外資并購(gòu)，也稱跨國(guó)并購(gòu)，是指一國(guó)企業(yè)為了某種目的，通過一定的渠道和支付手段，購(gòu)買外國(guó)企業(yè)的一部分甚至全部份額的股份或資產(chǎn)，從而對(duì)后者的經(jīng)營(yíng)管理實(shí)施實(shí)際的或完全的控制。外資并購(gòu)實(shí)質(zhì)上是跨越國(guó)界取得他國(guó)企業(yè)控制權(quán)的行為，對(duì)于投資目標(biāo)國(guó)而言的確可能會(huì)沖擊其國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，影響其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全。因此，世界各國(guó)紛紛出臺(tái)法律、政策，通過建立完善的國(guó)家安全審查體系來控制外資對(duì)本國(guó)市場(chǎng)的介入。
一、外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查概述
所謂國(guó)家安全審查，簡(jiǎn)言之即是以國(guó)家安全的名義來限制或禁止外資進(jìn)入本國(guó)。安全審查主要針對(duì)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全，其目的是“要求國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈掌握在本國(guó)政府和企業(yè)手中，關(guān)系國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)應(yīng)由本國(guó)企業(yè)來掌握和經(jīng)營(yíng)，排除外國(guó)政府和企業(yè)對(duì)涉及本國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的介入和控制”。一項(xiàng)海外并購(gòu)能否成功，關(guān)鍵要看投資目標(biāo)國(guó)的法律政策，特別是有關(guān)國(guó)家安全審查對(duì)跨國(guó)并購(gòu)的介入程度的規(guī)定。由于企業(yè)海外并購(gòu)并不是純經(jīng)濟(jì)行為，它與國(guó)家利益和國(guó)家安全密切相關(guān)。因此，投資目標(biāo)國(guó)出于本國(guó)利益和經(jīng)濟(jì)安全的考慮，設(shè)立專門的審查機(jī)構(gòu)對(duì)一些關(guān)鍵部門進(jìn)行嚴(yán)格的安全審查的確也是需要的。
多數(shù)情況下，國(guó)家安全審查表現(xiàn)為一種國(guó)別上的歧視性。表現(xiàn)在投資目標(biāo)國(guó)違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)原則，反感外資并購(gòu)，其法律和政策包含許多對(duì)外國(guó)投資者非常不利的歧視性規(guī)定。此外，就中國(guó)企業(yè)海外并購(gòu)而言，西方國(guó)家普遍對(duì)中國(guó)存在防范意識(shí)，習(xí)慣性地將并不存在的政治因素嵌入純經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，國(guó)家安全審查更多的成了西方國(guó)家阻撓中國(guó)企業(yè)進(jìn)入這些國(guó)家國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的工具。尤其是我國(guó)海外并購(gòu)主要由國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)，而西方國(guó)家尤為敏感我國(guó)國(guó)有企業(yè)所謂的特殊身份，一些國(guó)家甚至干脆不承認(rèn)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。在這以背景下，中國(guó)企業(yè)許多海外并購(gòu)還未正式開始，就因西方國(guó)家政府先入為主，以威脅其國(guó)家安全為由扼殺在搖籃中。
二、主要目標(biāo)投資國(guó)的國(guó)家安全審查實(shí)踐
世界上沒有一個(gè)國(guó)家政府對(duì)外資并購(gòu)采取完全自由放任的政策，都會(huì)或多或少的在某些領(lǐng)域進(jìn)行限制，以防止可能的外國(guó)政府通過企業(yè)并購(gòu)對(duì)本國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)滲透，威脅本國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全。各國(guó)政府紛紛出臺(tái)法律，企圖用安全審查制度去保護(hù)本國(guó)脆弱的經(jīng)濟(jì)體系。西方國(guó)家對(duì)待外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查的一般程序是，如果外資并購(gòu)涉及國(guó)家安全的關(guān)鍵性行業(yè)，必將接受嚴(yán)格的安全審查，其結(jié)果多以失敗收?qǐng)觯欢切┍徽J(rèn)為是外資可以進(jìn)入的行業(yè)，仍視實(shí)際情況而定，嚴(yán)格規(guī)定外資對(duì)這一行業(yè)的控股權(quán)程度。西方發(fā)達(dá)國(guó)家一般都設(shè)立專門的安全審查機(jī)構(gòu)對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行安全審查和審批。
（一）英國(guó)對(duì)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查
在英國(guó)，任何涉及英國(guó)企業(yè)的并購(gòu)行為都要事先向英國(guó)政府進(jìn)行安全審查申報(bào)。一般的外資并購(gòu)案由英國(guó)公平貿(mào)易局（OFT）和競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)（CC）對(duì)其進(jìn)行審查。英國(guó)《貿(mào)易利益保護(hù)法》規(guī)定，英國(guó)貿(mào)易部長(zhǎng)有權(quán)對(duì)英國(guó)利益造成損害的或有造成損害之虞的國(guó)際貿(mào)易，下令加以管制或控制。如果英國(guó)貿(mào)易部長(zhǎng)認(rèn)定跨國(guó)并購(gòu)?fù){到英國(guó)的利益，便可以凌駕于以上兩個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)而單獨(dú)做出裁決。《貿(mào)易利益保護(hù)法》還明確規(guī)定，以所有國(guó)際貿(mào)易為對(duì)象，遇到根據(jù)外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法命令英國(guó)企業(yè)提交英國(guó)國(guó)內(nèi)文件的情況時(shí)，禁止國(guó)內(nèi)企業(yè)提交任何文件。又同時(shí)規(guī)定，外國(guó)法院根據(jù)其本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法作出判決，命令英國(guó)企業(yè)作出超額賠償時(shí)，禁止英國(guó)法院協(xié)助執(zhí)行外國(guó)法院的判決。可以說這部法律即阻止了英國(guó)政府認(rèn)為“威脅”英國(guó)國(guó)家安全的外資并購(gòu)，卻又縱容了英國(guó)企業(yè)在他國(guó)開展海外并購(gòu)活動(dòng)，雙重標(biāo)準(zhǔn)顯而易見。2011年3月，中國(guó)華為公司主動(dòng)提出出資5000萬英鎊幫助倫敦地鐵升級(jí)通訊系統(tǒng)，為倫敦地鐵鋪設(shè)手機(jī)網(wǎng)絡(luò)，以此作為上一屆奧運(yùn)會(huì)東道國(guó)公司給2012年倫敦奧運(yùn)會(huì)的獻(xiàn)禮。但英國(guó)政府卻以“國(guó)家安全”為由拒絕了這一好意。
（二）法國(guó)的 “戰(zhàn)略投資資金”與國(guó)家安全審查
法國(guó)一貫秉承“經(jīng)濟(jì)愛國(guó)主義”傳統(tǒng)。為了保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)安全，法國(guó)修訂了一系列法律、法規(guī)。如《勞動(dòng)法》、《公司法》、《商業(yè)法》、《稅收法》、《專利法》等，這些法律、法規(guī)不僅適用于法國(guó)企業(yè)，也同樣適用于進(jìn)入法國(guó)的外資企業(yè)。2008年，世界金融危機(jī)爆發(fā)不久，法國(guó)就建立專門針對(duì)外資并購(gòu)的 “戰(zhàn)略投資基金”，其目的是避免在金融危機(jī)中受到重創(chuàng)的法國(guó)戰(zhàn)略企業(yè)落入外資手中，以確保法國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全。該項(xiàng)基金的運(yùn)作模式為：一旦法國(guó)政府認(rèn)為，具有戰(zhàn)略價(jià)值的企業(yè)陷入困境，進(jìn)而可能被外資并購(gòu)時(shí)，戰(zhàn)略基金就自動(dòng)啟動(dòng)，以入股的方式進(jìn)入該企業(yè)，以避免由外資并購(gòu)給法國(guó)帶來能源、金融、防務(wù)等戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)部門的安全威脅。例如2006年，意大利國(guó)家電力公司欲收購(gòu)法國(guó)燃?xì)夤緯r(shí)，法國(guó)政府當(dāng)即出面，并促成法國(guó)燃?xì)夤九c另外一家法國(guó)公司合并，最終制止了意大利公司的收購(gòu)。法國(guó)政府用雄厚的政府資源和強(qiáng)大的國(guó)家力量阻礙外資對(duì)法國(guó)戰(zhàn)略企業(yè)的并購(gòu)。
（三）德國(guó)的《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》與反壟斷保護(hù)
德國(guó)在安全審查制度建設(shè)方面，制定有《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》，并根據(jù)不同情況分別設(shè)置了事先登記制度、事后報(bào)告制度和事后備案制度。德國(guó)的聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部專門負(fù)責(zé)企業(yè)并購(gòu)活動(dòng)，對(duì)在德國(guó)境內(nèi)的外資并購(gòu)申請(qǐng)非常謹(jǐn)慎、嚴(yán)格，特別是在反壟斷方面，一旦調(diào)查顯示并購(gòu)行為涉及行業(yè)壟斷，將嚴(yán)格予以制止。此外，德國(guó)還設(shè)立了壟斷委員會(huì)，專門監(jiān)管企業(yè)并購(gòu)中涉及的壟斷行為。其下設(shè)的聯(lián)邦卡特爾局有權(quán)對(duì)外資并購(gòu)案進(jìn)行獨(dú)立裁定，該局制定了一整套評(píng)估裁定標(biāo)準(zhǔn)，許多并購(gòu)案都因?yàn)檫@些嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)功虧一簣。可以說德國(guó)政府對(duì)待外資并購(gòu)設(shè)立了非常完善的監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)。
（四）日本的《禁止壟斷法》與市場(chǎng)份額保護(hù)
日本早在1953年就通過修訂《禁止壟斷法》加強(qiáng)了對(duì)國(guó)際并購(gòu)的管制。日本的公正交易委員會(huì)依據(jù)《禁止壟斷法》判斷并購(gòu)是否會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的限制，在此基礎(chǔ)上決定是否批準(zhǔn)該項(xiàng)并購(gòu)?fù)顿Y活動(dòng)。并通過《獨(dú)占?jí)艛喾ā贰ⅰ洞龠M(jìn)進(jìn)口和對(duì)日投資法》等一系列法律確保外資進(jìn)入的安全性。日本另外成立了外資審議會(huì)，主要對(duì)一些重要的外商投資及并購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行審批。在反壟斷方面，日本在判定外資并購(gòu)是否會(huì)產(chǎn)生壟斷時(shí)，采用非常全面的標(biāo)準(zhǔn)，它除了考慮市場(chǎng)份額外，還考慮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的數(shù)量以及資本額等因素。一旦并購(gòu)的任何一方市場(chǎng)份額或總的市場(chǎng)份額超過25%，或并購(gòu)一方或全體市場(chǎng)份額占據(jù)前三位，或并購(gòu)一方總資本超過1000億日元出現(xiàn)時(shí)，都將接受審查機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格審查，其結(jié)果要么嚴(yán)格限制要么禁止。日本在2009年中國(guó)企業(yè)海外并購(gòu)目標(biāo)公司所在國(guó)的排名中僅排在第16位，僅有一起成功并購(gòu)案例。
（五）俄羅斯的“資源國(guó)家主義”與投資監(jiān)督制度
作為一個(gè)資源大國(guó)，俄羅斯對(duì)于外資并購(gòu)俄能源企業(yè)尤為敏感，表現(xiàn)為具有俄羅斯大國(guó)情結(jié)特色的“資源國(guó)家主義”。早在2004年，普京便簽署過一項(xiàng)總統(tǒng)令，包含了一份1000多家俄羅斯企業(yè)的名單，命令規(guī)定俄羅斯總統(tǒng)對(duì)這些核心企業(yè)的改革擁有最終的審判權(quán)，對(duì)這1000家核心企業(yè)的并購(gòu)必須經(jīng)過總統(tǒng)的批準(zhǔn)。根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦法律《外國(guó)投資俄戰(zhàn)略企業(yè)管理辦法》，俄羅斯先后建立了外資審查政府委員會(huì)、俄聯(lián)邦反壟斷署下轄的外國(guó)投資監(jiān)督局，并制定了限制外資進(jìn)入俄戰(zhàn)略企業(yè)的補(bǔ)充措施。根據(jù)政府委員會(huì)條例，成立委員會(huì)的目的是“對(duì)外資進(jìn)入對(duì)國(guó)防和國(guó)家安全有戰(zhàn)略意義的企業(yè)實(shí)施監(jiān)督”，任務(wù)是“依法審批外國(guó)投資者或外國(guó)投資集團(tuán)可能對(duì)俄戰(zhàn)略企業(yè)形成控制的投資活動(dòng)”。2007年9月10日,普京在訪問阿聯(lián)酋期間宣布，俄羅斯準(zhǔn)備仿效美國(guó)通過立法限制外國(guó)投資。他表示：“我們將被迫采取措施保護(hù)自己的利益，可能會(huì)仿效美國(guó)通過相關(guān)法律限制外國(guó)人參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)，在某些情況下限制外國(guó)投資會(huì)直接觸及俄羅斯經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略領(lǐng)域。”
（六）美國(guó)的外國(guó)投資委員會(huì)
美國(guó)是世界上最早設(shè)立跨國(guó)并購(gòu)門檻的國(guó)家，對(duì)外資并購(gòu)的安全審查有完備的法律體系和程序。1988年8月23日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《埃克森-弗羅里奧修正案》（簡(jiǎn)稱721條款）。該修正案規(guī)定，外資并購(gòu)若涉及到與國(guó)家安全相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，將受到美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的特別審查，經(jīng)審查若認(rèn)為該并購(gòu)?fù){到國(guó)家安全的，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)將就此提請(qǐng)總統(tǒng)審查，而總統(tǒng)有權(quán)根據(jù)“國(guó)家安全”的理由，禁止任何外國(guó)人對(duì)從事州際商務(wù)的美國(guó)企業(yè)實(shí)行兼并、取得或者接管。對(duì)外資并購(gòu)的審查由美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（The Committee on Foreign Investment in the United States）（簡(jiǎn)稱CFIUS）執(zhí)行。由于721條款并未對(duì)“國(guó)家安全”做出明確的界定，而且CFIUS的審查程序又對(duì)外界嚴(yán)格保密，一切工作都為暗箱操作，這讓CFIUS在實(shí)際審查中擁有很大的主觀性，外界很難對(duì)其施加影響和壓力。911以來美國(guó)對(duì)“國(guó)家安全”的界定有擴(kuò)大化的趨勢(shì)，一些國(guó)防以外的行業(yè)，如港口、電訊等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以及石油產(chǎn)業(yè)也成了外資并購(gòu)的敏感行業(yè)。中海油收購(gòu)美國(guó)尤尼科公司受阻就是典型的例子。
自721條款實(shí)施以來，截止2008年2月，委員會(huì)共接受申報(bào)的案件1520多起，提交調(diào)查的案件僅有25起。目前為止美國(guó)總統(tǒng)唯一行使否決權(quán)的外資并購(gòu)案只有1件，即1990年中國(guó)航天技術(shù)進(jìn)出口總公司并購(gòu)美國(guó)Mamco公司案。但是，CFIUS對(duì)外資企業(yè)并購(gòu)敏感行業(yè)的美國(guó)公司的威懾作用不可低估，一旦外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查進(jìn)入決定性階段，并購(gòu)交易的政治風(fēng)險(xiǎn)漸趨明朗，并購(gòu)方往往主動(dòng)選擇放棄并購(gòu)，以求全身而退。2011華為公司就是在CFIUS安全審查已經(jīng)走到調(diào)查程序后期時(shí)主動(dòng)放棄了并購(gòu)。
三、國(guó)家安全審查背景下中國(guó)企業(yè)海外并購(gòu)的困境及其對(duì)策
通過以上比較考察不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)主要的投資目標(biāo)國(guó)對(duì)于外資并購(gòu)的國(guó)家安全和產(chǎn)業(yè)安全防范有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)或正在形成一整套完善的外資并購(gòu)安全防范體系。其做法均是規(guī)范外資并購(gòu)的法律體系，設(shè)立審查外資并購(gòu)的專門機(jī)構(gòu)。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外資并購(gòu)的產(chǎn)業(yè)類型、外資控股權(quán)程度、壟斷性并購(gòu)的判定，以及外資并購(gòu)的審批程序都有明確具體的規(guī)定。擁有這些標(biāo)準(zhǔn)之后，對(duì)于海外并購(gòu)的“國(guó)家安全審查”的可操作性就更強(qiáng)了。
（一）中國(guó)企業(yè)海外并購(gòu)面臨的困境
隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和對(duì)外開放的不斷深入，企業(yè)為了尋求發(fā)展和更廣闊的海外市場(chǎng)，紛紛將目光轉(zhuǎn)向國(guó)際市場(chǎng)。中國(guó)企業(yè)海外并購(gòu)正成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)“走出去”的主要表現(xiàn)形式。然而，回顧近幾年我國(guó)企業(yè)海外并購(gòu)的歷史境遇，卻發(fā)現(xiàn)中國(guó)企業(yè)在目標(biāo)投資國(guó)安全審查體系面前，面臨成功的少，失敗的多的困境。
雖然2005年聯(lián)想收購(gòu)美國(guó)IBM全球PC業(yè)務(wù)，在行業(yè)內(nèi)被視為是中國(guó)企業(yè)海外并購(gòu)案的成功典范，聯(lián)想也因此完成一次華麗的轉(zhuǎn)身。但中國(guó)企業(yè)海外并購(gòu)在絕大多數(shù)時(shí)候是以失敗告終，究其原因，大多與投資目標(biāo)國(guó)的國(guó)家安全審查有關(guān)。如2005年中海油以185億美元的價(jià)格并購(gòu)美國(guó)優(yōu)尼科石油公司，最終在美國(guó)政府干預(yù)和安全審查壓力下宣告撤回收購(gòu)；2007年華為收購(gòu)美國(guó)3COM公司，也因美方擔(dān)憂威脅其國(guó)家安全而流產(chǎn)；2009年中鋁與澳大利亞力拓的195億美元“世紀(jì)大交易”失敗及之后的中澳之間因國(guó)家安全問題而產(chǎn)生的齟齬；還有2011年，華為公司迫于美國(guó)安全審查和美國(guó)國(guó)內(nèi)輿論壓力，在最后階段主動(dòng)退出了并購(gòu)美國(guó)3COM及3Leaf Systems公司的競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)企業(yè)在國(guó)外的冷遇迫使我們尋找問題的根源。
（二）國(guó)家安全審查是中國(guó)企業(yè)海外成功并購(gòu)的主要障礙
縱觀中國(guó)企業(yè)這些失敗的海外并購(gòu)案，若就并購(gòu)本身而言，大多時(shí)候?qū)τ谕鈬?guó)企業(yè)是有利可圖的，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)是有益的。來自中國(guó)企業(yè)資金的注入是能夠挽救這些企業(yè)的，甚至?xí)o這些企業(yè)帶來第二次騰飛，但卻仍被拒絕。企業(yè)的身份或者行業(yè)的特殊性都無法解釋為何如此多的西方國(guó)家在有利可圖的并購(gòu)面前仍以拒絕回應(yīng)，因?yàn)檫@些并購(gòu)案雖主要由中國(guó)國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)，但也不乏像華為、中興等民營(yíng)企業(yè)的參與，所以對(duì)國(guó)有企業(yè)的“封殺令”并不適用于所有案例；另外，這些并購(gòu)案有的涉及能源行業(yè)，有的涉及信息科技行業(yè)，甚至包括最基本的服務(wù)業(yè)，所以行業(yè)的特殊性也無法解釋西方國(guó)家為何屢屢對(duì)中國(guó)企業(yè)并購(gòu)“說不”。唯一讓人信服的解釋只能是西方國(guó)家以威脅其國(guó)家安全為借口，試圖阻止中國(guó)企業(yè)的進(jìn)入，害怕中國(guó)企業(yè)做大做強(qiáng)，威脅或取代其本國(guó)企業(yè)在某一行業(yè)的傳統(tǒng)壟斷地位。究其根本，還是西方國(guó)家政府根深蒂固的對(duì)華遏制心理和歧視心態(tài)在作祟，對(duì)中國(guó)企業(yè)是不公平的，對(duì)發(fā)展與中國(guó)的外交關(guān)系也是十分不利的。
（三）破除中國(guó)企業(yè)海外并購(gòu)的國(guó)家安全審查魔咒
上述分析表明，各國(guó)（特別是美國(guó)）都將國(guó)家安全以及保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)放在維護(hù)國(guó)家利益的首要位置，普遍建立了比較完善的國(guó)家安全審查體系，對(duì)外國(guó)并購(gòu)保持高度警惕。中國(guó)企業(yè)由于對(duì)這些國(guó)家的安全審查制度認(rèn)識(shí)不夠，收購(gòu)案經(jīng)常以失敗告終，浪費(fèi)了大量的資源。同時(shí)不難看出，由于意識(shí)形態(tài)的分歧，西方國(guó)家在金融、能源、高技術(shù)等領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)資本的介入戒心很重。
雖然我國(guó)一系列海外并購(gòu)實(shí)踐的曲折，都表明投資目標(biāo)國(guó)的國(guó)家安全審查越來越成為我國(guó)企業(yè)實(shí)施海外并購(gòu)無法跨越的障礙，但是只要我們不斷積累海外并購(gòu)的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，了解被收購(gòu)方的公司文化和國(guó)家歷史傳統(tǒng)，堅(jiān)守自身公司的商業(yè)傳統(tǒng)，在商言商；并完善海外并購(gòu)的法律保護(hù)體系，做好并購(gòu)前的各項(xiàng)調(diào)查和法律準(zhǔn)備，提高咨詢、游說的效率；只要國(guó)家從宏觀層面上提供相應(yīng)的政策支持和法律保障，企業(yè)從策略上注重投資目標(biāo)國(guó)的國(guó)家安全審查風(fēng)險(xiǎn)防范，我國(guó)企業(yè)還是能夠有效地對(duì)海外并購(gòu)的國(guó)家安全審查風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范的，聯(lián)想成功并購(gòu)IBM全球PC業(yè)務(wù)就是一個(gè)很好的案例。
