投資浪費、損失是在工程前期的決策、設計、施工合同約定等環節就形成的,而這些環節造成的浪費、損失在預、決(結)算評審時“生米已成熟飯”。例如:
1.盲目建設造成投資浪費、損失。在缺乏必要的可行性論證的情況下盲目上馬工程項目,有的形成重復建設;有的“邊設計、邊施工、邊修改”,直接造成初始投資大量浪費;有的項目建成后不能投入正常運行需付出高額運行、維護成本。清徐縣三國城的建設就是典型案例,該項目總投資3500余萬元,由于各種因素估計不足,這幾年來門庭冷落,游人稀少,非但不能收回投資,運行費用都不能維持。
2.“釣魚工程”造成投資浪費、損失。某縣城建局向上級政府爭取資金修建污水處理廠,為爭上項目故意壓低投資估算申報立項。財政廳撥入400萬元后于1997年開工建設,由于地方配套資金不到位,被迫長期停工,直到2003年底才投入運行。
3.設計不當造成投資浪費、損失。設計單位順從建設單位貪大求洋的意愿,超規模、超標準設計,造成投資大、使用效率低。有的建設單位不執行基建程序,手續不全提前開工,致使投資增加。
4.施工合同不規范、不合理造成投資浪費。一種情況是施工承包合同內容不完善或約定不明確,給施工單位留下討價還價的余地;另一種情況是建設單位被施工單位算計或主觀故意與施工單位簽訂高價承包合同。
5.建設單位不了解市場行情或主觀故意高價采購設備、材料,造成投資浪費。此種行為也較為普遍。
(二)造成投資浪費、損失的行為有多種多樣,其原因如下
1.有的建設單位責任意識淡薄,或建設單位與使用單位合一,更助長了建設單位貪大求洋的意識。
2.建設項目零星分散,工程管理大多是非專業人員,對建筑管理、合同、造價等知識知之甚少,節約投資的經驗更為缺乏。
3.基建投資涉及到較為復雜的技術問題和多方面的利益關系,從管理現狀看,投資監管的力度和深度還遠未到位。
提高投資效益,決策是關鍵。項目投資成本控制更涉及到從投資決策到竣工的每一個環節。某些投資項目由于前期工作不到位(盲目決策、設計不合理)甚至可能造成“終身”遺憾。財政投資使用的是“納稅人”的錢,確保財政投資合理、節約、有效是財政部門的重要職責。由于建筑工程技術的復雜性和財政投資建設項目的分散性,依靠專業技術隊伍,強化財政投資項目事前、事中和事后全過程評審監督,已勢在必行。
二、充分發揮財政投資評審機構的專業技術優勢,強化評審監督
財政投資評審機構是一支由工程管理、工程造價、財務管理等各類專家組成的專業技術隊伍。由于長期從事投資評審,接觸大量、各類型建設工程項目,熟悉造價定額、財務制度和市場材料設備價格信息,對投資評審監督比社會中介機構有更為豐富的專業知識和實踐經驗。更為重要的是,財政投資評審機構作為非營利性機構,接受政府(財政部門)的委托對建設、施工單位的行為進行監督,不會因機構經濟利益被被審單位意志所左右,能夠從出資人的利益出發,有效履行監督職能。
項目建設各階段財政評審工作的重點和作用:
(一)項目設計階段。要嚴格審查設計功能與決策要求、設計投資規模與計劃投資規模是否相符,防止超計劃、超標準建設。同時,對設計不合理、不完善的項目要及時提出修改建議。
(二)投資預算編制階段。要認真搞好投資預算審查,為投資預算的編制和資金的撥付與控制提供準確依據。實行工程量清單報價制后,招標前要特別注意對單位工程項目進行完整性和工程量準確性審查,避免施工單位高價索賠和連帶索賠造成投資損失。
(三)施工合同簽訂階段。評審機構要充分利用其所掌握的工程造價等專業知識和價格信息,搞好施工合同簽訂前的合法、合規和合理性審查,選擇合理的承包、計價和結算方式,規避設備、材料價格變動風險,并對可能發生的變更部分的計價方式進行明確約定,盡可能避免索賠糾紛。
(四)建筑材料、設備采購階段。要配合采購部門搞好標底審查或評標工作,要積極推行政府集中采購制度,使建筑材料報價進一步公開、透明,力求材料、設備質優價廉。
(五)建設施工階段。首先是對建設資金的到位和管理使用情況進行監督,防止建設單位和有關部門截留、挪用、擠占建設資金。其次是對設計變更部分進行審核。對設計變更的內容、必要性、合理性、追加投資額度及資金來源要進行嚴格審查,防止建設單位變相套取建設資金的行為。
(六)竣工決(結)算階段。依據有關法規政策和項目投資批復文件和竣工圖等各種計價依據,及時做好項目投資決(結)算評審,為建設單位辦理竣工結算和資產計價提供依據;對項目投資行為和效益做出客觀評價;對有關違紀違規問題提出處理建議。
(七)投產運行階段。通過追蹤問效等事后評價工作,認真總結經驗和教訓,探索加強投資管理和提高投資效益的途徑。
三、財政投資全過程評審監督須處理好幾個相關的問題
財政投資全過程評審監督是一個復雜的系統工程,提高財政投資效益更是一個復雜的課題。評審監督要發揮應有的作用,既需要評審機構做出較大的努力,也需要社會各方面的支持配合。
(一)取得政府對投資評審監督工作的支持。各級政府領導要高度重視財政投資全過程評審監督的重要性和必要性,尤其要重視科學決策,盡可能杜絕“三邊工程”、“獻禮工程”、“政績工程”。
(二)協調好與計劃、城建等部門的關系。重大投資項目的效益評價、可行性論證要充分聽取他們的意見,全過程評審監督更要取得他們的支持和配合。
(三)大力提高評審隊伍素質。投資評審監督是一個復雜的課題,建設高素質評審隊伍是有效履行監督職責的保障。評審隊伍的建設必須堅持德才兼備的原則。要按照“三個代表”的要求,抓好思想和職業道德教育,增強評審人員的使命感、責任感和服務意識;要大力抓好業務培訓,拓寬評審人員的知識面,努力培養復合型人才,不斷提高評審質量和服務水平;要按照公正、廉潔的要求,抓好評審隊伍紀律、作風建設,確保評審人員行為廉潔。
作者：焦桂云
