【摘要】本文從國家作為國有資產出資者的角度出發,結合新的國有資產管理體制的建立,重點對國家出資人如何加強對國有資本的財務監管的問題進行了分析闡述。
一、新體制下國有資本財務監管的主要內容
國有企業是我國國民經濟的主導力量,對國有企業的管理歷來是我國政府經濟管理工作的重點。國家是國有企業最基本的出資人和財務監督主體。根據黨的十六大會議確立的國有資產管理體制的改革精神,國有資產監督管理委員會的設立使國有企業的出資人制度得以建立。
根據新型國有資產管理體制構建的國家出資人產權體系,完整的國有資本財務監督機制應是逐級監督和逐漸到位的過程,基層國有企業進行國有資本財務監管的主要內容有以下幾個方面:
(一)資金的監管
為保證資金的合理使用,基層國有企業發生重大籌資、集資、融資活動時,除了企業正常的生產經營活動所需要的周轉資金外,都應報國有資本運營主體等監管部門同意或備案。具體表現包括:1.采取吸收合并等籌資方式,導致企業股本結構改變時應先經作為投資方的國有資本運營主體同意;2.用資產抵押方式向外舉債籌資,國有獨資企業無論數額大小,都應報國有資本運營主體同意;3.未經企業股東大會批準,企業不得隨意變更股本結構,企業注冊資本金的增減變動、籌資及法定重估中資本公積金的增減變動、彌補虧損引起盈余公積金的變動等,應經監管部門同意后,提交股東大會批準;4.企業要按照生產經營、固定資產投資、對外投資、生活福利等分類,按季編制資金運營預算,如屬企業的重大資金使用計劃,應報國有資本運營主體備案。
(二)資產的監管
國有資本運營主體必須對其負有監管責任的下屬企業的各類資產進行監督管理,控制資金流向,對資產保值增值負責。
1.國有控股或獨資的基層企業,進行固定資產技術改造投資時,需先報作為其投資方的國有資本運營主體同意批準;2.基層企業對外投資的各類財產,必須在進行可行性研究的前提下,報國有資本運營主體同意;3.基層企業一般不得對外提供經濟擔保,確屬特殊情況者,必須先報所屬的國有資本運營主體審批;4.基層企業發生的其他有關資產的分離、合并、租賃、拍賣、重組、發行債券、破產等產權變動事項,也必須由國有資本運營主體層的監管部門審批后實施。
(三)收入、利潤及其分配的監管
被監管的基層企業應嚴格按《公司法》、《企業財務通則》、企業章程和其他有關規定合理界定收入,不準隨意高估或隱瞞,并在真實收入的基礎上準確核算企業當期的利潤,按規定程序實施利潤分配。作為監管機構的國有資本運營主體要定期對企業收入、利潤實現的真實性和稅后利潤分配的合理性進行監督管理;對于下屬的控股或獨資基層企業的稅后利潤分配方案,必須在嚴格審查利潤分配表及相關資料后進行審批;同時重點監督其是否按規定提取了法定盈余公積金與公益金。
(四)財務報告的監管
報表的真實性、可靠性及相關性是保證信息使用者做出正確決策的基本前提和條件,因此要嚴格審查報表相關數據的真實性,從源頭上堵住會計信息做假的可能性。基層企業應按月、季和年度向國有資本運營主體的相關部門報送財務決算報表和有關的財務報告,并要編寫財務報告說明,尤其重點說明期后事項、或有負債、或有損失等特殊事項,年度財務決算報表還應同時報送注冊會計師的審計報告。
二、改善國有資本財務監管的對策建議
(一)建立科學的、出資者參與重大財務決策的機制
作為國有資本運營主體的國有控股公司與所屬基層國有企業是母子公司關系。國有控股公司既要保證有效的產權約束,使子公司的經營行為不致損害自身的利益,又要尊重子公司的獨立性,充分發揮其自主性。一般來講,應根據占子公司的股權比例派產權代表參加子公司的董事會和監事會。現代企業制度下,國有基層企業按《公司法》建立起的股東、股東大會、董事會、經理和監事會的公司財務層次中,出資者(股東大會)的財務權限多為重大決策事項或一些總結性規定,日常大量的財務權限基本上分配于董事會和經理層。董事會在公司治理結構中無疑是財務責任的最后承擔者,按照責權利相對等原則必須賦予董事會重大財務事項的決策權。公司經理受董事會委托負責日常經營決策與管理,就重大財務決策事項本身而言,經理有項目建議權和方案提交權;對于日常非重大財務事項,經理有直接的決策權與執行權。財務經理受公司經理的委托對公司的日常財務運作進行管理協調,在日常財務運作中,財務經理須就以下內容做出決策:選擇和建立適宜于企業發展的公司財務管理模式,建立與上述管理模式相對應的分項管理制度,包括固定資產投資管理制度、信用管理制度、現金管理制度、存貨管理制度、成本費用開支與審核制度、利潤形成與分配制度等。
(二)建立健全財務總監委派制
長期以來,由于國有企業所有者主體的缺位,未能建立起國家作為出資者對國有企業的有效約束和監督機制,導致國家作為出資者的意志和利益被架空,會計信息嚴重失真、國有資本流失現象嚴重。面對這一問題,筆者將對新的國有資本財務監管機制中的財務總監委派制進行如下的構思。
1.財務總監的概念。具體來說,財務總監是指由國有資產監督管理委員會派入到國有資本運營主體和國有資本運營主體派入到國有獨資公司、國有控股公司中的,代表出資人對派駐單位財務活動履行監督與控制職責的財務總監。其以國家所有者代表人的身份進入企業,向所有者負責,獨立行使財務管理監督權,以維護國家出資者的權益。
2.財務總監的主要責任應明確為:(1)對委派機構負責,保證企業財務會計管理活動健康運行,確保國有資本保值增值;(2)對所審核的企業的財務報告等會計資料的真實性、合法性和完整性與企業領導共同承擔責任;(3)對參與擬訂或監督的預算、計劃、決策以及重大經營活動的失誤所造成的企業經濟損失承擔相應的責任;(4)對企業違反國家財經管理法律、法規的行為未發現或不制止、不糾正、不報告時承擔相應的責任等。由此可見,財務總監是具有財務監督職能和管理職能的有機統一體,維護所有者的權益是其首要責任。
3.建立財務總監行使財務預警分析的機制。所謂財務預警系統,是通過設置并觀察一些敏感性財務指標的變化,對企業或集團可能或將面臨的財務危機實現預測、預報的財務分析系統。在我國,沒有將財務預警分析作為一項監督機制來運用,可以說是監督中的空白。對于未來,無論是投資者,還是經營者,往往都持樂觀態度,缺乏預警。一旦財務失敗,要么讓其消亡,要么挽救成本極高。加強國有資本的財務監管,提高國有資本的運營能力,由財務總監根據所處的企業建立企業的財務預警分析機制是十分必要的。財務總監應以企業的財務報表、經營計劃及其他相關的財務資料為依據,跟蹤企業的經營過程,監控企業的日常財務狀況,利用財會、金融、企業管理、市場營銷等理論,采用比例分析、數學模型等方法,對企業的財務風險進行評估,在危害企業財務的關鍵因素出現之時,預先發現警訊。根據預警分析的結果,財務總監應將情況向其委派者及時報告,必要時運用破產清算重組直接制約經營者的經營行為。
(三)完善國有獨資企業的外派監事會制度
在國有資產管理體制的新框架下,外派監事會的派出主體應確定為國有資產監督管理委員會。具體地說,中央和地方各級國資委對其所管轄的國有獨資企業、國有獨資公司派出監事委員,對企業一定時期的經營狀況實施監督職能。由于監事會以財務監督為核心,所以選派的監事必須具有專業性,具備豐富的財務會計專業知識,這是保證財務監督高效的首要條件。美國、德國的監事成員主要是企業家,意大利的監事則全部是注冊的法定審計人。從我國實踐來看,我國的外派監事會的專業性尚待提高。
(四)建立財務信息報告制度
企業財務會計信息是國有資本出資人了解被出資企業運行情況的基本手段,也是各項監管工作開展的基礎和依據。企業財務信息的質量直接決定著監管的水平和依據。財務會計信息失真,出資人和企業經營者之間的信息不對稱,是造成國有資本監管不力或失控的重要原因之一。為此,應建立和完善出資企業的財務信息報告制度,以及時、全面地反映企業的財務狀況和經營成果,為各項監管工作提供信息支持。
企業的財務報告是出資人了解所出資企業經營狀況并對其進行動態監測的基本工具,因此,國有企業應定期(年度和季度)向國有資產監督管理委員會及國有資產監督管理委員會指定的部門或法律規定的部門(如國家審計機關)報送符合國家財政部門規定的財務報告,以反映自身履行國有資產經營管理責任的情況。為保證報表的可信性,對報表的輸出程序應嚴格監管,所有參與審核的專業人員均需簽字備案,最后由企業的負責人簽字報出,企業負責人和參與審核報表的人員均對報表的真實性承擔法律責任。
作者：鄢桂鳳
