江蘇省阜寧中學/江蘇阜寧縣紀委
近年來，農村鄉鎮中小學的財務管理越發成為社會普遍關心的熱點問題。及時有效地解決農村中小學財務管理中的問題，直接關系到教育資源的合理配置和有效利用，關系到教育的可持續發展，筆者對江蘇阜寧縣有關鄉鎮中小學校的財務管理進行了專項了解，并就此問題作出了初步思考。
一、農村中小學財務管理中的問題
綜觀目前農村中小學狀況，財務管理混亂現象非常突出，主要表現在以下諸方面：
——亂收費現象嚴重。一是超標準收費。主要是在學雜費、實驗費、電教費、資料費、班費和代辦費等方面超標加碼。二是巧立名目收費。這種情況多見于一些特殊的年級，如畢業年級的照相費、考試費；起始年級的檔案費。三是重復收費。這主要表現在學期開始已收繳了的費用，在學期結束或中途時，又再次收取該項費用。如有些規定的用書資料，其費用已包含在開學初規定的征費標準中，而中途發放時又要學生再繳這筆費用。四是搭車收費。主要表現在某些學校趁開學統一收費之機，將一些學生無需交納的費用也“一視同仁”地收取。如某些學生未在學校搭膳住宿，也被學校收繳了搭膳費或住宿費。上述四種亂收費現象往往同時或多數存在于某些中小學，積少成多，往往一學期、一學年亂收費的數量極其可觀。某經濟條件較好、具有近千名學生的聯辦初中，1996—1997年三個學期亂收費總額達25萬元；某經濟條件較差的、僅有196名學生的完小，1998年上半年一學期亂收費達1.4萬元。
——亂支現象嚴重。農村中小學的經費雖然緊張，但支出的無計劃性和無預算性，使得支出過濫過亂。一是吃喝招待費過多。近年來，取消村級行政招待費的制度，在許多地區廣泛推行，但農村中小學校的招待費有增多趨勢。鄉鎮干部下村檢查往往在中小學校定點就餐，村組干部開會也常常到學校吃喝，但他們很少交納或足額交納伙食費，學校也常常利用請吃請喝與地方拉關系。二是亂送禮現象普遍存在。每年春節、中秋節、教師節等節日，許多學校都有給鎮村領導送禮送“紅包”的慣例。三是盲目購物。特別表現在各中小學普遍存在亂購亂訂復習資料、參考資料和教具等，尤其是近年來有關中小學為了應付上級主管部門名目繁多的“驗收”，耗費大量資金，購買了大量的一時難以利用的幻燈機、錄像機、電視機和電腦等。四是亂發現象。逢年過節，學校就想方設法給職工發些什么福利；教職工工作上每拖一點時間，校長都要發些加班費；每次考試，學校總想方設法發資金。吃喝招待和亂送、亂發亂購，是目前農村中小學支出上的“黑洞”。
——票據管理混亂。主要表現在三個方面：一是沒有使用合規收據。許多中小學收費不擔沒有開具財務部門統一印制的“行政事業性收費收據”，而且開具的收款收據手續不全，除了收款人簽章外（有的只寫一個“姓”），沒有任何其他簽字和印章，連學校的公章都不蓋。二是收費干脆不開票據。許多中小學除開學初的收費外，中途的其它收費，不管合理不合理，一概不開票。三是支出票據“白條多”。這種現象幾乎各校都有，普遍存在。除了學校集體從新華書店購進的課本教材和鄉鎮教育辦統一購物和調撥的經費外，其余支出基本都是“白條”，并且“白條”上“經辦人”、“證明人”、“使用人”和時間、地點都不全，往往只是會計寫個條子，校長簽了“報”就入帳。某鄉鎮的中心初中，一學期支出票據近90％是“白條”。“白條”票據偷漏稅的方面暫不論，其消費的真偽性也是難以讓外人辨別的，如許多學校將招待費變通為“修建費”。
——教育經費被侵占現象嚴重。一是學雜費被大量調用。按國家政策規定，中小學的學雜費主要是用于改善辦學和學校辦公條件，而現在許多農村鄉鎮政府在財政吃緊的情況下，不顧政策規定，大量調用中小學校的學雜費用于發放黨政事業單位的職工工資，甚至有些學校的代辦費都被調用一空。學校處于“無米下鍋”的狀態，不得不出“亂收費”之下策。二是各種攤派伸手學校。什么治安費、環衛費、贊助費等應有盡有。三是固定資產被占現象屢禁不絕。突出表現在學校的操場、房屋常常被占用，至于課桌、磚瓦被盜現象則更為普遍。
——赤字現象嚴重。收支不平衡，財務赤字已成了農村各中小學的通病，盡管大家都不停地亂收，但遠遠不能滿足支出的速度，因此赤字在不斷加大。在制止亂收費的社會氛圍中，在赤字的壓力下，許多中小學又不得不靠拿貸款過日子。個別無法拿銀行貸款的中小學又不得不去拿民間的“高利貸”。有一所800名學生的聯辦初中，三年財務赤字總額達18萬元，目前每月要付1000多元的“高利貸”利息，這種“流血”還在繼續！
二、農村中小學財務管理問題的原因分析
產生農村中小學財務管理問題的原因很多，歸納起來分析，共性的原因至少有八個方面。
（一）地區經濟發展水平的制約。一個地區中小學財務管理客觀上受這個地區生產力狀況和經濟發展水平的制約。農村經濟發展水平的低下，尤其是地方政府對中小學教育投入總數的不足，是造成中小學財務管理混亂的一個最基本的原因。政府該給的錢沒法給，該發的沒法發，該辦的事沒法辦，逼著許多中小學違反政策“自謀生路”。而相反，因政府困難，不該調用的錢調用了（比如學雜費、代辦費），不該攤派的攤派了（比如訂報紙），這些都加劇了中小學經費的困難和管理上的混亂。可以這么肯定，經濟越困難的地區，中小學教育越難辦，中小學的財務管理越不規范。
（二）地方政府及教育主管部門重視程度的欠缺。近年來，許多鄉鎮政府對中小學的財務管理，往往是注重了投入和支出，疏忽了使用過程的管理。鄉鎮教育辦作為鄉鎮政府的教育主管部門，也往往重視了各中小學的教育教學管理和人事管理，而淡忘了對財務的管理，有些對有關中小學財務管理中暴露出來的問題睜只眼閉只眼，甚至包庇問題阻礙查處。縣級教育主管部門又受“分級辦學，分級管理體制”的制約，一般也極少過問鄉管中小學的財務。許多中小學財務管理中問題的發生，還直接與有關領導及部門有關，比如“專款不專用”，招待費開支居高不下等問題。
（三）學校領導班子和教師隊伍的不穩定。教師的職業對一個教師來講是很穩定的，一個大中專畢業生一旦跨進農村教師的行列，那么他（她）要改行從政或從事其他事業單位的工作，往往比登天還難。但農村教師的工作位置最不穩定，幾乎所有鄉鎮每年暑假都要進行較大規模的學校領導班子和教師隊伍的調整。至少一半以上的校長和70％以上的教師在工作地點上都有臨時觀念。隊伍的不穩定和思想觀念上的不穩定，是造成學校財務管理混亂的一個極其重要的原因，許多校長和教師對前任財務管理中的問題和漏洞“概不負責”，而在自己短暫的任期內，對經費的收支也有恃無恐，不管來日，談不上責任。
（四）教職員工的法紀觀念淡薄和師德行風的滯后。應該說，這是造成中小學財務管理混亂的非常重要的內因。目前絕大多數農村中小學教師對教育經費收支的政策與法規知曉極少，對會計制度更是很少了解，因此，往往是想收費就收費，想花錢就花錢。更有許多教職員工師德觀念淡薄，目光總是盯住資金福利，不比貢獻攀收入，逼著校長亂花錢。
（五）有關規章制度不健全。因為絕大多數鄉鎮沒有統一制訂規章制度，許多中小學校也不主動制訂關于財務管理的規章制度，尤其預算制度、結算制度、會審制度、民主理財制度等規章制度是應有全無，所以無“法”可依使許多農村中小學在財務管理上是無拘無束，職、權、利、責和風險的關系非常模糊。
（六）財會人員專業素質低。絕大多數中小學尤其是小學的財會人員幾乎全是學科教師兼職，不僅不懂《會計法》、《審計法》等財會法規，而且對財務帳目業務知識也是糊里糊涂，至于編制預算、提出財務報告和作出財務分析，更是不可能的事，而且這些農村中小學的財會人員基本無人具有“收費許可證”等必須有的證件。財會人員應是學校的管家，但“財會盲”型的“管家”是無論如何擔當不起自己責任的，“不會管”必然造成財務管理的“不規范”。
（七）審計工作的不及時。及時審計和督查是預防和解決中小學財務管理混亂的重要手段。但目前農村各鄉鎮教育辦財會人手少，很難及時把握審計這一關；而鄉鎮財政所、經管站和審計辦又將主要精力集中于村組財務和鄉村兩級的企業財務管理，無心過問中小學的財務審計，許多中小學的財務多年沒有被審計過，一直是“我行我素”，以致混亂的問題成堆，達到無法挽回的地步才被引起過問。
（八）其他社會因素的干擾。各中小學所處的村組，對中小學財務也往往有一定的影響。多年來，有些村組干部和村民一直將學校視為“肥肉”，經常榨油。另外，農村中小學生源的減少，中小學校布局的不合理等，也往往影響著學校財務管理的規范化。
三、農村中小學財務管理問題的對策思考
從近年來，教育系統內部的若干“人民來信”來看，絕大多數直接與學校的財務有關，還有相當一部分與財務管理間接相關。無可置疑，解決目前農村中小學一系列財務混亂的問題，應成為各級地方政府關心教育和教育主管部門管理教育的當務之急。筆者認為，解決農村中小學財務管理一系列混亂問題，至少必須采取五大措施：
（一）領導重視定前提
強化農村中小學的財務管理極其重要，而要做好這項工作，前提條件是地方黨政領導尤其是教育主管部門領導的高度重視。首先是要強化對農村中小學財務管理重要性的認識。認識到強化財務管理是加強中小學管理的重要的中心工作，是政府行為的重要職責，是提高教育投入的效益、保證地方教育等社會事業持續發展的有效保證。現在有些鄉鎮的黨政領導抓經濟建設和法制建設的力度很大，對教育的投入也比較重視，教育經費的投入一般在地方預算支出中占相當大的比重，但往往只管撥付經費，不管經費的使用過程，這種狀況必須改變。其次是要落實鄉鎮政府的財政所、審計辦、教育辦以及鄉鎮分管領導和各職能部門領導在農村中小學財務管理的過程中的責任，尤其要進一步明確有關部門和領導監督的責任。第三是要定期通報中小學財務管理的狀況，及時處理違規的人和事，尤其是對管理混亂、問題很多，并且領導和教職員工有以權謀私和經濟問題的學校，一定要盡快審計，動真碰硬地解決問題。另外，還要保證各中小學領導班子和教師隊伍的相對穩定。沒有特殊情況，中小學教師在第一所學校工作的時間必須有一定的周期。要從強化教學過程管理著眼去提高教學質量，堅決制止頻繁調動教師、任免學校領導班子的惡性循環，尤其是要堅決禁止某些領導為謀取私利而故意調整學校班子的不正常現象再度發生。
（二）加強教育夯基礎
廣大教職員工素質的提高，是強化農村中小學財務管理的基礎。強化這一基礎的重要和必要的手段是強化教育。一是要加強對廣大教職員工的政治理論教育，不斷提高其政治素質。主要是要加強鄧小平理論和黨的基本路線教育，加強時事教育，使教職員工尤其是各中小學領導班子迅速覺悟，真正適應強化管理的需要。二是要加強法紀教育，不斷增強守法意識。尤其是要加強《會計法》、《審計法》、《中小學校財務制度》以及預算內、外資金管理規定的教育，使廣大教職員工尤其是中小學校長在收錢和用錢問題上進一步慎重。三是要強化師德師風教育，不斷弘揚敬業精神和增強奉獻意識。尤其是要通過教育，制止拜金主義、享樂主義和“唯利是圖”思想對廣大教職員工的侵蝕，使大家忍耐經濟上的“貧窮”，追求精神上的富裕，堅決不做違反財務管理規定的事。四是要強化農村中小學財會人員業務知識的專項培訓，不斷提高財務管理的業務素質。尤其是要加強預算、結算、票據管理、報表、審計、財務報告和建帳知識的培訓，逐步使管理規范。
（三）健全制度作保證
防止和解決農村中小學財務管理混亂的問題，重要的保證是建立健全有關財務管理的制度。從目前狀況來看，必須建立和健全的制度與規定有：預算制度、資金管理制度、固定資產臺帳制度、票據審批及管理制度、結算及轉帳制度、專款專用制度、收支兩條線制度、收費許可證制度、財務公開制度、審計制度、民主理財制度，取消校級招待費制度。當然建立和完善這些制度最好遵循“由粗到細”的原則，必須結合本地和本校實際，要在操作性和實用性上動腦筋。
（四）堅持監督抓關鍵
光有整套的財務管理制度，不一定就能解決目前農村中小學財務管理中的混亂問題，關鍵的關鍵是堅持監督，以防有關規章制度變成“空文”。一是要堅持領導監督，二是要堅持群眾監督，三是要堅持社會監督，從而形成全方位監督網絡。特別是要強化學校內部的民主理財，強化學生家長、村組干部對學校的監督和教職員工對財會人員的監督。地方政府和教育主管部門要及時通報監督結果。
（五）改善體制求突破
農村中小學校規模小、數量多、分布廣，而且分散，解決財務管理混亂的狀況受許多客觀因素的制約。要在整治和管理效果上求突破，管理體制的突破很有必要，國家財政部和原國家教委制定的從1997年1月1日起施行的《中小學校財務管理制度》中明確規定：“不具備條件或不需要單獨設置財務機構的中小學校，實行‘集中管理，分校核算’的體制。即在一定區域內，設置中心財務機構，統一管理區域內中小學校的財務活動，學校只設報賬員，在校長領導下，管理學校的財務活動，統一向中心財務機構報賬。”“具體實行何種體制，由地方根據當地實際情況確定。”參照“村財鄉管”的經驗，筆者認為絕大多數鄉鎮也應逐步考慮實行“校財鄉管”制，即各中小學的資金、財務實行鄉鎮教育辦與財政所“雙代管”，分戶建帳、資金統籌；各中小學設報賬員，定期到鄉鎮教育辦、財政所報賬；鄉鎮設“雙代管”專職會計，負責定期建賬；各中小學月初提出支出預算報鄉鎮教育辦批準，月底憑預算報告和手續完備的正規票據到鄉鎮報賬；實行財務定期會審和民主理財，實行全鄉鎮中小學財務統一代管，可以規范收入，規范支出，規范票據審批手續，規范建賬，更有利于領導的宏觀調控。
