農民工進城就業對我國經濟社會發展作出了巨大貢獻，給農村和城鎮帶來了雙贏的變化。但事實上我國城鎮對農民工的態度是經濟方面接納，社會方面拒入，農民工一直處于城鎮社會的底層，其應有的權益往往得不到有力的維護。近年來，雖然國家出臺了《就業促進法》等維護勞動者合法權益的法律法規，在城鄉就業準入方面的限制已基本打破，但農民工在就業服務和就業權益等方面，仍與城鎮居民存在很大差別，制度障礙是農民工進城就業困難、就業保障不足的重要原因。這就要大膽創新，打破現行影響農民就業的各種制度限制，盡快制定完善有利于農民工進城就業的相關制度，有效推進和保障農民工進城就業安居，以有效緩解農村富余勞動力的就業壓力，加快工業化和城鎮化進程，推進城鄉統籌發展，促進社會和諧發展。
一、農民就業的相關制度障礙
1.就業制度。在市場經濟體制下，就業制度雖然進行了改革，但農村勞動者在求職、就業、管理等方面仍然受到不平等待遇。（1）農民工進城就業機會相對有限。一方面是城鄉勞動力市場分割依然嚴重，現行的有關制度在招工程序、比例、領域、行業工種等方面仍傾向城鎮居民，就業與促進就業政策大多針對城鎮下崗失業人員，那些好的工作都要求本地城鎮戶口，把臟險苦累的留給農民工，農民工不能平等地獲得就業。另一方面是農民工組織化程度低，進城農民工以非正規就業為主，大多數是沒有經過組織的，是以親友老鄉介紹外出就業為主，最多是以少數的鄉緣、地緣、血緣等聯系在一起。這兩方面情況導致雖然農民工進城就業仍存在困難。（2）就業服務援助制度不覆蓋農民工。就業信息的建立與發布、就業免費服務和培訓、就業與再就業扶持政策、困難群體就業援助制度等基本上不把農民工納入服務范圍，農民工就業培訓機會少。為農民工服務的中介組織較少且不規范，黑中介仍屢禁不止，整頓治理不力，農民工常常受害。（3）勞動用工管理不規范。大多數用人單位不依法與農民工簽訂勞動合同，濫用試用期、把農民工作為廉價的臨時工使用，隨時可能解雇；有簽訂勞動合同的則是存在不少合同期限短、內容不規范、履約不理想的問題。農民工超時勞動比較普遍，農民工工資水平普遍偏低，城鄉勞動者同工不同酬，缺乏正常的工資增長機制。有的地方農村勞動力進入城鎮就業，還要被強制性收取管理費、用工調節費等。（4）農民工權益難保護。農民工的就業權、休息權、獲得報酬權、傷殘獲得醫治權、人身自由權等屢遭侵害，職業病和工傷事故較多。大多數農民工不會自覺運用正規渠道解決問題，也沒有主動向勞動、工會、婦聯等部門反映其權益受到侵犯問題，相關部門維權職能發揮不夠。
2.戶籍制度。（1）戶籍制度制造了等級和利益差別。現行戶籍制度人為地劃分出農業戶口和非農業戶口，導致了城鎮和農村居民在最低生活保障、住房和社會保險、征兵、退伍兵安置、優撫對象的撫恤優待甚至交通事故賠償上的待遇差別問題，使農民工只能作為城鎮的暫住人口，不能享受與城鎮居民平等的權利，人為地制造了等級和利益差別，加深了城鄉分割的裂痕，造成了對農民工的歧視。（2）戶籍制度成為農民工權益保障的障礙。戶籍制度抬高了農民工進城的門檻，成為農民工謀求機會公平、待遇平等、權益保障的障礙，限制了農民工融入城市社會。由于現行的選舉制度與戶籍制度直接聯系在一起，按現行的選舉法及相關法規規定，農民工不能在就業地參與所居住社區的選舉。這使得農民工長期游離于城市政治生活之外，利益訴求難以在城市公共政策的制定中得到充分反映，農民工的利益訴求在很大程度上都是通過間接渠道表達的。這就使得他們的利益表達具有一定的時間滯后性，往往是以突發事件和危機處理方式出現的，具有群體傷害性和社會破壞性的特點。
3.社會保障制度。一是農民工不能享受城鎮低保。由于城市和農村最低生活保障是按屬地管理原則，審批確定低保對象，所以農民工難以納進流入地城市的低保范圍，不能享受城鎮低保。二是農民工參加養老保險的比例很低。這既有農民工就業狀態不穩定而難參保等客觀存在的問題，也有用人單位怕參保增加人工成本、地方政府擔心推進農民工參保會影響本地投資環境等主觀方面的問題。還有現行制度不適合農民工方面的問題：參保費率相對偏高和養老保險接續麻煩。三是大多數農民工還沒有參加城鎮醫療保險。由于新農合以縣為單位統籌，參合農民工在務工地就醫不能即時即報，住院費用補助率也較低。四是覆蓋農民工的城鎮住房保障體系還沒有建立。在城鄉結合部租房的農民工占大多數，購房的很少。城市的經濟適用房、廉租房等公共住房基本上不對農民工開放，農民工住房仍游離于城鎮住房保障體系之外。
4.教育制度。一方面，農村教育經費投入嚴重不足。另一方面，農民工在城鎮就業和居住越穩定，越期望子女完全融入當地教育制度安排，農民工隨遷子女的教育需求也日益增長，許多城市公辦學校教學資源未能相應擴充。我國高中教育還沒有納入免費義務教育范圍，農民工家庭高中階段教育負擔較重，農民工子女初中畢業后棄讀高中的現象比較普遍。
二、創新農民就業的相關制度，推進農民就業安居
長期以來，我們的觀念是只注意經濟發展，忽略了社會協調發展，注重的是廉價農民工資源的索取與利用，沒有同等關注農民工的切身利益、生活質量和人力資本的培育提升。這種沒有更新的農民就業、安置和待遇模式已不適應科學發展觀指導下的市場經濟發展新階段的要求了。因此，必須把以人為本、公平對待、一視同仁作為解決好農民工問題的根本要求，創新農民就業、安置和待遇等方面的制度。
1.加快勞動用工管理制度創新，切實維護城鄉勞動者權益。（1）構建平等就業制度。一是在就業市場準入上要實現勞動者平等獲得就業機會的權利。加快勞動用工制度創新，逐步打破城鄉區域和身份戶籍界限，取消各種限制農村勞動力進城務工就業的政策規定和制度障礙，形成城鄉勞動者平等的就業制度。二是要實現農民工平等獲得勞動報酬的權利。在勞動關系上要實現農民工平等獲得勞動報酬的權利，包括建立農民工工資合理增長機制，加強勞動者與企業談判的平等地位、改善勞動條件和勞資關系和實現同工同酬等。要消除各種用工歧視，為城鄉勞動者搭建公平的就業平臺，構建和諧勞資關系，維護農民在城鎮就業的合法權益。（2）統一農民工就業管理。改革城鄉分割的就業管理體制，改變多頭管理的現象，確定農民工就業工作由勞動保障部門負責實施，加大財政投入，集中政府分散的就業扶持經費、發揮其最大效應，并且健全“培訓―就業―維權”三位一體的工作模式，切實解決農民工問題、統籌城鄉發展。勞動保障部門的職能應由城鎮延伸到農村，統籌開發城鄉勞動力資源，疏通城鄉兩條就業渠道，對進城務工農民進行科學有效的指導和服務，引導農村勞動力向城鎮有序轉移。（3）完善勞動合同制度。一是推行和落實勞動合同制度。要注重在各類企業全面推行和落實勞動合同制度，所有用人單位實行法定代表人或負責人負責制，必須依照法定程序直接與農民工本人訂立并履行勞動合同，不得以勞務派遣合同、集體合同或與包工頭的合同代替與農民工個人的勞動合同。明確與之建立了勞動關系的農民工也是用人單位的職工，實行城鄉勞動者同工同酬，逐步健全工時、休息、休假等各項基礎標準，科學合理地確定勞動定額，進一步健全最低工資制度。必須將農民工工資按月足額直接發放到農民工本人。加強對用人單位支付工資情況的日常巡查、舉報專查和專項檢查，對發生工資拖欠的用人單位，要依法從嚴處罰，在欠薪高發行業和企業建立工資保證金制度。二是做好勞動用工備案制度。用人單位自用工之日起即與勞動者建立勞動關系，應當建立包括農民工在內的職工名冊備查，并應到登記注冊地的縣級以上勞動保障行政部門如實辦理勞動用工備案手續。（4）建立統一的勞動力市場。一是構建勞動力統一市場。政府應進一步整合勞動力市場(包括勞務市場、人才市場)，將城鄉分割、行業分割、部門分割的勞動力市場統一起來，消除勞動力市場分割局面，并按照“科學化、規范化、現代化”標準以及“制度化、專業化、社會化”的新“三化”要求，逐步完善市場服務設施和服務機構，為促進城鄉所有勞動者就業提供有效載體。二是所有的勞動力市場要城鄉一視同仁。所有的勞動力市場、行業、工種、企業、事業、機關對農民工免費開放，農民工只要憑身份證就可以進入任何一家勞動力市場，各行業和工種尤其是特殊行業和工種要求的技術資格、健康等條件，對進城就業農民工和城鎮居民一視同仁，努力消除對農村勞動力的就業歧視，降低農民工進城的就業門檻。
2.加快公共就業服務制度創新，建立健全覆蓋城鄉公共就業服務體系。（1）加快建立和健全就業信息網絡。一是建立全國統一的勞動力市場信息服務平臺。要盡快建立全國統一的勞動力市場信息服務平臺，建立覆蓋農民工的就業信息服務系統，構建勞動力供需信息公共網絡，對進城務工農民進行科學有效地指導和服務，努力讓流動的農民都能得到及時有效的信息，提高他們的組織化程度，引導農村勞動力向城鎮有序轉移。二是建立廣覆蓋的信息公開制度。各級勞動力市場信息中心、職業培訓機構以及正規的職業中介機構應當建立統一的信息網絡以減少信息不對稱的負作用；統一集中各職業介紹機構的就業信息，完善信息發布渠道，不僅要在勞動力市場和互聯網上公布，而且要在報刊等媒體上公布，還可以發送各種宣傳資料，使農民工普遍能夠平等獲取可靠、有效、優質的就業信息。同時要將就業服務信息延伸到鄉村，通過建立鄉村勞務組織、配備勞務輸出指導員或協理員，將就業信息和就業服務及時有效地提供給農村勞動者。三是要積極培育勞動力市場中介組織。政府要積極培育勞動力市場中介組織，擴大勞務信息服務，增強市場透明度，降低供需雙方的交易成本，為進城農民就業提供有效高質服務。要進一步加大對勞務中介市場和用工市場的清理整頓力度，取消各種不合理收費，堅決打擊假借招工之名坑騙農民錢財的行為。（2）完善就業和創業培訓機制。一是建立開放的就業培訓制度。各級政府部門要把對進城農民的培訓教育作為自己的一項重要職責，健全勞務培訓和輸出網絡，建立健全支農信息平臺，為農民培訓和擇業提供服務。緊密結合城鎮就業崗位的需要，整合各類培訓資源，分級制定農村勞動力轉移培訓與農村實用技術培訓計劃的發展目標與政策措施，抓好對進城農民的各種職業技能培訓，培養和造就有文化、懂技術、會經營的新型農民，全面提高農民素質，提高進城農民的就業競爭力。用人單位應對所招用的農民工進行必要的崗位技能和生產安全培訓。勞動保障等有關部門要對各類培訓機構加強監督和規范，防止以培訓之名，對農民工亂收費。二是加強返鄉創業培訓。加強返鄉創業培訓，增強農民創業能力，努力營造更加廣闊的農民創業平臺，結合地方產業特色和區位特點等要素，搞好市場開發，提供更多的創業機會和創業空間，引導廣大農民群眾進城入鎮、經商創業，鼓勵務工人員返鄉創業，拓寬城鎮就業空間。（3）建立平等的就業激勵制度。鼓勵用人單位招用農民工，根據招用農民工的人數給予融資擔保和一定數額的稅收減免，繳納社會保險費的給予社會保險補貼，對小企業給予小額貸款，對重點企業給予貸款貼息，就業培訓經費計入成本在稅前列支。（4）建立公平的就業援助制度。為農民工建立臨時性、應急性的社會救濟，建立城鄉統一的就業和失業登記制度，實行覆蓋城鄉的社會失業調查制度。將進城符合一定條件的農民工分別納入現行的再就業政策扶持范圍和困難就業援助范圍，依照城鎮居民的相關規定相應享受再就業政策，按比例安排殘疾人就業，對困難人群免費進行技能培訓、免費提供就業崗位及生活救助等援助。
3.確立“就業優先”的政策基本取向和制度創新，創造更多就業機會。（1）加大政策支持就業力度。一是在編制國民經濟和社會發展規劃時，始終把擴大就業擺在經濟社會發展的突出位置，積極發展就業容量大的勞動密集型產業、服務業和各類所有制的中小企業；二是在制定產業政策時，堅持把引導包括農民工在內的各類人員就業作為促進相關產業發展的重要目標，加大對現代農業和服務業的投入支持力度，大力發展采用先進技術的勞動密集型產業，并運用就業政策工具，鼓勵創造就業。（2）推進體制機制創新，創造更多就業機會。制度創新能創造更多就業機會，很多就業機會是通過制度創新來釋放。打破行政性壟斷、降低服務業門檻就可以解放無數就業機會。
4.建立城鄉真正統一的戶籍制度，確保農民工在城鎮行使民主權利。（1）改革戶籍與福利合一的戶籍制度。創新戶籍管理制度，將戶籍與福利脫鉤，不把獲得城市戶籍與放棄農村土地權利掛鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距。有條件的地方可從實際出發，實行按居住地登記戶口的制度，除保留戶口簿、居民身份證、居住證外，其他證件一律取消，依據合法固定住房與出生地來決定戶口所在地，切斷戶口與利益之間的關聯，從根本上消除對農民工的歧視。（2）確保農民工在城鎮行使民主權利。要建立健全推進農民工市民化的長效管理機制，推進農民工行使民主權利，促進農民工在城鎮當家作主。一是大力推動農民工融入城市社區。構建平等開放的城鎮社區，創建多種形式的農民工參加城市管理渠道，鼓勵農民工參與社區自治，增強作為社區成員的意識，提高自我管理、自我教育、自我服務的能力，豐富農民工的文化生活，切實保障農民工的文化權益。二是使農民工的利益有制度化的表達渠道。要建立健全農民工依法參加城市社區民主選舉和管理的制度，逐步增加農民工在流入地黨代會、人代會代表和政協委員的名額，推動農民工參政議政，以民主促民生。讓農民工參加工作單位和居住社區的民主決策、管理和監督活動，農民工通過參加基層選舉和管理維護自己的權利，自覺運用正規渠道反映問題，農民工的利益訴求能直接和及時反映并得到合理有效解決。（3）維護好農民工的合法權益。涉及農民工的訴訟案件原則上適用簡易程序快速審理，減免訴訟費，降低農民工訴訟的資金和時間成本，及時采取必要的訴前與訴訟保全措施，確保農民工的合法權益能得到及時有效維護。要健全勞務糾紛協調仲裁機構，加強隊伍建設，精簡勞動爭議仲裁機構、對農民工申訴的勞動爭議案件依法簡化程序、減少環節、縮短時限，及時受理，快速審理，減免費用；解決好拖欠工資、勞動環境差、職業病和工傷事故頻發等突出問題，維護好農民工的合法權益，為進城農民創造一個良好的社會環境。
5.加快社會保障制度創新，促進農民工在城鎮落戶定居。一是建立有效覆蓋農民工的社會保障體系。要繼續完善農民工參加各類社會保險項目的辦法，切實提高農民工參保比例和保障程度。探索打通城保和農保的有效管理措施，搭建五種保險統一管理的大社保平臺，提高養老保險對農民工的覆蓋面，逐步建立個人繳費、單位匹配、國家補貼的參保辦法，促進農民工有能力同等參加城鎮職工社會保險，健全農民工醫療保障制度，切實落實工傷保險，賠償標準與城鎮居民一樣，解決農民工的大病醫療保險和疾病住院醫療保險，確保農民工看得起病，將符合一定條件的農民工納入最低生活保障與失業保險范圍，縮小城鄉保障方面的差別。二是建立覆蓋農民工的城鎮住房保障體系。完善農民工住房支持政策，逐步將農民工住房納入城鎮住房保障體系，穩步推進覆蓋農民工的城鎮保障性住房體制改革，促進農民工市民化，建立多層次住房供應體系多渠道改善農民工居住條件，促進農民工在城鎮落戶定居。
6.加快農村教育制度創新，逐步縮小城鄉教育水平的差別。一是政府要更多地承擔農村義務教育的責任。各級政府尤其是中央政府要更多地承擔農村義務教育的責任，切實保障農村基礎教育的經費投入，保障九年制義務教育階段的經費投入。二是大力發展職業技術教育。積極探索適應我國產業發展需要，符合勞動者就業創業要求的職業培訓、再培訓機制。重視抓好新成長勞動力和農村青年的技能型、實用型、管理型培訓，提高勞動者的素質。三是鼓勵社會力量開展各類職業培訓。各地要充分發揮各類民辦培訓機構的作用，在嚴格培訓標準和質量管理的前提下，以政府出資購買培訓成果的方式，鼓勵各類培訓機構公平競爭，實現勞動者就業創業培訓的市場化。
