文宗瑜 等
國有資本預算作為深化國資管理體制改革的重要工作，已經(jīng)提到了議事日程。為了積極推進這項改革和為其提供意見建議，財政部財政科學研究所國有資產(chǎn)研究室，完成了關于國有資本預算的系列研究報告，共9篇，就國有資本預算的體系構(gòu)成、目標定位、編制和審批、執(zhí)行和監(jiān)督等重大問題，提出了鮮明而具體的觀點和主張。現(xiàn)一并刊出供參閱。
目 錄
報告一：國有資本預算體系的構(gòu)成（文宗瑜）…………………………3
報告二：國有資本預算管理的目標定位（文宗瑜）……………………7
報告三：國有資本預算與公共財政預算的關系（文宗瑜）……………11
報告四：國有資本預算與社保基金預算的關系（文宗瑜）……………15
報告五：國有資本中長期預算及年度預算（文宗瑜 劉微）…………19
報告六：國有資本經(jīng)營收益預算及考核管理（文宗瑜 劉微）………23
報告七：國有資本經(jīng)營支出預算及支出劃撥（文宗瑜 董敬怡）……28
報告八：國有資本預算編制和審批（文宗瑜 劉微）…………………32
報告九：國有資本預算執(zhí)行和監(jiān)督（文宗瑜 董敬怡）………………37
報告一：國有資本預算體系的構(gòu)成(文 宗 瑜)
隨著國有資產(chǎn)管理體制改革與國有企業(yè)產(chǎn)權制度改革的深化，國有資本預算提到了議事日程。國有資本預算應該包括國有資本變現(xiàn)預算與國有資本經(jīng)營預算兩部分。如果僅僅是把國有資本預算等同或簡化為國有資本經(jīng)營預算，無法準確體現(xiàn)中共十六大及中共十六屆三中全會關于國資管理體制改革的要求，也無法更好地推動和諧社會的建設。國有資本預算要重點關注國有資本變現(xiàn)預算，要能夠支持國有企業(yè)產(chǎn)權制度改革。
一、國有資本經(jīng)營預算僅是國有資本預算的一個組成部分
國有資本經(jīng)營預算有利于國有資產(chǎn)保值增值，但是，在微觀的國有企業(yè)或國有控股公司層面的保值增值經(jīng)營，必須服從宏觀層面政府調(diào)控的要求。國有資本預算作為政府宏觀調(diào)控的衍生手段應該在加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)技術升級方面發(fā)揮更大作用。因此，要通過國有資本預算有步驟有計劃地實現(xiàn)某些行業(yè)、某些領域國有資本的變現(xiàn)退出，建立國有資本變現(xiàn)預算與國有資本經(jīng)營預算相結(jié)合的預算體系。
1．國有資本經(jīng)營預算不能替代國有資本變現(xiàn)預算
深化國有資產(chǎn)管理體制改革，不僅僅是為了保值增值，更重要的是推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)技術升級。著眼于企業(yè)或公司微觀層面而實施國有資本經(jīng)營預算有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值；著眼于政府調(diào)控宏觀層面而實施國有資本變現(xiàn)預算有利于推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)技術升級。不能反對國有資本經(jīng)營預算，但是要堅決反對以國有資本經(jīng)營預算替代國有資本變現(xiàn)預算。如果以國有資產(chǎn)保值增值的理由否認國有資本變現(xiàn)預算，或者給國有資本變現(xiàn)退出扣上國有資產(chǎn)流失的帽子，會使國有資產(chǎn)管理體制與國有產(chǎn)權制度改革背離中共十六大及中共十六屆三中全會確定的目標。構(gòu)建國有資本預算體系，既要搞國有資本經(jīng)營預算，也要搞國有資本變現(xiàn)預算。如果從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術升級的要求看，國有資本變現(xiàn)預算更緊迫更重要。
2．構(gòu)建國有資本變現(xiàn)預算和國有資本經(jīng)營預算相結(jié)合的國有資本預算體系
國有資產(chǎn)管理體制改革的深化要求實施國有資本預算，國有資本預算應該包括國有資本變現(xiàn)預算和國有資本經(jīng)營預算。國有資本變現(xiàn)預算是5～10年的中長期預算，國有資本經(jīng)營預算是年度的短期預算，短期預算要服從中長期預算。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整政策已經(jīng)實施多年，但是至今還沒有明確國有資本在未來5～10年的變現(xiàn)退出額。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整有計劃有步驟的推進要求實施國有資本的中長期變現(xiàn)預算；和諧社會的構(gòu)建目標要求人大與政府清楚地知道未來5～10年可以有多少變現(xiàn)退出的國有資本用于彌補公共財政缺口和社保基金缺口。國有資本（資產(chǎn)）取之于民，用之于民，在目前社保基金缺口越來越大的現(xiàn)實條件下，要求實施國有資本變現(xiàn)預算彌補社保基金缺口。因此，國有資本預算應該著力抓國有資本變現(xiàn)預算這個重點與難點，同時兼顧國有資本經(jīng)營預算，從而構(gòu)建起國有資本變現(xiàn)預算和國有資本經(jīng)營預算相結(jié)合的預算體系。
二、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與構(gòu)建和諧社會要求實施國有資本變現(xiàn)預算
國有資本預算體系構(gòu)建的重點與難點是國有資本變現(xiàn)預算，抓住這個重點和難點，既是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整目標的要求，也是構(gòu)建和諧社會目標的要求。
1．國有資本在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中的有進有退應該更強調(diào)退出
經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整是既定的政策，也是產(chǎn)業(yè)技術升級的內(nèi)在要求。國有資本要從某些產(chǎn)業(yè)、領域退出，而且也要進入某些產(chǎn)業(yè)、領域；但是，在國有資本有進有退的實際改革中往往是退出不足，進入有誤。國有資本不僅要從完全競爭領域退出，而且也要從壟斷領域退出。國有資本退出是打破壟斷、削弱壟斷的衍生宏觀調(diào)控手段。國有資本進入，一是要用來彌補公共財政缺口、社保基金缺口；二是要進入一些不盈利、盈利小但是有利于推動和諧社會構(gòu)建的產(chǎn)業(yè)、領域，政府不與民爭利是市場競爭秩序強化的基本規(guī)則。因此，目前國有資產(chǎn)管理體制改革、國有資本預算管理應該更強調(diào)國有資本退出。
2．構(gòu)建和諧社會目標要求國有資本發(fā)揮比保值增值更大的作用
構(gòu)建和諧社會可以讓社會公眾尤其是社會下層的普通百姓更好地分享生產(chǎn)力發(fā)展和改革開放的成果。國有資產(chǎn)管理體制改革的深化，必須圍繞與服務于構(gòu)建和諧社會目標而推進。實施國有資本變現(xiàn)預算，抓住國有資本變現(xiàn)預算這個重點與難點，突破了國有資產(chǎn)管理以國有資產(chǎn)保值增值為主要任務的思維束縛，把國有資本預算當做政府宏觀調(diào)控的衍生手段，讓國有資本發(fā)揮比保值增值更大的作用。因此，必須把國有資本預算提高到政府宏觀調(diào)控的高度，通過國有資本的中長期變現(xiàn)預算，彌補公共財政與社保基金的缺口。與保值增值相比，國有資本變現(xiàn)后用于彌補公共財政尤其是社保基金缺口，可以強化與放大社保體系的承載能力，可以維護社會穩(wěn)定。
三、國有資本預算必須支持國有企業(yè)的產(chǎn)權制度改革
深化國有資產(chǎn)管理體制改革，是為了推動和加快國有企業(yè)產(chǎn)權制度改革。構(gòu)建國有資本變現(xiàn)預算與國有資本經(jīng)營預算相結(jié)合的體系，通過國有資本預算明確未來幾年國有資本退出的數(shù)額及彌補公共財政與社保基金的缺口的數(shù)額，可以強化全社會關于國有企業(yè)產(chǎn)權制度改革的信心，加快國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范的股份制公司的步伐。
1．堅定以股份制替代國有企業(yè)的改革方向
國有企業(yè)的股份制改革是為了建設現(xiàn)代企業(yè)制度，而現(xiàn)代企業(yè)制度以現(xiàn)代產(chǎn)權制度為基礎。與現(xiàn)代企業(yè)相對應的現(xiàn)代產(chǎn)權制度強調(diào)四個方面的內(nèi)容：第一，產(chǎn)權是高度清晰的；第二，產(chǎn)權結(jié)構(gòu)是高度合理的；第三，產(chǎn)權及產(chǎn)權信用是可交易的；第四，產(chǎn)權是可以證券化的。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，首先應該建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權制度。因此，應該把推進國有企業(yè)的全面改制提升到建立現(xiàn)代企業(yè)制度的高度去認識，國企改制不是權宜之計，不是簡單地做大國有資產(chǎn)。社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展及公平競爭秩序的維護，要求用股份制這樣一種新的企業(yè)組織形式來替代國有企業(yè)。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的根本性轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)的歷史使命已經(jīng)完成，絕大多數(shù)國有企業(yè)要改制為規(guī)范的股份制公司。與此相適應，國有資本預算只有從國有資本變現(xiàn)預算著手，才能把國有企業(yè)全面改制的政策規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w要求，堅定以股份制替代國有企業(yè)的改革方向。如果把國有資本預算等同于或簡化為國有資本經(jīng)營預算，片面強調(diào)國有資產(chǎn)保值增值，容易使國有企業(yè)的主管部門及國有企業(yè)的經(jīng)營者與員工誤認為國企改制政策發(fā)生了變化，使國有企業(yè)產(chǎn)權制度改革偏離中共十六大及十六屆三中全確定的目標。
2．明確股份制是公有制主要實現(xiàn)形式的改革目標
用股份制全面替代國有企業(yè)，不僅是為了建立現(xiàn)代企業(yè)制度，而且是為了進一步強化社會主義公有制的基礎。中共十六屆三中全會明確要求使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式，明確了國有企業(yè)改革的目標。國有資本從國有企業(yè)退出，把國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y主體多元化的股份制公司，不會弱化社會主義公有制的基礎。在計劃經(jīng)濟條件下，國有企業(yè)是公有制的主要實現(xiàn)形式；在市場經(jīng)濟條件下，股份制是公有制的主要實現(xiàn)形式。推進國有企業(yè)全面改制，用股份制替代國有企業(yè)，不僅是壯大社會主義公有制的要求，而且也是實施國有資本預算的基礎和條件。如果各級國資管理部門管理的都是國有企業(yè)，就不需要實施國有資本預算，只要搞國有資產(chǎn)統(tǒng)計就可以。尤其是國有資本預算中的國有資本經(jīng)營預算，更要求以國有股的價值變化作為預算基礎。在某種意義上說，只有先把絕大多數(shù)企業(yè)改制成股份制公司，才能實施國有資本預算。
報告二：國有資本預算管理的目標定位(文 宗 瑜)
國有資本預算及其管理要解決什么問題，發(fā)揮什么作用？用計劃或行政手段管理國有企業(yè)的思維習慣，往往會把國有資本預算管理的目標定位于國有資產(chǎn)保值增值。但是，構(gòu)建社會主義和諧社會要求國有資本發(fā)揮比國有資產(chǎn)保值增值更大的作用。可以說，保值增值只是國有資本經(jīng)營在微觀層次的具體要求，包括國有資本變現(xiàn)預算與國有資本經(jīng)營預算的國有資本預算，應該從宏觀調(diào)控的高度去定位自己的目標。
一、國有資本預算是政府宏觀調(diào)控的衍生手段
無論是構(gòu)建社會主義和諧社會，還是深化國有資產(chǎn)管理體制改革，都要求把國有資本預算當做政府宏觀調(diào)控的手段。當然，與金融、稅收、財政等手段相比，國有資本預算的力度和作用要小得多。但是，通過國有資本預算可以更好地具體地解決改革攻堅階段的深層次社會經(jīng)濟問題，而且更直接、更明顯。在某種意義上，國有資本預算是政府宏觀調(diào)控的衍生手段。
1．構(gòu)建和諧社會要求國資管理要關注一些與人民根本利益相關的社會經(jīng)濟問題。
先易后難，從簡單到復雜的漸進式改革軌跡，導致了目前要推進的一系列改革如政府職能轉(zhuǎn)變改革、國企產(chǎn)權制度改革等，面臨著深層次的社會經(jīng)濟問題，而這些深層次的社會經(jīng)濟問題又與人民根本利益密切相關。部分多年經(jīng)營不好的國有企業(yè)、非壟斷性的國有企業(yè)，職工不僅長期低收入，而且國企改制還要把其中的職工部分分流，許多職工要承受經(jīng)濟和心理的雙重壓力，應該從政策上給予經(jīng)濟補償，尤其是對國有企業(yè)沒有專業(yè)技能的中老年職工這一弱勢群體要給予特別關注和關懷，應該通過補償政策，一是做實其社保的個人賬戶，二是給予一定的安置費。社會保障范圍向農(nóng)民的擴大，政府職能轉(zhuǎn)型與事業(yè)單位改革的人員分流必然加大社保基金支付的壓力，社保基金缺口必須彌補。因此，國資管理應該擺脫其主要工作就是資產(chǎn)保值增值的思維束縛，關注一些與人民利益相關的社會經(jīng)濟問題，支持和推動構(gòu)建和諧社會。
2．國資管理體制改革深化要求國有資本預算發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。
深化國有資產(chǎn)管理體制，要求把國有資產(chǎn)管理由靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)變。作為動態(tài)國資管理的思維，要求根據(jù)不同階段社會經(jīng)濟發(fā)展的具體要求對國有資產(chǎn)的總量進行調(diào)控。用國有資產(chǎn)給予國企中老年職工進行經(jīng)濟補償，用國有資產(chǎn)彌補社保基金缺口，會減少經(jīng)營性國有資產(chǎn)的數(shù)額，但可以部分解決改革面臨的深層次社會問題。在深化國資管理體制改革中，引入和實施國有資本預算管理，首先要對國企改制需支付的成本進行預算，對可用來變現(xiàn)彌補社保基金缺口的國有資本數(shù)額進行預算，讓政府心中有數(shù)，國有資本預算要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。如果政府不清楚在未來5年中有多少國有資產(chǎn)用來支付改革成本、有多少國有資本可用來彌補社保基金缺口，就等于放棄了國有資本預算管理這一宏觀調(diào)控的衍生手段。
二、保值增值是國有資本經(jīng)營在微觀層次的具體要求
把國有資本預算當作政府宏觀調(diào)控的衍生手段，讓國有資本在支持經(jīng)濟政治社會體制全面改革與解決深層次社會經(jīng)濟問題方面發(fā)揮作用，并不意味著否定國有資產(chǎn)保值增值。但是，必須強調(diào)指出，保值增值是國有資本經(jīng)營在微觀層次的具體要求。如果混淆國有資產(chǎn)管理與國有資本經(jīng)營的職能，甚至是以國有資本經(jīng)營職能來替代國有資產(chǎn)管理職能，就會嚴重偏離深化國資管理體制改革的目標。
1．通過現(xiàn)代產(chǎn)權制度與現(xiàn)代企業(yè)制度的建立實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
國有資本預算體系中的國有資本經(jīng)營預算，是以國有資產(chǎn)保值增值為主要內(nèi)容，要通過預算清楚知道在國有企業(yè)、國有控股公司的國有（資產(chǎn)）資本能產(chǎn)生多少增量。但是，國有資本經(jīng)營收益預算、經(jīng)營支出預算，不能替代國有資產(chǎn)增值保值的過程，要實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，必須深化國有企業(yè)產(chǎn)權制度改革，把保值增值奠定在現(xiàn)代產(chǎn)權制度與現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎上。國有企業(yè)二十多年改革的經(jīng)驗教訓，已經(jīng)反復證明，無論政府采取什么樣的措施、投入多少監(jiān)管人力，在國有企業(yè)這種企業(yè)組織形式下都不能實現(xiàn)保值增值。通過國有資產(chǎn)管理體制改革深化推動國有企業(yè)全面改制，建立現(xiàn)代產(chǎn)權制度與現(xiàn)代企業(yè)制度，國有資本經(jīng)營應該是在國有制的主要實現(xiàn)形式--股份制公司條件下的國有股份增減行為。通過國有資本預算，把不能保值增值的國有股權減持，把保值增值的國有股增持。可以說，離開現(xiàn)代產(chǎn)權制度和現(xiàn)代公司制度，就實現(xiàn)不了國有資本經(jīng)營的保值增值。
2．國資管理應該從保值增值的具體工作中擺脫出來。
股份制公司是市場經(jīng)濟條件下國有資產(chǎn)保值增值的主要載體，但是，如果國資管理介入到國有企業(yè)、國有控股公司運營及管理的具體工作中，就會弱化國資管理體制的功能。市場競爭的殘酷以及現(xiàn)代公司運營的高度專業(yè)化，決定了國資管理部門無法管好企業(yè)（公司）具體工作。作為國有企業(yè)、國有控股公司的國有資本的出資者代表，國資管理中的國有資本經(jīng)營應主要是在股東大會層次發(fā)揮作用，通過股東大會影響與引導董事會。如果國資管理部門直接在公司管理團隊或職業(yè)經(jīng)理層次發(fā)揮作用，用行政思維及標準選聘公司總經(jīng)理及總理班子，那就會形成新的政企不分，甚至是費力而低效。應該說，國有資本經(jīng)營是國有資產(chǎn)管理在微觀層次上的工作，但是這一微觀層次的工作，只能介入到股東權力這一環(huán)節(jié)。國有資本經(jīng)營預算也應該是與國有股東權力行使相關聯(lián)。從國有資產(chǎn)保值增值的具體工作中擺脫出來，可以使國資管理部門更專注于宏觀層面的工作，更好地發(fā)揮國有資本預算這一宏觀調(diào)控衍生手段的作用。
三、國有資本應該發(fā)揮比國有資產(chǎn)保值增值更大的作用
國有資產(chǎn)保值增值是國有資本經(jīng)營在微觀層次上的具體要求，但是國有資本預算作為政府宏觀調(diào)控的衍生手段，要求重新定位國有資本的作用，讓國有資本服務于構(gòu)建和諧社會的目標和服務于公共財政職能的發(fā)揮
1．國有資本應服務于構(gòu)建和諧社會的目標 。
構(gòu)建和諧社會的目標，要堅持以人為本，把廣大人民的根本利益作為各項改革的出發(fā)點與落腳點。因此，必須重新思考與定位國有資本的作用，國有資本要在解決改革的深層次社會經(jīng)濟問題、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮作用。國有資本預算管理尤其是國有資本變現(xiàn)預算，可以把國有資本支持構(gòu)建和諧社會的作用具體化、計劃化；尤其是5～10年的國有資本中長期預算，既可以讓政府知道有多少國有資本用來支付經(jīng)濟政治社會全面改革的成本，也可以讓社會公眾在安居樂業(yè)中感受到國有資本作用的充分發(fā)揮。
2．國有資本應服務于公共財政職能的發(fā)揮。
制定和實施公共財政政策，強化公共財政職能，必然會加大公共財政支出。多年來，財政一直在為經(jīng)濟體制改革支付成本，和諧社會的構(gòu)建要求實施經(jīng)濟政治社會體制全面改革，財政還要支付更大的成本。可以說，離開了財政對改革成本的支付，改革就無法推進和深入。財政為支持改革而支付成本的逐漸加大，必然會形成較大的公共財政缺口。公共財政缺口，既要通過財政收入增長來消化一部分，還要通過國有資本變現(xiàn)彌補一部分。用國有資本彌補部分公共財政缺口，可以有效及時防范公共財政風險。
四、國有資本預算管理必須超越地方利益、部門利益
國有資本應該發(fā)揮比國有資產(chǎn)保值增值更大的作用，決定了必須盡快實施國有資本預算管理。無論是國有資產(chǎn)的分級行使產(chǎn)權，還是國有資產(chǎn)監(jiān)管力度加大，都必須著眼于大局，超越地方利益與部門利益
1．國有資產(chǎn)的分級行使產(chǎn)權要受到全國統(tǒng)一社保基金剛性預算的約束。
由中央政府與地方政府分別代表國家履行國有資產(chǎn)出資人職責，建立中央政府與地方政府不同級次的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，明確了各級政府尤其是地方政府可以行使國有資產(chǎn)處置權。各級政府處置國有資產(chǎn)、實施國有資本變現(xiàn)預算，必須和社保體系完善、社保支付能力強化相結(jié)合。目前地方國有企業(yè)改革快于中央國有企業(yè)，但是大多數(shù)地方政府都沒有考慮與采取用國有資本變現(xiàn)彌補社保基金缺口的措施。地方政府擁有地方一級國有資產(chǎn)的處置權，但是地方國有資產(chǎn)管理必須超越地方利益，要優(yōu)先彌補社保基金缺口。在目前還不能進行中央級次的社會保障全國統(tǒng)籌的條件下，應率先實施全國統(tǒng)一的社保基金剛性預算并提交全國人大討論批準。按照全國統(tǒng)一的社保基金剛性預算，強制要求社保基金缺口大的省市用國有（資產(chǎn)）資本變現(xiàn)收入補充社保基金。必須強調(diào)，地方國有（資產(chǎn)）資本變現(xiàn)要優(yōu)先用于彌補社保基金缺口。
2．建立與完善三種預算統(tǒng)一與平衡的調(diào)控機制。
國有資本預算要服從公共財政預算、社保基金預算，不能獨立于公共財政預算、社保基金預算之外。必須建立與完善國有資本預算、公共財政預算、社保基金預算相結(jié)合的三種預算統(tǒng)一與平衡的政府預算。建立、健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，強化支持構(gòu)建和諧社會的公共財政職能，要求深化國有資產(chǎn)管理體制改革。國有資本預算管理作為國有資產(chǎn)管理體制改革的一部分，應該超越部門利益。在一段時間內(nèi)，國有資本預算不可能直接對人大負責，國有資本預算要納入公共財政預算體系，或者是把國有資本預算系統(tǒng)作為公共財政預算系統(tǒng)的子系統(tǒng)。如果國有資本預算權力由一個部門行使，就無法實現(xiàn)三種預算的統(tǒng)一和平衡。應該考慮有一個超部門的機構(gòu)行使調(diào)控權，保證財政、社保、國資部門在國有資本預算編制中的溝通與協(xié)商。
報告三：國有資本預算與公共財政預算的關系(文 宗 瑜)
國有資本預算作為政府宏觀調(diào)控的衍生手段，難以獨立發(fā)揮作用。只有把國有資本預算納入公共財政體系并與社保基金預算相統(tǒng)一，才能保證國有資本發(fā)揮比保值增值更大的作用。為支持構(gòu)建和諧社會，應該建立以公共財政預算為主體，國有資本預算與社保基金預算作為附加預算的三種預算統(tǒng)一與平衡的機制。無論是國有資本中長期預算，還是國有資本年度預算，都應作為公共財政預算的附加預算一并提交人大討論并審批。
一、支持構(gòu)建和諧社會的公共財政職能
構(gòu)建和諧社會的發(fā)展目標，要求轉(zhuǎn)變財政職能。在政府與社會普遍關注調(diào)整利益格局不均衡的經(jīng)濟社會改革攻堅階段，公共財政不僅要為改革支付成本，而且還要為救助與保護弱勢群體提供物質(zhì)支持。
1．公共財政要為人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要而加大支出。
經(jīng)濟的穩(wěn)步高速增長極大提高了國家財力，在財政收入達到一定水平后，財政支持經(jīng)濟建設與拉動投資的作用日益弱化，但是，這并不意味著財政支出的減少。構(gòu)建和諧社會要求在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，財政要加大公共產(chǎn)品、公共服務和公共事業(yè)的投入；財政要為全社會弱勢群體提供相對更多的物質(zhì)文化保障；財政要滿足老齡化和社會保障逐漸覆蓋廣大農(nóng)民而加大的社保要求；財政支出逐年加大，而且在某一階段，支出加大的比例會遠遠超過收入增長幅度；尤其是今后幾年的各項改革攻堅階段，財政因集中支付改革成本而產(chǎn)生較大的公共缺口。應該說，財政更大支出，不僅僅強化了財政職能的轉(zhuǎn)變，而且極大支持了和諧社會的構(gòu)建。但是，為了有效防范公共財政風險，必須打通國有資本預算與公共財政預算的通道，從法律與制度上明確國有資本預算與公共財政預算的關系，保證國有（資產(chǎn)）資本的一部分用于彌補公共財政缺口。
2．公共財政一直而且還要繼續(xù)支付包括經(jīng)濟體制改革在內(nèi)的各種改革成本。
經(jīng)濟體制改革需要支付成本，其他的改革如社會體制改革也需要支付成本。公共財政是改革成本支付的主要載體，公共財政一直在為各項改革支付成本。僅以經(jīng)濟體制改革中的國有商業(yè)銀行市場化為例，國有商業(yè)銀行的每一步改革都伴隨著公共財政的巨額成本支付，金融不良資產(chǎn)剝離，公共財政支付了成本，國有商業(yè)銀行上市，公共財政還要再支付成本。公共財政為支持改革而支付的成本，有的是地方財政支出，有的是中央財政支出的。隨著以經(jīng)濟體制為主導的單向改革轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟政治社會體制的全面改革，中國的改革進入了一個新的階段，也進入一個攻堅階段。在全面改革的攻堅階段，需要支付的改革成本更大，公共財政需要繼續(xù)為經(jīng)濟體制改革的深化支付成本，還要為政治體制改革、社會體制改革支付成本。與經(jīng)濟體制改革循序漸進分階段支付成本相比，在全面改革的攻堅階段，改革成本要求在幾年內(nèi)集中式的大額支付，公共財政面臨更大的支付壓力。為了應對與防范集中式支付而產(chǎn)生的公共財政風險，要求發(fā)揮國有資本預算的宏觀調(diào)控作用，用部分國有資本收益彌補公共財政缺口。
二、國有資本預算中的公共財政缺口彌補
在公共財政為改革支付的成本中，一部分要用于支持國有企業(yè)改革。深化國資管理體制改革，是為了推進國有企業(yè)的全面改制，而國有企業(yè)全面改制必然加大公共財政支出。與此相適應，要通過正確處理國有資本預算與公共財政預算的關系，解決公共財政支出加大而形成的公共財政缺口彌補問題。
1．國有資本經(jīng)營收益不足以支付而且國資管理部門也無法全部支付國企改制成本。
國資管理部門可以獨立實施國有資本預算或國有資本經(jīng)營預算，但是，僅依靠國有資本收益根本難以支付國有企業(yè)改制成本。國有企業(yè)全面改制中最大的成本是企業(yè)辦社會職能分離。雖然在政策設計上明確由各級政府承接國有企業(yè)分離的社會職能，而實際上是由公共財政去支付企業(yè)辦社會職能分離后的運營費用。從理論上分析，國有企業(yè)可以分批分離其辦社會職能，但是，市場競爭的發(fā)展與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的迫切性，決定了只能集中性分離。在一段時間內(nèi)，全部分離企業(yè)辦社會職能會突然加大公共財政支出而形成公共財政缺口。可以說，國資管理部門離開了公共財政支出，不僅不能支付國有企業(yè)改制成本，而且也不能搞國有資本預算。
2．國有資本收益的一部分要用來彌補因支付各項改革成本而形成的公共財政缺口。
國有企業(yè)改革及其分離企業(yè)辦社會職能，對于財力較好、非國有經(jīng)濟比重高的地區(qū)，不會形成較大的公共財政支出缺口；對于國有經(jīng)濟比重高、財力不好的中西部與東北地區(qū)，會形成較大的財政缺口。在地方財政層面，不僅存在著地區(qū)數(shù)額的差異，而且存在著財政缺口消化能力的巨大差異。在東部沿海的發(fā)達地區(qū)，這一公共財政缺口不會影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；在中西部地區(qū)，受財力制約，這一公共財政缺口會嚴重影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。在中央財政方面，雖然不需要為國有企業(yè)分離其社會職能支付更高成本，但是，中央財政要為全國國企的政策性破產(chǎn)而支付成本，為政治社會改革支付更大成本。一段時間內(nèi)，中央財政為支持各項改革而加大的支付不會影響國家履行公共職能，但是，從長遠看，僅依靠稅收增長是彌補不了公共財政缺口的。當然，相比較而言，在中央政府級次的國有企業(yè)占用的國有資產(chǎn)額更多更大，可用于彌補公共財政缺口的國有資本額也應該更大。中央級次的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)應該按照5年或10年的預算，分階段變現(xiàn)競爭性領域的部分國有資產(chǎn)，同時把資源性國有資產(chǎn)的大部分收益劃歸中央財政，用于彌補中央公共財政缺口。
三、國有資本預算是公共財政預算的附加預算
公共財政職能，尤其是公共財政為包括國有企業(yè)在內(nèi)的各項改革支付成本，決定了國有資本預算不能獨立于公共財政預算之外。國有資本預算要服從公共財政預算，是公共財政預算的附加預算。
1．國有資本中長期預算必須明確未來5年或10年可用于彌補公共財政缺口的具體數(shù)額。
從國有資本預算的編制周期的劃分看，國有資本預算應該實行中長期預算與年度預算。國有資本中長期預算側(cè)重于國有資本變現(xiàn)預算，國有資本年度預算側(cè)重于國有資本經(jīng)營預算。國有資本中長期預算主要反映5年度或10年度內(nèi)國有資本的變現(xiàn)額和經(jīng)營收益額，國有資本中長期變現(xiàn)收益，主要以彌補公共財政缺口、社保基金缺口為支出導向。國有資本預算編制中，應明確未來5年或10年用于彌補公共財政缺口的具體數(shù)額。在實際操作中，需要公共財政預算的編制和執(zhí)行部門進行準確分析和預測，對中長期公共財政可能出現(xiàn)的缺口資金有一個較為科學的測評標準。當然，國有資本預算中的彌補公共財政缺口的數(shù)額，不一定完全對應全部財政缺口，只是確定可彌補多大比例的公共財政缺口，從而保證國有資本預算與公共財政預算統(tǒng)一與平衡。
2．國有資本預算作為公共財政預算的附加預算而通過審批并執(zhí)行。
國有資本預算必須納入公共框架內(nèi)，是政府宏觀調(diào)控與構(gòu)建和諧社會的要求。國有資本預算服務于并從屬于公共財政預算，不僅表現(xiàn)為國有資本預算的最終目標要服務于公共財政預算的目標，而且表現(xiàn)為國有資本預算制度要依托現(xiàn)有的公共財政預算體系。國有資本預算從編制到審批及審批后執(zhí)行，都不能獨立于公共財政框架外。在公共財政預算體系下，國有資本預算由國資管理機構(gòu)與財政部門共同編制后，可以保持其相對獨立的特征，以公共財政預算附加預算的形式報送人大討論，在立法機關經(jīng)過修正與改進后，接受人大的審批，進而執(zhí)行。可以說，國有資本以附加預算的形式向人大提交并審批，與逐漸建立統(tǒng)一的政府預算的目標是一致的。
報告四：國有資本預算與社保基金預算的關系(文 宗 瑜)
現(xiàn)代市場體系完善的標志之一，是公平競爭機制與社會保障機制已建立并發(fā)揮作用。作為公平競爭機制，應該能夠支持和允許所有社會成員充分參與市場競爭，并提供均等的機會；作為社會保障機制，應該能夠及時承接參與競爭失敗的成員，并為其提供基本的社會保障。深化國資管理體制改革，應該能夠強化社保對國企分流人員的承接能力與保障能力。國有資本預算，應該與社保基金預算相統(tǒng)一，并通過國有資本收益劃撥來彌補社保基金缺口。
一、支持構(gòu)建和諧社會的社保體系職能
社會保障體系承接與保障能力的放大，是構(gòu)建和諧社會的要求。可以說，只有大力完善社會保障體系，才能有力支持構(gòu)建和諧社會。
1.社會保障體系應該有能力承接國企改制分流的弱勢職工群體。
國有企業(yè)的股份制改革，不僅要實現(xiàn)產(chǎn)權多元化，而且還要實現(xiàn)勞動資源配置市場化。國有企業(yè)通過無固定期勞動合同承載的一批中老年職工、無專業(yè)技能與專長的職工，將在改制中被一次性或多次性分流。可以說，無論如何在國企改制方案審批中行政性要求改制后公司不能分流職工，都無法改變國企弱勢職工群體在改制中與改制后被分流的趨勢。在盡可能抑制國企改制少分流職工的同時，各級政府尤其是國資管理機構(gòu)應著眼于支持社會保障體系的進一步完善。與國資管理體制改革和國企全面改制同步，社會保障體系承接能力與保障能力要相應強化，應該有能力承接國企改制分流的弱勢職工群體。在某種意義上，社會保障體系承接國企弱勢職工群，支持了國有企業(yè)的改制；反過來，也應該用國有資本的一部分彌補社保基金支出口缺口。
2.社會保障體系盡快覆蓋包括農(nóng)民在內(nèi)的全體社會成員。
給予農(nóng)民更多的優(yōu)惠政策，加快農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移，可以大大改善農(nóng)民的收入狀況與生活狀況。但是，要從根本上改變農(nóng)民這一最大弱勢群體的命運，在于農(nóng)民能不能享受到政府的社會保障。可以說，社會保障體系承接能力與保障能力強化的標志，主要表現(xiàn)在能不能把廣大農(nóng)民納入其中。從構(gòu)建和諧社會目標的要求看，不允許讓大多數(shù)農(nóng)民長期游離于社會保障體系之外。盡快把廣大農(nóng)民納入到社會保障體系的覆蓋范圍中，必然要加大社會保障體系的支出而形成較大的支出缺口。國有資產(chǎn)的所有者包括了全體農(nóng)民，因此，要用部分國有資本彌補社保基金缺口，擴大社會保障體系的覆蓋范圍，強化社會保障體系的承接能力與保障能力。
二、全國統(tǒng)一的社保基金剛性預算制度
從各級國資管理機構(gòu)工作推進看，都沒有充分考慮國資管理體制與社會保障制度的聯(lián)動改革，也沒有用國有資本彌補社保基金缺口的目標設計。因此，國務院應該盡快實施全國統(tǒng)一的社保基金預算，并強制要求各級國資管理機構(gòu)的國有資本收益應首先用于彌補社保基金缺口。
1.確立社保承接國有企業(yè)分流人員并為其提供基本生活保障的改革思路。
國有資本退出，國有企業(yè)重組步履很難，除了國有企業(yè)的債務負擔以外，最主要的原因在于國有企業(yè)是一個就業(yè)載體、養(yǎng)人載體，國有企業(yè)重組以后，不僅要獲取利潤，而且要承接和安置一部分喪失市場競爭能力的員工。客觀地說，國有企業(yè)已經(jīng)錯過改制重組的最好機遇。國資管理體制改革，首先應該為國企重組創(chuàng)造安置分流員工的條件。很長一段時間以來，國有企業(yè)分流人員安置主要是兩種途徑：（1）國企重組后自我消化。（2）補償少量費用推向社會。從實踐的結(jié)果看，弊大于利，不僅不能提高資源配置效率，而且影響社會試點。從某些省的社保并軌試點看，由社保承接國企重組中的分流人員，更符合市場規(guī)律。
2.實施全國統(tǒng)一的社保基金剛性預算是強化社保體系承接能力與保障能力的最有效手段。
既定的改革政策已經(jīng)基本上明確了由社會保障體系承接國有企業(yè)改制分流的弱勢職工群體，但是，在改革的實際推進中，存在兩個方面的突出問題，一是許多地方社保體系不接納中央國有企業(yè)分流的職工；二是一些地方社保體系因支出缺口過大而無力承接國有企業(yè)分流的職工。兩方面突出問題的根源在于社保體系的承接能力與保障能力。實施全國統(tǒng)一的社保基金預算，不僅可以讓中央政府對全國社保體系支出缺口的總額心中有數(shù)，而且可以讓中央政府清楚了解各省市社保體系的保障能力。對于社保基金支出缺口較大的省市，中央政府要對其提出強制性要求，限其在幾年內(nèi)彌補多大的缺口。當然，要強制與激勵相結(jié)合，一方面中央政府給予一定的資產(chǎn)（資金）劃撥支持；另一方面要通過本省、本市一級的部分國有資本予以彌補。
三、國有資本預算中的社保基金缺口彌補
國有資產(chǎn)可以分級行使產(chǎn)權，但是要統(tǒng)一考慮社會保障體系能力的強化，在構(gòu)建和諧社會，維護社會穩(wěn)定這一點上應該全國一盤棋。在目前還不能進行中央級次的社會保障全國統(tǒng)籌的條件下，應通過全國統(tǒng)一的社保基金預算，實現(xiàn)對各級政府及各級國資管理機構(gòu)的剛性約束。
1.用部分國有資本變現(xiàn)或國有股權收益彌補社保支出缺口。
社保承接國企重組的分流人員必然加大社保基金支出，要求建立國有資本彌補社保基金的制度。應該說，目前社保機構(gòu)已經(jīng)面臨著很大支付壓力，僅靠財政彌補和加大企業(yè)（公司）征收力度，難以從根本上解決社保支付的壓力問題。作為深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容之一，就是要轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整政策，把用國有資本彌補社保支出缺口納入國有資本預算中。建立管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制，管人與管事不僅僅是管運營國有資產(chǎn)的經(jīng)理人，還要承接并安置國有企業(yè)重組后的分流人員，維護社會穩(wěn)定。當然，這種承接并安置，是由國有資產(chǎn)管理機構(gòu)支持社保去承接并安置。深化國有資產(chǎn)管理制度改革，不能脫離社保承接能力而深化；如果脫離社保制度而單獨進行國資管理體制改革，新的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)就難以發(fā)揮作用。從經(jīng)濟體制改革全面深化的目標看，在今后一段時間內(nèi)，國有資本應該很好的發(fā)揮彌補社保而養(yǎng)人的作用，否則，認為國有資本彌補社保會導致國有資產(chǎn)流失，是一種狹隘的國有資產(chǎn)管理觀。國有資本彌補社保基金支出缺口，可以有兩種方式：（1）部分國有資本變現(xiàn)后劃撥為社保基金。（2）國有企業(yè)改制重組中，可以以優(yōu)先股形式保留一部分國有股，這部分固定分紅率的優(yōu)先股的每年分紅收益，劃撥為社保基金。當然，這兩種劃撥，都必須納入國有資本預算中。
2.各級國資管理機構(gòu)的國有資本預算必須受全國統(tǒng)一社保基金預算的剛性約束。
國有資產(chǎn)的分級行使產(chǎn)權決定了不可能實施全國統(tǒng)一的國有資本預算。由于國務院及各省市國有資產(chǎn)的數(shù)額及分布存在差異，不同級次及各地的國資管理機構(gòu)要從本地經(jīng)濟發(fā)展的布局及目標制定國有企業(yè)的改制及重組的具體政策，決定國有資本收益的支付方向及用途。無論各地市是否實施國有資本預算或國有資本經(jīng)營預算，國有資本的變現(xiàn)收益或經(jīng)營收益應該首先用于彌補社保基金支出缺口。尤其是地方級次的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)要把一段時間內(nèi)的工作重點定位于國有資本變現(xiàn)彌補社保基金，不能把社保基金支出缺口的責任后移或轉(zhuǎn)移給中央政府。在目前還不能實現(xiàn)中央一級的社會保障統(tǒng)籌的條件下，各省市社保基金的缺口差異會相當大，中西部和東北地區(qū)更為嚴重。因此，應通過全國統(tǒng)一的社保基金預算，對各級國資管理機構(gòu)的國有資產(chǎn)處置進行剛性約束，要求各級國資管理機構(gòu)通過國有資本收益彌補社保基金支出缺口。除此以外，全國社保基金預算的剛性約束，還要體現(xiàn)在對地方政府官員政績考核及任免上，社保基金缺口過大而在規(guī)定的時間內(nèi)不能有效彌補缺口的地方官員要承擔責任。目前，中央級次及部分地方國資管理機構(gòu)正積極嘗試國有資本預算或國有資本經(jīng)營預算，中央國務院應從政策上明確國有資本預算要服從全國統(tǒng)一的社保基金預算。
報告五：國有資本中長期預算及年度預算(文宗瑜 劉 微)
國有資本預算從體系上是變現(xiàn)預算和經(jīng)營預算的統(tǒng)一，而在編制周期上則應當是中長期預算與年度預算的結(jié)合。這種編制周期的確立，有利于保持國家宏觀調(diào)控和國有資產(chǎn)管理政策的一貫性和連續(xù)性，有利于最大限度發(fā)揮國有資本預算的宏觀調(diào)控作用。從國有資本預算支出的角度來看，國有資本中長期預算列出了一定時限如5年或10年內(nèi)國有資本預算所服從的既定社會經(jīng)濟目標以及滿足這些目標所需要的資金；從國有資本預算收入的角度來看，國有資本中長期預算是在政策具有連續(xù)性前提下的對國有資本收益的預測和規(guī)劃，具有較強的前瞻性。國有資本年度預算則以國有資本經(jīng)營收益和支出為主要內(nèi)容，并以實現(xiàn)中長期預算為依據(jù)進行編制。國有資本中長期預算與年度預算一樣，都要經(jīng)人大審議后，再頒布實施。
一、國有資本中長期預算要解決的問題
國有資本中長期預算可以避免年度預算的隨意性和短期行為，確保國家一些跨年度政策有充足的資金支持，還可以為企業(yè)和個人提供關于國家經(jīng)濟中長期發(fā)展的具體的政策信息，有利于促進投資和消費。就現(xiàn)實目標而言，國有資本中長期預算要解決的是和國家宏觀社會經(jīng)濟調(diào)控目標、國家中長期發(fā)展規(guī)劃的銜接問題，即國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有資本有進有退政策在5年、10年期內(nèi)的具體化、數(shù)量化。
1．經(jīng)濟結(jié)構(gòu)根本調(diào)整目標的實現(xiàn)
中共十六大和中共十六屆三中全會明確提出要積極推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。但是宏觀層面上的政策如何推進，如何讓決策層和普通民眾真切感受到政策推進的力度和時間表，需要調(diào)動方方面面的力量和潛力。作為服務于這一目標的手段之一，國有資本中長期預算可以發(fā)揮其他手段不可替代的作用。圍繞國有資本變現(xiàn)，按照國家既定的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術升級政策，結(jié)合國有資產(chǎn)管理，中長期預算可以較為清晰地預測定位未來5年度或10年度國有資本退出和進入的主要領域和行業(yè)，使國家產(chǎn)業(yè)政策一目了然；其次是能夠勾畫出現(xiàn)有國有資本存量在未來5年度或10年度內(nèi)的在不同領域和行業(yè)的增減曲線，堅定民眾對堅持公有制的主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用的感性認識；再次是，國有資本中長期預算的支出方向最能反映執(zhí)政黨在構(gòu)建和諧社會方面的強力政策。中長期預算一方面可以結(jié)合我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃目標，配合執(zhí)行全國重大建設項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟重要比例關系等規(guī)劃，保持國有資產(chǎn)管理和國民經(jīng)濟發(fā)展遠景規(guī)定目標和方向的一致性；另一方面，中長期預算的支出計劃要明確用于彌補公共財政和社保基金缺口的資金劃撥總量和劃撥時間表，這樣可以起到穩(wěn)定民心、增加中低收入群體安全感、提高全社會福利水平的作用。
2．全社會資源配置效率的大大提高
經(jīng)濟體制改革的深化要求提高全社會資源配置效率。中共十六屆三中全會決議明確指出完善國有資本有進有退、合理流動的機制，進一步推動國有資本更多地投向關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，增強國有經(jīng)濟的控制力。其他行業(yè)和領域的國有企業(yè)，通過資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，在市場公平競爭中優(yōu)勝劣汰。 要提高全社會資源的配置效率，產(chǎn)權有序流動重組是不可或缺的重要手段，而國有資本中長期預算正是反映這一手段、促進這一手段的重要載體。國有資本中長期預算就是要配合國資管理使國有資本主要集中在涉及國家安全、自然壟斷和公共服務等領域，而退出一些充分競爭性、更適于非公有制成分發(fā)展的領域，同時在這一過程中要堅持股份制替代國有企業(yè)的改革方向；而且客觀上中長期預算的制定必然要給某些領域、某些企業(yè)帶來生存壓力，從而推動國有企業(yè)的全面股份制改造，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐。因此，實行國有資本中長期預算有利于優(yōu)化市場經(jīng)濟秩序、提高國有資本運行質(zhì)量、最終提高全社會資源配置效率。
二、國有資本中長期預算的具體內(nèi)容
經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和全社會資源配置效率的提高是國有資本中長期預算的宏觀導向。結(jié)合其具體內(nèi)容則應當區(qū)別國有資本變現(xiàn)預算和國有資本經(jīng)營預算，分別以支出導向和收入導向為相應的編制原則，更好地完成國有資本預算的使命。
1．國有資本的變現(xiàn)額及經(jīng)營收益額
國有資本中長期收益預算主要反映在5年度、10年度內(nèi)國有資本的變現(xiàn)額和經(jīng)營收益額，然后再分解為年度額。對于國有資本中長期變現(xiàn)收益，較適用于支出導向，即根據(jù)中長期公共財政、社保基金缺口，確定應由國有資本變現(xiàn)支付的比例、支付的進度，然后確定5年度、10年度應該實現(xiàn)變現(xiàn)的資金額度。對于國有資本中長期經(jīng)營收益預算，考慮到企業(yè)經(jīng)營的特點，不適于強制確定收益額，因此可更多考慮以收入為導向來編制年度收益預算，繼而預測5年度、10年度的經(jīng)營收益，然后根據(jù)收益收繳情況確定支出方向和數(shù)額。需要指出，國有資本中長期預算的編制周期應當結(jié)合我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃目標來進行，以保證國家政策的和諧統(tǒng)一。
2．可用于彌補公共財政缺口的數(shù)額
國有資本中長期預算要確定未來5年度，10年度可以用來彌補公共財政缺口的總數(shù)額和分解到每年的數(shù)額。在實際操作中，需要公共財政預算的編制和執(zhí)行部門進行準確分析和預測，對中長期公共財政可能出現(xiàn)的缺口資金有一個較為科學的量化指標。量化中對公共財政缺口問題要充分認識，既要考慮那些比較明顯的，例如國企分離企業(yè)辦社會職能帶來的支出增加；還要考慮一些相對隱性的，例如縣鄉(xiāng)財政赤字、國有商業(yè)銀行的金融風險等造成的預期公共財政缺口。必須充分考慮到防范潛在的突發(fā)性的公共財政風險問題，可以考慮利用國有資本中長期預算，拿出部分資金建立以防范公共財政風險為目標的儲備性質(zhì)的基金，以用于應對公共財政風險之需。
3．可用于彌補社保基金的數(shù)額
國有資本中長期預算要確定未來5年度，10年度可以用來彌補社保基金的總數(shù)額和分解到每年的數(shù)額。社保基金的缺口測算同樣是一個技術性很強的工作，按照不同統(tǒng)計口徑，其缺口差異很大。所以首先要做好社保基金的缺口測算問題。同時，國有資本中長期預算，特別是圍繞國有資本變現(xiàn)預算，必須和社保體系完善、社保支付能力強化相結(jié)合。按照全國統(tǒng)一的社保基金剛性預算，應當強制要求社保基金缺口大的省市用國有（資產(chǎn)）資本變現(xiàn)收入補充社保基金。必須強調(diào)，地方國有（資產(chǎn)）資本變現(xiàn)要優(yōu)先用于彌補社保基金缺口。
需要說明的是，國有資本預算對公共財政缺口和社保基金缺口的劃撥彌補不是保底性的。通過國有資本預算特別是中長期預算實現(xiàn)了國有資本對改革成本支付的計劃性，同時還必須有一個限制，不能讓國有資本背負所有的資金壓力。可以考慮，以國企重組成本為依據(jù)來確認國有資本用于彌補公共財政與社保基金缺口的額度。
中長期預算應當是逐年滾動的，每年政策的變動都需標明。如果總收益和支出需求之間存在不符，則應該在可能的范圍內(nèi)對收入進行調(diào)整。
三、以國有資本經(jīng)營收益目標為主導的年度預算
國有資本中長期預算應當和年度預算互為參照。作為滾動的中長期預算其第一年度的估算與年度預算基本一致，而年度預算也應該大致表現(xiàn)為中長期預算的分解。國有資本預算的年度預算和國有資本中長期預算相配合，國有資本年度預算要更為側(cè)重國有資本經(jīng)營的收益和支出。
1．國有資本年度預算以經(jīng)營收益和支出為主要內(nèi)容
國有資本年度預算以國有資本經(jīng)營收益和支出為主要內(nèi)容。當然這并不是表示年度預算不體現(xiàn)國有變現(xiàn)收益和支出，后者在年度上更多只是中長期預算的分解。國有資本年度預算的基礎是企業(yè)預算相關數(shù)據(jù)的匯總集成。因此，企業(yè)預算的真實性對編制國有資本預算意義十分重大。對預算支出的安排，則要體現(xiàn)國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術升級政策的要求，優(yōu)先統(tǒng)籌安排對關系國計民生的重點項目、支柱產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)的投資，注重傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的更新改造，弱化對競爭性領域國有企業(yè)的支持。
2．國有資本年度預算需要重點關注和考核國有資本經(jīng)營收益
國有資本年度預算主要圍繞國有資本經(jīng)營收益和支出來進行編制和執(zhí)行。對國有資本經(jīng)營收益來說，其保值增值依靠的是現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)范運作和對企業(yè)經(jīng)營者的激勵約束機制。在這一點上和公共財政中的稅收收繳的強制性約束有著較大的區(qū)別，因此在收益收繳上也難以進行硬性的規(guī)定，應該是以激勵性約束為主。所以國有資本年度預算的編制要以收入為導向，重點關注和考核國有資本經(jīng)營收益。
報告六：國有資本經(jīng)營預算收益及考核管理(文宗瑜 劉 微)
國有資本經(jīng)營預算是國有資本預算的一個組成部分。其中，作為國有資本經(jīng)營預算的兩翼之一，國有資本經(jīng)營預算收益及其考核管理涉及到一系列具體的政策性問題。這些問題的清晰化就等于為未來預算收益及其考核管理的實際操作搭建起了一個基礎的平臺。
一、國有資本收益的構(gòu)成
編制國有資本經(jīng)營預算收益，首先要明確一個概念，即國有資本預算收益的構(gòu)成。國有資本預算收益不單純是一個國有資本經(jīng)營預算的收益，還應當包括國有資產(chǎn)變現(xiàn)預算收益，即國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中國有企業(yè)的退出及產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓的變現(xiàn)預算收益。國有資本收益包括兩部分，是由國有資本預算目標所決定的。
1．國有資本變現(xiàn)收益
在轉(zhuǎn)型國家，產(chǎn)權制度改革都是重中之重。向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型就是要改變國有經(jīng)濟一統(tǒng)天下、政企不分的局面，產(chǎn)權形式的多樣化是市場經(jīng)濟下促進競爭、提高資源配置效率的基本要求。在這一過程中，盡管我國沒有采取類似原蘇聯(lián)東歐國家大規(guī)模私有化出售產(chǎn)權的方式，但是在產(chǎn)權多元化的過程中，國企改革的循序漸進已經(jīng)大大收縮了國有資本存量，涉及了到一部分國有資本的變現(xiàn)。在己發(fā)生的變現(xiàn)中，變現(xiàn)的主體多是一些經(jīng)營不善、資產(chǎn)低劣甚至資不抵債的企業(yè)，變現(xiàn)的目的是為了通過關停并轉(zhuǎn)使一些弱勢的中小企業(yè)退出。由于主體和目標所限，加之意識形態(tài)上存在國有資產(chǎn)流失的疑慮，因此，實際上過去從中央到地方國有資產(chǎn)變現(xiàn)的范圍和產(chǎn)生的現(xiàn)金流都很有限。但是，如果建立國有資本預算體系，結(jié)合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術升級，結(jié)合國有資本有進有退的改革方向，結(jié)合彌補公共財政缺口和社保基金缺口，國有資產(chǎn)管理應當把重點向國有資本變現(xiàn)傾斜。這樣，必然將涉及一些優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，涉及到較為可觀的現(xiàn)金流。因此，國有資本變現(xiàn)收益應當也必須包括在國有資本收益之中。
2．國有資本經(jīng)營收益
除國有資本變現(xiàn)收益外，國有資本收益的重要來源就是經(jīng)營收益。其中包括國有企業(yè)、國有獨資公司依法上繳的稅后凈利潤，國有控股、參股企業(yè)分配的國有股紅利。這部分收益和國有資產(chǎn)管理的微觀目標--國有資產(chǎn)保值增值相一致，因此比較直觀也易于理解。
對以上兩塊收益，按照現(xiàn)行企業(yè)利潤分配體制，除個別企業(yè)以外，國有企業(yè)目前仍暫不向國家上交利潤，企業(yè)的國有產(chǎn)權處置收益主要由國有企業(yè)按規(guī)定自行支配使用。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制各項改革的深入，隨著現(xiàn)代產(chǎn)權制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，建立國有資本預算管理體系，以國有資本變現(xiàn)收益和經(jīng)營收益以及相應的預算支出作為手段，來實現(xiàn)微觀上國有資產(chǎn)保值增值、宏觀上國家戰(zhàn)略調(diào)控的國資管理目標已經(jīng)是勢在必行。
二、國有資本經(jīng)營收益的激勵
對于國有資本經(jīng)營預算來說，其收益的基礎和公共預算中的稅收收益不同，無法依靠強制的行政力量來獲得。因此，必須設立一種激勵機制，來刺激特定主體達到預算所規(guī)定的目標。
1．國有資本經(jīng)營要求實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值
應該明確，國有資本經(jīng)營必然要求實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。國有資本經(jīng)營存在宏觀和微觀兩個層面的意義。在宏觀層面上表現(xiàn)為政府經(jīng)濟調(diào)控和結(jié)構(gòu)調(diào)整的工具，最終目標是實現(xiàn)全民福利的最大化；在微觀上則和對一般資本的要求相一致，逐利是其基本特征，也就是我們通常所說的保值增值。還需要指出的是，這一目標不適用于特定的公共、公益服務類企業(yè)，后者應當以以收抵支或是稅收優(yōu)惠的形式為社會提供公共服務。而且隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，這類企業(yè)的范圍將會表現(xiàn)出擴大的趨勢。在我國，競爭性行業(yè)或壟斷行業(yè)，都保留一大部分優(yōu)質(zhì)的國有資本存量，在服從推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標的同時，必須承擔起國有資本存量保值增值的責任。這是國有資產(chǎn)管理的具體目標之一。
2．對國有資產(chǎn)保值增值的激勵
既然國有資本經(jīng)營要求實現(xiàn)國有資本的保值增值，那么就需要配套的激勵機制。這一機制建立的出發(fā)點是要確認激勵的對象。直觀地說，某一企業(yè)經(jīng)營業(yè)績好，是企業(yè)員工共同努力的結(jié)果，經(jīng)營者和一般職工都應該是被激勵的對象。此外，國資管理部門在監(jiān)管過程中也必然有所貢獻和付出，值得肯定。這就涉及到如何選擇最有效的激勵對象的問題。對職工的激勵，更多屬于企業(yè)經(jīng)營內(nèi)部的事；對國資管理部門的激勵，或者歸于政府考核公務員的范疇，或者采取市場化的獨立考核和審計。因此，對國有資產(chǎn)保值增值的激勵需要采取量化到具體責任人的模式，而企業(yè)經(jīng)營者在國有資本經(jīng)營中肩負著最直接的責任，理所當然應該成為激勵對象的首選。至于激勵措施，正向手段可以以高薪酬為主，而反向手段則可以選擇降撤職、降低薪酬等等。同時，從長遠看，這個激勵機制的基礎需要一個相對健全的職業(yè)經(jīng)理人市場，這樣的市場才能輸送出能夠承擔企業(yè)規(guī)范運營和發(fā)展壯大公有制經(jīng)濟職責的經(jīng)理人。
三、國資管理與國有資本收益結(jié)算的分離
國有資本收益結(jié)算是一個比較敏感的問題。從當前國資管理體制來看，國有資本收益的收繳工作由國資管理部門進行較為順暢，但是收益的結(jié)算放在國資管理部門則會出現(xiàn)一些問題。其核心是缺乏必要的監(jiān)督機制。
1．完善國資管理、收益、審計相分離的運行機制
在建立國有資本預算制度后，考慮到機制的順暢和成本的最優(yōu)，收益收繳（監(jiān)繳）工作可能會自然歸于國資管理部門。為了避免新的權利過分集中，國資管理和收益結(jié)算應當相分離。國有資本收益收繳后，其劃撥與收益結(jié)算，可以考慮納入財政支付渠道，由財政代管或監(jiān)管。國資管理部門和人員的績效評價，不能和收益的多少直接掛鉤，更不能提取相應比例作為獎勵。為了能公平公開地激勵國資管理人員，根據(jù)國資管理部門的性質(zhì)，可以比照公務員標準考核，也可以建立國有資本管理考核與審計制度。這一制度應依法運行，強調(diào)考核與審計的獨立性，不能自己考核自己，而是實行專業(yè)機構(gòu)及專業(yè)人員的外部考核，審計則采取定期審計與隨機審計相結(jié)合的方式。
2．國有資本收益結(jié)算應獨立于國資管理部門之外
當前，我國國有資產(chǎn)管理體制并沒有完全理順，對現(xiàn)行國資管理部門的定位以及相應的作為還存在爭議。應該指出，根據(jù)我國處于社會主義初級階段的現(xiàn)狀和建設社會主義市場經(jīng)濟的大方向，在一定歷史時期內(nèi)，國有資產(chǎn)在經(jīng)濟總量中的比重將會保持一個較高的規(guī)模。因此，相應地，都將存在一個從事國資管理的部門，而其管理內(nèi)容方式則可能是動態(tài)的發(fā)展的。但是，無論管理的內(nèi)容方式如何發(fā)展變化，有一點我們可以肯定，那就是中國不會重蹈覆轍，重新人為地打造一個類似計劃經(jīng)濟時期的婆婆＋老板式的超級低效的權力部門。因此，規(guī)避權力集中、有利于監(jiān)督和制衡的制度設計應該作為國有資本預算體系設計的基本思路之一。具體到國有資本的收益結(jié)算，就應該遠離負責收繳（監(jiān)繳）的國資管理部門。國資管理人員如果可以直接接觸與支配資金，并決定資金的劃撥，首要的問題就是難以實現(xiàn)監(jiān)督，體制性國有資產(chǎn)流失不可避免；其次，資金的收繳（監(jiān)繳）和結(jié)算于一體，再加上其他的監(jiān)管權力，國資管理部門握重權于一身，必然要走向擴大機構(gòu)之路，有悖于政府機構(gòu)精簡的目標；第三，技術上國資部門管理國有資本收益的條件也很不成熟，既需要重新配備精通財政工作的專門人才，還需要建立新的收支渠道，其成本和時間都將大大增加。
四、國有資本劃撥與收益結(jié)算的渠道
建立國有資本預算制度，需要解決國有資本劃撥與收益結(jié)算的渠道問題。對此，應該本著便于監(jiān)督和權力制衡的基本原則，選擇現(xiàn)有的財政收支渠道實施劃撥和收益結(jié)算。
1．國有資本劃撥與收益結(jié)算必須接受監(jiān)督
國有資本預算制度建立之后，其劃撥和收益結(jié)算必須接受監(jiān)督。首先，國有資本收益是國民共同財產(chǎn)，國企實現(xiàn)利潤，但決非其利潤就是其企業(yè)本身或企業(yè)職工的，作為出資人的全體國民至少應享有這筆資本收益處置的知情權；其次，國有資本預算重要目的之一是支付部分改革成本，如何保證這部分資金的到位和及時足額劃撥，都必須納入監(jiān)督之下；再次，國有資本預算涉及的變現(xiàn)和經(jīng)營收益的現(xiàn)金流將是十分可觀的，必須有強有力的監(jiān)督來防止新的腐敗和國有資產(chǎn)流失。至于實現(xiàn)監(jiān)督的首要前提就是結(jié)算渠道應當便于監(jiān)督，不能形成部門內(nèi)暗箱操作的局面。利用現(xiàn)有的財政收支渠道應當是一個較為可行的選擇。
2．應該考慮把國有資本劃撥與收益結(jié)算納入財政收支渠道
新中國的財政事業(yè)發(fā)展五十余年來，已經(jīng)形成較為成熟的財政收支渠道。特別是2000年以來，財政國庫管理制度改革取得了長足進展。相關的試點工作表明，國庫集中支付制度是最終規(guī)范政府性資金收付的最徹底、最完善、最可靠的模式。為了全面實施財政國庫管理制度改革，財政體系建設了許多保障措施，例如金財工程的投入，在技術上保證了國庫管理業(yè)務實現(xiàn)實時運行、安全可靠、高效快捷的要求。目前，國庫集中支付制度還有待于進一步推進和完善，國有資本劃撥和收益結(jié)算不一定馬上進入這一渠道，但是財政現(xiàn)有的收支渠道完全可以滿足國有資本劃撥與收益結(jié)算的需要。應該認識到，以國庫集中支付體系為代表的財政收支渠道是改革開放以來財稅體制改革的寶貴成果，如果國有資本預算能夠利用這一成果，其利十分明顯。一是節(jié)約了大量的技術和人力成本，避免重復建設。如果國有資本預算重新建立一條至少涉及中央和省兩個級次的收支渠道，要牽扯到大量的技術問題，需要投入資金建設和人力去管理，必然造成新的浪費；其次，財政收支渠道的方向就是要保證資金的高效使用和監(jiān)督，可以滿足國有資本預算必須和方便接受監(jiān)督的需求。次外，鑒于國有資本預算資金與公共財政資金性質(zhì)的不同，可以在現(xiàn)有財政收支體系中設立獨立的國有資本賬戶，以保證這部分資金的獨立性。
報告七：國有資本經(jīng)營預算支出及支出劃撥(文宗瑜 董敬怡)
和國有資本經(jīng)營預算收益及考核管理相對應，國有資本經(jīng)營預算中另一個關注重點是國有資本經(jīng)營預算支出及支出劃撥。國有資本經(jīng)營支出和劃撥既關系到國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術升級政策的實施，也關系到國有資本保值增值、發(fā)展壯大國有經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。因此，國有資本經(jīng)營支出的構(gòu)成和方向，劃撥的程序與渠道對于國有資本經(jīng)營預算、乃至整個國有資本預算都有著至關重要的意義。
一、國有資本經(jīng)營預算支出的構(gòu)成
在定位國有資本經(jīng)營預算支出的構(gòu)成時，應當側(cè)重考慮國有資本預算的微觀目標，即國有資本的保值增值。因此，國有資本經(jīng)營預算支出包括的主要方面是：國有資本用于經(jīng)營性的再投資，國有資本分紅收益的公司留成以及用于國有資本經(jīng)營考核的獎勵支出等。
1．國有資本用于經(jīng)營性的再投資
按照黨的十六大和十六屆三中全會精神，經(jīng)濟改革的方向是要毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟。而發(fā)展壯大國有經(jīng)濟，保證國有經(jīng)濟對國民經(jīng)濟命脈的控制，增強我國的經(jīng)濟實力、國防實力和民族凝聚力，必須充分發(fā)揮國有資本保值增值的作用。因此，國有資本經(jīng)營預算支出應當堅持把國有資本經(jīng)營性再投資放在首位。通過國有資本經(jīng)營性再投資支出的預算，反映和執(zhí)行國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術升級政策，實現(xiàn)國資管理的保值增值的微觀目標，優(yōu)化國有資本存量，強化國有資本整體運營質(zhì)量，提高全社會資源配置效率。對此，應該強調(diào)兩點，首先，國有資本經(jīng)營性再投資需要由國有資本經(jīng)營預算統(tǒng)籌分配，要切實體現(xiàn)國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術升級政策，優(yōu)先滿足公共公益服務領域的資金需求，堅決避免重復建設和浪費；其次國有資本經(jīng)營性再投資是一個動態(tài)的發(fā)展的概念，其中還可以細分為注入和增加國家資本金支出、股份公司中國家股增資配股支出、收購非公產(chǎn)權支出、經(jīng)營性大型工程建設投入等等。
2．國有資本分紅收益的公司留成
為了增強國有企業(yè)及國有控股公司的市場競爭力，應當在國有資本經(jīng)營預算支出中設立國有資本分紅收益的公司留成，以轉(zhuǎn)為新的股本，擴大國有資本規(guī)模，實現(xiàn)更多創(chuàng)利的目標。該項支出的原則應當是收益來源和支出方向相一致。和國有資本用于經(jīng)營性再投資的處理方式不同，分紅收益的公司留成不能進行統(tǒng)籌安排，而是對創(chuàng)造分紅收益的公司本身經(jīng)由國有資本經(jīng)營預算來安排留成部分。這部分支出，除在形式上要在國有資本經(jīng)營預算帳戶中體現(xiàn)收支外，還需要國資管理部門和國有資本經(jīng)營預算編制和執(zhí)行部門確定合理、科學的留成比例。設立這部分支出的目的既體現(xiàn)出對創(chuàng)利能力強的國有資本的鼓勵，保證國有資本形成自我積累、自我增值的良性循環(huán)，壯大創(chuàng)利企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模和實力；同時通過提高股份公司中國有股比例，增加國有資本存量，強化國有資產(chǎn)的保值增值能力。此外，國有資本分紅收益的公司留成客觀上也將加重一些生產(chǎn)效益較差、市場競爭激烈領域的國有企業(yè)的經(jīng)營壓力，促使這部分國有資本盡快退出，體現(xiàn)十六屆三中全會關于國有資本有進有退以及部分領域和行業(yè)國有企業(yè)在市場競爭中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的精神。
3．國有資本經(jīng)營考核的獎勵支出
和國有資本經(jīng)營收益的激勵相對應，國有資本經(jīng)營預算支出中應體現(xiàn)相應的獎勵支出，并且作為國有資本經(jīng)營支出的一部分，納入國有資本經(jīng)營預算支出。獎勵要落實到自然人，并以企業(yè)經(jīng)營者為主要對象。以國有資本經(jīng)營預算收益為考核依據(jù)，對于實現(xiàn)預期經(jīng)營目標的企業(yè)經(jīng)營者要兌現(xiàn)預先設定的高薪和物資獎勵；對于經(jīng)營業(yè)績突出、有重大貢獻的企業(yè)經(jīng)營者則另行給予其他形式的物質(zhì)獎勵；而對于那些沒有實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預算指標的企業(yè)經(jīng)營者，則采取降撤職、降低薪酬等懲罰措施。這種激勵機制應當建立在科學、合理的考核標準和考核程序之上。
二、國有資本經(jīng)營預算支出的原則
除促進國有資產(chǎn)保值增值這一微觀目標外，國有資本經(jīng)營預算支出應當更主要反映國家在宏觀調(diào)控層次上的大方向，因此國有資本經(jīng)營預算支出的設計原則首先要支持構(gòu)建和諧社會的目標，其次要推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的根本調(diào)整。
1．支持構(gòu)建和諧社會的目標
當前我國正處于社會主義初級階段，盡管改革取得了舉世矚目的成就，但是一些深層次的社會經(jīng)濟問題并沒有得到徹底解決，例如社保養(yǎng)老領域的資金缺口、縣鄉(xiāng)財政赤字、國有商業(yè)銀行的金融風險等等，因此必須未雨綢繆，充分考慮到解決和防范潛在的突發(fā)性公共財政風險問題。這些問題可以通過國有資本變現(xiàn)解決一部分。但是最根本的還是要加快經(jīng)濟發(fā)展，壯大整個國家的經(jīng)濟實力。對此，國有資本經(jīng)營有著不可推卸的責任。因此，通過國有資本經(jīng)營預算要現(xiàn)實地圍繞國有資產(chǎn)保值增值運行，做大做強國有經(jīng)濟，發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用，增強國有經(jīng)濟的控制力，優(yōu)化政府可調(diào)度資源的數(shù)量和質(zhì)量。同時要結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，形成國有資本發(fā)展最終不是靠壟斷、不是靠國家保護，而是靠資本運營質(zhì)量在市場競爭中勝出。通過國有資本的保值增值、良性循環(huán)，使國有經(jīng)濟成為建立和維護市場經(jīng)濟秩序的主要力量，成為促進供給、增加國家財政收入的重要依托，這對于吸納社會冗員，維護社會穩(wěn)定，保持和加快經(jīng)濟增長，提高全民福利，最終服務于和諧社會的目標都具有關鍵的作用。
2．推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的根本性調(diào)整
國有資本經(jīng)營預算支出應當堅持有利于促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)根本性調(diào)整的原則。這主要是要通過國有資本經(jīng)營性再投資的統(tǒng)籌安排，充分反映和執(zhí)行國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術升級的政策要求。因此，國有資本經(jīng)營預算支出要對關系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域加大資金投入，保證國有經(jīng)濟的支配地位；在創(chuàng)利能力弱的公共設施與公共服務領域、在市場機制不能或尚不能完全發(fā)揮作用的行業(yè)和領域要加強國有資本的作為，保證人民群眾的基本生活需求；在效益好、回報高、競爭充分的領域，應促進國有資本股份化、分散化、擴大與非國有資本的融合、交叉，減少國有經(jīng)濟比重，增加非國有經(jīng)濟的比重。
三、國有資本經(jīng)營預算支出的程序
國有資本經(jīng)營預算支出應體現(xiàn)在國有資本預算中，并要嚴格執(zhí)行人大審批的預算方案。同時，接受人大委托的獨立的審計監(jiān)督機構(gòu)的審計。
1．國有資本經(jīng)營預算支出應納入國有資本預算之中
國有資本經(jīng)營預算是國有資本預算的有機組成。因此，國有資本經(jīng)營預算支出必須要納入到國有資本預算體系之中。國有資本經(jīng)營預算支出在國有資本預算中發(fā)揮著重要作用，只有納入國有資本預算中，和國有資本變現(xiàn)預算相協(xié)調(diào)，保持在編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督上一致性，才能保證國有資本預算的完整性和科學性。
2．國有資本經(jīng)營支出必須按通過批準的預算去執(zhí)行
國有資本預算以公共預算附加預算的形式報送人大討論，在立法機關經(jīng)過修正和改進后，繼而接受人大的審批。作為國有資本預算的有機組成，國有資本經(jīng)營預算支出相應也要經(jīng)人大審議后通過。國有資本經(jīng)營支出一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行,不得隨意追加和更改，保證國有資本預算執(zhí)行上的嚴肅性和權威性。
3．國有資本經(jīng)營支出的劃撥必須按程序進行
預算支出執(zhí)行的一個重要環(huán)節(jié)是預算劃撥。國有資本經(jīng)營支出劃撥應當和國有資本預算收益一樣，一是要獨立于國資管理部門之外，二是劃撥渠道要優(yōu)先考慮現(xiàn)有的財政收支渠道，第三，要在財政收支管理渠道內(nèi)設立單獨的賬戶，以保持國有資本預算收支的獨立性。按照這一思路，國有資本經(jīng)營支出必須嚴格遵守現(xiàn)有財政收支渠道的劃撥程序。當前我國財政收支劃撥已經(jīng)形成了相對比較成熟的一套程序，國有資本經(jīng)營支出應當嚴格遵守相關的申請、審核、支付程序。
4．國有資本經(jīng)營支出的結(jié)果必須進行嚴格審計
對國有資本經(jīng)營預算支出的執(zhí)行結(jié)果必須進行嚴格審計。審計內(nèi)容包括檢查國有資本經(jīng)營支出資金的使用情況、是否達到預期的效果、財務手續(xù)是否齊全、會計統(tǒng)計資料的編報是否齊全和真實可靠。通過審計，可以及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中存在的問題，以便進一步改進預算管理工作，提高預算管理水平。
報告八：國有資本預算編制和審批(文宗瑜 劉 微)
參照現(xiàn)有公共財政預算的流程，國有資本預算可以分為編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督，其中編制是整個預算的基礎，審批則是保證國有資本預算制度合法性、實現(xiàn)相應監(jiān)督的必要條件，因此兩者在建立國有資本預算制度中具有十分重要的地位。
一、國有資本預算編制的主體
編制國有資本預算對我國來說是一項新生事物，既無他國經(jīng)驗可借鑒，也無歷史教訓供參考。一切尚在探索之中。國有資本預算編制首先應該明確其主體。對于主體的認定，其根據(jù)應該是本著機制理順、便于操作的基本原則，不應該帶有部門本位主義思想。
1、應該堅持多部門共同參與的原則
按照我國現(xiàn)有的政府管理體制，從國有資本預算收益和劃撥所涉及到的部門有幾家。在國有資本預算啟動初期，編制的基礎準備工作應該由這些部門共同參與。這首先是出于尊重現(xiàn)有的部門利益格局、盡量減少建立國有資本預算成本的考慮。比如說現(xiàn)有財政體系框架內(nèi)國家發(fā)改委、財政部都從公共財政的角度在和企業(yè)發(fā)生資金關系，財政和社保、勞動部門之間也在發(fā)生資金關系，這些資金可以先在國有資本預算中設立相應對接科目，以后逐漸完全體現(xiàn)在國有資本賬戶中，但是不必馬上改變資金計劃的編制和執(zhí)行主體。另一個原因是國有資本預算的劃撥涉及到支付改革成本的問題。這需要有社保基金和勞動社會保障部的參與。按照這兩家部門的統(tǒng)計，目前我國的社保基金資金和養(yǎng)老金缺口均達萬億以上。這么大的缺口，即使在確定由國有資本收益支付的前提下，也必然要涉及到支付多少、支付規(guī)模和標準、支付時限等問題，這些問題僅靠某一部門來決定顯然是不現(xiàn)實的。再次，多部門參與國有資本預算編制的基礎準備工作本身也是一種監(jiān)督平衡機制，既可以形成對國有資本預算收益收繳和劃撥的監(jiān)督，也可以監(jiān)督國有資產(chǎn)管理部門監(jiān)管國有資本的績效，對規(guī)避暗箱操作和國有資產(chǎn)流失可以起到積極作用。
2、應該由國資委和財政部門共同編制
就國有資本預算編制的具體部門，學術界有許多討論。很多討論都帶有比較強烈的部門本位主義色彩，而且都把這項工作看作是權力和利益結(jié)合的象征。其實，在討論這項權利確定歸屬的同時必須應該強調(diào)一點，即國有資本預算的編制工作是一項復雜的工作，除了要承受解決經(jīng)濟政治社會問題的壓力外，技術方面也面臨著許多操作難題。很現(xiàn)實的一個問題就是企業(yè)收益收繳工作如何進行，企業(yè)應該繳納多大比例的稅后利潤，不同企業(yè)應該怎樣科學量化這一指標，建立一種什么樣的機制來保證這一指標的實現(xiàn)?因此，微觀上需要大量的細致性工作要做。所以，無論國有資本預算編制工作歸于哪一個部門，都是一個艱難的考驗。綜合考慮，從目前來看，由國資委和財政部兩家共同來編制國有資本預算是一種于部門利益雙贏、于國有資產(chǎn)管理體制、于政府公共財政體系互利的做法。這樣做首先從體制上不存在障礙，相對比較順暢。國資委作為出資人代表，直接接觸企業(yè)，掌握企業(yè)情況，在編制預算時，可以把信息不對稱的矛盾減少到最小。而財政部參與編制，一是可以保證新編制預算和已反映在財政賬戶中的國有資本收益和撥轉(zhuǎn)的對接；其次是保證了政府預算體系的完整性；第三，從長遠看，可以根據(jù)需要為其他國有資產(chǎn)逐步納入國有資本預算奠定條件；第四，從技術角度看，便于充分利用現(xiàn)有財政體系的信息資源和人力資本；第五，便于互相監(jiān)督和人大監(jiān)督等等。
二、建立國有資本預算的信息通道
多個部門參與國有資本預算編制的基礎準備工作，面臨著信息如何實現(xiàn)共享以及如何解決信息不對稱的矛盾等問題，因此必須建立通暢的國有資本預算信息通道。
1、管理和經(jīng)營信息應當實現(xiàn)部門共享
國有資本預算編制中最為基礎的信息應該是企業(yè)信息，特別是管理和經(jīng)營信息，財政、社保、勞動部門只有掌握著這部分信息的總成，才能和國資部門討論和測算用于彌補公共財政與社保基金支出缺口的可能額度。而實際上，這些部門和企業(yè)之間存在著嚴重的消息不對稱，因此需要尋找建立相應的信息溝通渠道。
2、國有資本預算編制的信息渠道制度化
部門信息共享需要相應的信息溝通渠道，而且從長遠看，應當使這一渠道制度化。考慮到參與國有資本預算編制的各部門之間的行政平行關系，作為主要的信息提供者，國資管理部門并不必然具有向其他部門通報這些信息的義務，也不承擔保證這些信息真實性的權利。因此，較為妥當?shù)淖龇ㄊ亲詈糜幸粋€超部門的機構(gòu)進行調(diào)控，比如可以考慮在人大設立一個這樣的協(xié)調(diào)機構(gòu)，要求國資管理部門作為出資人（全體人民）代表負責企業(yè)管理經(jīng)營信息的報送，而后再送達有關政府部門。這一機構(gòu)的設置，不僅可以保證信息在各部門之間的共享，還可以督辦國有資本預算其他事項、協(xié)調(diào)公共財政預算、社保基金預算和國有資本預算的一致和平衡。
三、完善三種預算平衡的調(diào)控機制
國有資本預算要服從公共財政預算、社保基金預算，不能獨立于公共財政預算、社保基金預算之外。必須建立與完善國有資本預算、公共財政預算、社保基金預算的三種預算統(tǒng)一與平衡的調(diào)控機制。
1、國有資本預算編制必須體現(xiàn)三種預算的平衡
國有資本預算必須作為政府預算體系的一個有機組成，不能也無法獨立于公共財政預算和社保基金預算而存在。國有資本預算的編制既是深化國資管理體制改革的需要，同時也是完善政府預算體系的需要。后者絕不能停留在形式上的完善，而是要求在國有資本預算編制中得到現(xiàn)實反映，必須和其他預算保持較為通暢的資金流通渠道。特定的改革背景和國情決定了國有資本預算不是簡單的圍繞國有資本保值增值來進行，而是被賦予支付改革成本的重任。這些改革成本表現(xiàn)為：國企改制重組向地方政府卸交所承擔的社會職能從而給地方財政增加的支出；國企破產(chǎn)、改制和主輔分離等都將一部分失業(yè)職工推向社會，各級社保基金壓力加大；積極財政政策淡出后國債還本付息的負擔和風險 ；中央財政為弱化國有商業(yè)銀行金融風險必須支付的成本等等。這些公共財政預算和社保基金預算潛在和現(xiàn)實的缺口，都與國企改革有直接或間接的關系，因此，這些缺口的彌補歷史地落在國有資本預算的肩上，需要通過國有資本預算劃撥來實現(xiàn)三種預算的統(tǒng)一平衡。當然，這種平衡是動態(tài)的，預算之間可以通過設置相應的預算科目接口進行連接，通過資金的相互流動和調(diào)劑來保持平衡。
2、以三種預算平衡來保證構(gòu)建和諧社會目標的實現(xiàn)
三種預算的平衡體現(xiàn)的是政府控制、調(diào)度資源的能力，反映的是科學發(fā)展觀的基本要求，最終目標是服務于構(gòu)建和諧社會。這是三個漸次遞進的層次。建立國有資本預算制度本身，就是協(xié)調(diào)企業(yè)與企業(yè)之間、行業(yè)與行業(yè)之間、階層與階層之間利益分配的主要手段。實現(xiàn)三種預算的平衡進一步提高了這一手段的績效，反映了政府調(diào)度資金、優(yōu)化資源配置的執(zhí)政能力。更為深層次上，正是經(jīng)濟發(fā)展、國企改革的巨大成就，才使國有資本預算可以作為一個相對獨立的預算和其他兩類預算實現(xiàn)調(diào)劑。因此，三種預算的平衡最終反映的是一種經(jīng)濟、社會全面、和諧、可持續(xù)發(fā)展的價值觀，體現(xiàn)的是對各方面利益關系的協(xié)調(diào)，是對全民福利最大化的追求，而這正是構(gòu)建和諧社會的關鍵所在。
四、以公共財政預算的附加預算提交人大審批
國有資本預算編制后還需要審批。這涉及的政策性問題是國有資本預算和公共財政預算到底是什么關系？是完全平行的兩個預算？還是附加預算或者是部門預算？相應的將會出現(xiàn)不同的審批程序。應當考慮把國有資本預算納入公共財政預算體系之中，并以附加預算的形式提交人大審批。
1、國有資本預算要納入公共財政預算體系之中
國有資本經(jīng)營預算必須包括在公共財政框架內(nèi)。國有資本預算總體應該是在公共財政框架內(nèi)一個復式預算里相對獨立的預算。這一定位強調(diào)的是兩方面的內(nèi)容。一方面肯定的是國有資本預算的獨立性。國有資本預算和公共財政預算在權能依據(jù)、收支范圍、收支形式等方面都存在著較大的不同，因此，其具有相對獨立的特征。另一方面是強調(diào)國有資本預算要從屬于公共財政預算。這種從屬首先表現(xiàn)為國有資本預算的最終目標要服從于公共財政預算的目標，即追求最佳的社會效益，取之于民，用之于民，以人民的根本利益為目的和出發(fā)點，創(chuàng)造社會和諧的良好氛圍；其次，這種從屬是國有資本預算制度要依托現(xiàn)有的公共財政預算體系。在技術基礎具有共性的前提下，制度上的依托可以降低建立國有資本預算的成本，便于監(jiān)督國有資本收益的使用和國有資本監(jiān)管本身的績效；第三，增強國家集中調(diào)度分配資金的能力，防范各種可能的公共風險，包括各種社會矛盾的平衡和突發(fā)事件的處理。歸根結(jié)底，把國有資本預算納入公共財政預算體系之中符合科學發(fā)展觀的要求、符合構(gòu)建和諧社會的要求。
2、國有資本預算以附加預算的形式向人大提交
在公共財政預算體系下，國有資本預算由國資委和財政部共同編制后，可以保持其相對獨立的特征，以公共財政預算附加預算的形式報送人大討論，在立法機關經(jīng)過修正和改進后，繼而接受人大的審批。這樣既保證政府預算的完整性，又可以將國有資本預算和公共預算區(qū)別開來。在具體操作中，可以結(jié)合當前預算改革的進程，以國有資本預算這一新生事物為契機，加強人大相關委員會作為專門工作機構(gòu)的職能，通過預算細化、審查形式多樣化、舉辦聽證會等方式進一步完善人大審批程序，推動預算管理體制改革的前進。
報告九：國有資本預算執(zhí)行和監(jiān)督(文宗瑜 董敬怡)
國有資本預算的執(zhí)行和監(jiān)督是國有資本預算管理工作的重要內(nèi)容。無論預算編制工作如何科學、合理，都必須通過規(guī)范、嚴格的執(zhí)行付諸實施；而預算監(jiān)督是對預算執(zhí)行情況的核對與校正，強化預算監(jiān)督是使預算目標得以準確、完整實現(xiàn)的保證。
一、國有資本預算收益和支出的劃轉(zhuǎn)
國有資本預算收益和支出的劃轉(zhuǎn)是國有資本預算執(zhí)行的重要內(nèi)容。按照國有資本預算體系的目標定位，國有資本預算收益和支出的劃轉(zhuǎn)應當利用現(xiàn)有的財政收支渠道，這樣在執(zhí)行上可以直接擁有一套順暢的機制，同時可以充分利用機制本身配套的監(jiān)督模式，從而降低國有資本預算管理成本，并有利于和公共財政預算和社會保障預算的銜接。在利用財政收支渠道的同時，還應當關注國有資本預算的特殊性，在劃轉(zhuǎn)方式和劃轉(zhuǎn)程序上保證國有資本預算的相對獨立和規(guī)范。
1．劃轉(zhuǎn)的方式
鑒于國有資本預算資金與公共財政資金性質(zhì)的不同，因此盡管國有資本預算收益和支出的劃轉(zhuǎn)渠道設在現(xiàn)有財政收支體系之內(nèi)，但是還應當避免財政資金和國有資本預算資金的混淆，防止相互擠占和挪用，保持國有資本預算資金的獨立性。考慮到國有資本預算體系的建立尚需時日，屆時按照當前我國國庫集中收付制度的改革進程，比較理想的做法是直接在國庫內(nèi)設立國有資本預算獨立賬戶，國有資本預算收益和支出都要經(jīng)過該賬戶進行劃撥。有國庫集中收付制度作為國有資本預算收益和支出劃轉(zhuǎn)的依托，可以使國有資本預算收益和支出的劃轉(zhuǎn)迅速進入規(guī)范化管理的軌道，保證資金的運行效益和全面監(jiān)督，大大降低國有資本預算運行的成本。
2．劃轉(zhuǎn)的程序
在財政收支體系內(nèi)，國有資本預算收益和支出通過獨立賬戶實現(xiàn)劃轉(zhuǎn)。在劃轉(zhuǎn)中，其程序要嚴格規(guī)范。其中，一是國資管理部門要負責國有資本預算收益的監(jiān)繳，保證國有資本經(jīng)營收益和變現(xiàn)收益由企業(yè)或相關的法人單位直接繳入銀行，并及時通過銀行清算系統(tǒng)劃入到國有資本收益賬戶；二是對已發(fā)生的收益劃撥信息，財政收支體系（預算執(zhí)行部門）要及時向國資管理部門、人大監(jiān)督部門通報；三是國有資本支出的劃轉(zhuǎn)要避免國資管理部門直接性資金接觸，防止體制性流失，資金應當直接撥付到用款單位；四是國資管理部門應當會同預算執(zhí)行部門定期、及時地匯總國有資本預算賬戶的收益和支出的執(zhí)行情況，并以月報、季報的形式送達人大相應的協(xié)調(diào)和監(jiān)督部門。并由該機構(gòu)負責審核反饋、送達有關部門，如國資管理、財政、社保基金等。
二、國有資本預算執(zhí)行的制度性監(jiān)督
科學合理、規(guī)范有效的國有資本預算編制只有得到嚴格的執(zhí)行，才能保證預算目標的實現(xiàn)。因此，規(guī)范國有資本預算執(zhí)行的監(jiān)督程序，并使之制度化具有十分重要的意義。嚴格意義上的預算執(zhí)行監(jiān)督，應該包括對預算執(zhí)行（資金使用）過程、和預算執(zhí)行（資金使用）結(jié)果的監(jiān)督，對國有資本預算執(zhí)行同樣要做到對執(zhí)行過程和結(jié)果的全面監(jiān)督。鑒于國有資本預算和公共財政預算既統(tǒng)一，又相對獨立的特點，可以考慮實行雙重監(jiān)督，即作為公共財政預算附加預算的監(jiān)督和強化國有資本預算特點的專門監(jiān)督的結(jié)合。
1．國有資本預算執(zhí)行的制度性監(jiān)督主體
在設計國有資本預算執(zhí)行的制度性監(jiān)督時，相應的一是要考慮遵照現(xiàn)有公共財政體系內(nèi)的監(jiān)督機制，二是要從國有資本預算的特點出發(fā)。因此，對國有資本預算執(zhí)行監(jiān)督應當實行雙重監(jiān)督。這種雙重監(jiān)督一方面是指國有資本預算作為公共財政體系的組成，作為公共財政預算的附加預算，應當適用而且必須接受現(xiàn)有公共財政體系的監(jiān)督制度，不能游離于公共財政體系的監(jiān)督制度之外。同時，作為國有資本預算，無論是收益依據(jù)、支出形式等都和公共財政預算有所區(qū)別。理論上國有資本預算中無論是國有資本的收益還是支出，其處置權都應當由出資人作出決定，接受出資人--全體國民及時全面的監(jiān)督。當然現(xiàn)實中這種機制并不具備可行性，只能考慮在機制設計中強化國有資本預算這一環(huán)節(jié)。所以，國有資本預算執(zhí)行的制度性監(jiān)督主體應當選擇在人大設立專門的國有資本預算執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)，以出資人代表的身份對國有資本預算執(zhí)行實施監(jiān)督。這一專門機構(gòu)可以和公共財政預算在人大內(nèi)部的監(jiān)督機構(gòu)分別設立，以保證國有資本預算執(zhí)行監(jiān)督的特殊性和獨立性。當然，在這種雙重監(jiān)督機制下，并不排斥其他形式的社會監(jiān)督。
2．國有資本預算執(zhí)行的制度性監(jiān)督的內(nèi)容
國有資本預算執(zhí)行的制度性監(jiān)督，除接受公共財政體系內(nèi)的績效評價外，還要接受人大專門機構(gòu)的監(jiān)督。單獨在人大設立國有資本預算執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)，是為了突出國有資本預算有別于其他部門預算的地位，為了保證對國有資本預算監(jiān)督的連貫性。因此，人大的專設監(jiān)督機構(gòu)需要監(jiān)督的內(nèi)容是全方面的，是涵蓋預算資金使用過程和結(jié)果的監(jiān)督，即從預算執(zhí)行到預算決算審計，該機構(gòu)都應當負責全部的監(jiān)督流程。為保證監(jiān)督的權威性，該機構(gòu)應當有權聘請獨立的評估、審計機構(gòu)來對預算的流程進行科學監(jiān)督，其相關費用來源可以考慮在國有資本預算支出中體現(xiàn)。
三、國有資本預算執(zhí)行的獨立審計
和公共財政預算一樣，國有資本預算的編制、執(zhí)行最終也涉及到績效評價的問題，審計是其中一個重要手段。 國有資本預算的執(zhí)行結(jié)果必須接受專業(yè)審計，而且應當執(zhí)行審簽制度，以決算的審簽報告作為國有資本預算取得決算批復和下年編制國有資本年度預算的前提，從而使審計監(jiān)督成為國有資本預算管理的一個必要環(huán)節(jié)，加強對國有資本預算編制、執(zhí)行單位的約束力，督促、確保國有資本預算執(zhí)行的真實和合法，確保相關監(jiān)督的有效和權威。對國有資本預算執(zhí)行的獨立審計，應由全國人大委托相關機構(gòu)完成，建立雙重審計機制，即作為公共財政預算附加預算的政府內(nèi)部審計和強化國有資本預算特點的外部審計的結(jié)合。審計結(jié)果需向人大、公眾及國有資本預算的編制、執(zhí)行部門報告。
1．審計主體的確定
對于國有資本預算執(zhí)行的審計主體，最佳選擇應該是外部審計，這樣可以增強審計機構(gòu)的公正性和客觀性，避免護短行為的發(fā)生。但是，按照我國的現(xiàn)行體制，政府預算執(zhí)行的審計是由政府內(nèi)部的審計機關進行，還沒有建立獨立于政府之外的外部審計。因此，為便于和公共財政預算相協(xié)調(diào)，確保國有資本預算執(zhí)行效率，可以采取和雙重監(jiān)督類似的做法。即國有資本預算作為公共財政體系的組成部分應該也必須接受政府審計機關的審計，不能游離于公共財政體系的審計制度之外。但是考慮到突出國有資本預算的透明度、強化國有資本預算的需要，因此還應當由國有資本預算在人大的專設監(jiān)督機構(gòu)聘請外部審計對國有資本預算執(zhí)行實施審計。外部審計的實行當然不是對政府審計機關的簡單重復，而是應該更加具體化和更有針對性，可以根據(jù)人大監(jiān)督機構(gòu)或者社會監(jiān)督提出的難點疑點問題進行個別審計，確保國有資本預算執(zhí)行的高績效。
2．審計的執(zhí)行與反饋
對國有資本預算執(zhí)行的審計，需要相關部門對審計機關的全力配合，國資管理部門、財政部門要積極提供相關資料。審計涉及到的具體內(nèi)容很多，包括預算編制是否合法、細化，專項經(jīng)費政策依據(jù)是否充分和重大支出項目是否經(jīng)過科學論證，是否有可行性預測；國有資本經(jīng)營收益和變現(xiàn)收益是否真實、可靠，是否具有科學依據(jù)；預算支出是否合法、合理，支出結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化合理，是否體現(xiàn)了國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術升級政策，是否有利于國有資本保值增值，是否有利于國有資本退出競爭性、經(jīng)營性領域；預算支出中對公共財政預算、社保基金預算的劃轉(zhuǎn)是否經(jīng)過多部門協(xié)商和測算等等。對于審計出的問題要限時依法糾正、處理，不能不了了之。審計機關要根據(jù)審計結(jié)果做出審計報告，并進行決算審簽，及時、準確地向人大、公眾和相關部門報告、反饋，以達到對國有資本預算執(zhí)行的事后監(jiān)督目的。
