全國人大教科文衛(wèi)委員會文化室副主任 葉齊煉
為了加強(qiáng)民辦學(xué)校財產(chǎn)、財務(wù)的管理和使用，保證民辦學(xué)校正常的教育教學(xué)活動，民辦教育促進(jìn)法第五章從第34條到第38條針對民辦教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，建立健全財產(chǎn)、財務(wù)、會計制度以及辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的用途作了規(guī)定。同時明確規(guī)定，教育機(jī)構(gòu)在每一會計年度終了時要制作財務(wù)會計報告，并接受審計和審查。
民辦學(xué)校應(yīng)建立健全財務(wù)會計制度和資產(chǎn)管理制度
民辦教育促進(jìn)法第34條明確規(guī)定：教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法建立財務(wù)、會計制度和資產(chǎn)管理制度，并按照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)置會計賬簿。
財務(wù)制度是指組織財務(wù)活動、處理財務(wù)關(guān)系所必須遵守的規(guī)章和準(zhǔn)則，是財務(wù)管理的依據(jù)。民辦學(xué)校必須依法建立、健全財務(wù)管理制度，并通過學(xué)校財務(wù)制度的實(shí)施，保證黨和國家的方針、政策的貫徹落實(shí)，正確處理國家、學(xué)校、個人三者經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系和學(xué)校內(nèi)部財務(wù)活動過程中各部門、各單位的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，使財務(wù)工作有章可循，財務(wù)活動有序進(jìn)行，做到合法有效地籌集和運(yùn)用資金，保證財務(wù)收支計劃的圓滿完成，促進(jìn)民辦學(xué)校的發(fā)展。具體說民辦學(xué)校財務(wù)管理應(yīng)建立：財務(wù)計劃和財務(wù)決算方面的制度，預(yù)算管理制度，基本建設(shè)財務(wù)管理制度，財產(chǎn)物資管理制度，工資基金管理制度，資金結(jié)算管理制度，學(xué)校基金管理制度，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理制度，費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)管理制度，收據(jù)和發(fā)票管理制度，經(jīng)營承包財務(wù)管理制度，會計檔案管理制度，有價證券管理制度和校辦工廠財務(wù)管理等制度。
會計制度包括會計準(zhǔn)則、方法、程序等規(guī)定。主要內(nèi)容有：會計工作通則、會計核算原則、會計科目、會計憑證、會計報表、會計監(jiān)督、會計交接、會計檔案等規(guī)定。民辦學(xué)校必須按照國家的有關(guān)規(guī)定建立學(xué)校的會計制度，加強(qiáng)對學(xué)校會計活動的管理。
資產(chǎn)管理制度是指民辦學(xué)校物資資產(chǎn)的保管、配置、使用等方面的規(guī)定。主要指：校舍、教學(xué)儀器設(shè)備等的保管維修制度，財產(chǎn)物資的管理和配置、使用制度。具體為：財產(chǎn)分類賬制度，物品采購登記制度，物品進(jìn)出庫制度，物品損壞及報廢制度，辦公用品發(fā)放等制度。
民辦學(xué)校依據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)，要建立健全財務(wù)、會計和財產(chǎn)管理制度，設(shè)置財務(wù)機(jī)構(gòu)，配備專職財會人員。民辦學(xué)校在管好資金的同時，要管好資產(chǎn)。要劃清固定資產(chǎn)和低值易耗品的界限，設(shè)置固定資產(chǎn)賬卡。防止因財、物管理不善造成浪費(fèi)、破損、丟失，努力克服管理中重財輕物的傾向。
民辦學(xué)校要按照國家的有關(guān)規(guī)定設(shè)置會計賬簿，按照會計法認(rèn)真搞好日常會計核算和監(jiān)督工作。要分清教育機(jī)構(gòu)中的國有財產(chǎn)、創(chuàng)辦者投入到教育機(jī)構(gòu)的財產(chǎn)和教育機(jī)構(gòu)通過辦學(xué)積累的財產(chǎn)，并分別登記建賬；及時記賬、結(jié)賬、對賬及編報各種財會報表，做到賬征相符、賬賬相符、賬表相符、賬物(錢)相符；及時清理往來款項(xiàng)，庫存現(xiàn)金不得超過銀行核定的限額。按照有關(guān)規(guī)定，要長期保存會計憑證、賬簿、報表等檔案資料。財會人員調(diào)離工作時，必須與接管人員辦理交接手續(xù)。教育機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定，要定期向批準(zhǔn)辦學(xué)的行政機(jī)關(guān)報送財務(wù)報表并接受有關(guān)部門的檢查、監(jiān)督。教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)財務(wù)管理的民主監(jiān)督，民主理財，財務(wù)公開，定期向教職工公布財務(wù)收支賬目。
民辦學(xué)校對其資產(chǎn)享有法人財產(chǎn)權(quán)
本法第35條規(guī)定：民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)。這就直接規(guī)定了在民辦學(xué)校存續(xù)期間，民辦學(xué)校對其所有資產(chǎn)享有法人財產(chǎn)權(quán)，同時也間接地表明舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)的最終所有權(quán)屬于投入者所有，國有資產(chǎn)屬于國家所有，社會資產(chǎn)屬于社會所有。
根據(jù)民法通則第50條第二款規(guī)定：“具備法人條件的事業(yè)單位、社會團(tuán)體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格；依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準(zhǔn)登記，取得法人資格。”民辦學(xué)校是以自籌資金面向社會舉辦教育教學(xué)活動的，當(dāng)它取得法人資格后，就對民辦學(xué)校的財產(chǎn)享有法人財產(chǎn)權(quán)，這是由我國的法人財產(chǎn)制度所決定的。
法人財產(chǎn)制度即法人獨(dú)立財產(chǎn)制。法人的獨(dú)立財產(chǎn)是法人擁有的、獨(dú)立于其創(chuàng)設(shè)人或成員的財產(chǎn)。法人擁有獨(dú)立的財產(chǎn)是其具有法律人格的基礎(chǔ)和前提條件，是法人獨(dú)立地享受民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。法人以其財產(chǎn)為基礎(chǔ)對外從事民事活動，以自己的財產(chǎn)為對價從別人那里取得財產(chǎn)；法人以其全部財產(chǎn)作為從事民事活動的一般擔(dān)保，并以具體財產(chǎn)償付其債務(wù)。擁有獨(dú)資的財產(chǎn)也是法人區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)組織的主要根據(jù)之一。在法律上，任何法人都要有獨(dú)立財產(chǎn)，只不過因各類法人的情況不同，對獨(dú)立財產(chǎn)的具體要求不同；但這均不妨礙法人財產(chǎn)的獨(dú)立性。也正是由于法人財產(chǎn)制度的極端重要性，我國《民法通則》也明文規(guī)定法人應(yīng)當(dāng)具有必要的財產(chǎn)或經(jīng)費(fèi)，這就是我國法人獨(dú)立財產(chǎn)制的民法淵源。民辦學(xué)校從作為法人起，就享有對民辦學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)。根據(jù)法人獨(dú)立財產(chǎn)制，民辦學(xué)校對其產(chǎn)權(quán)具有以下的法律涵義：
(1)民辦學(xué)校法人的財產(chǎn)來源于舉辦者的投入、社會捐贈、國家的支持，不同部分投入的所有權(quán)還是歸原投入者所有，法人獨(dú)立財產(chǎn)制并沒有改變原所有者對投入財產(chǎn)的所有權(quán)。
(2)民辦學(xué)校對其財產(chǎn)擁有獨(dú)立支配權(quán)，民辦學(xué)校根據(jù)學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的決定，為履行教育教學(xué)活動的職責(zé)，獨(dú)立的、自主的支配其校產(chǎn)，即對校產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利；民辦教育機(jī)構(gòu)的法人財產(chǎn)權(quán)，是一種對使用權(quán)加以一定限制的財產(chǎn)所有權(quán)形式。其限制和排除的目的，在于保證教育機(jī)構(gòu)不以營利為目的和實(shí)施正常的教育教學(xué)活動，同時也是為了保證出資人的財產(chǎn)利益不受侵害，防止出資財產(chǎn)的流失。
(3)在民辦學(xué)校存續(xù)期間，校產(chǎn)的原投入者不能因?qū)ζ渫度胭Y產(chǎn)的所有權(quán)，而隨意從校產(chǎn)中撤回資產(chǎn)的投入。民辦學(xué)校經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立、取得辦學(xué)許可證并按照國家有關(guān)規(guī)定辦理登記后，具有學(xué)校法人資格。教育機(jī)構(gòu)設(shè)立后，舉辦民辦學(xué)校的有關(guān)組織、個人用于出資辦學(xué)的財產(chǎn)即與舉辦者的其他財產(chǎn)相分離。在民辦學(xué)校存續(xù)期間，舉辦者用于辦學(xué)的財產(chǎn)屬于學(xué)校法人財產(chǎn)，由教育機(jī)構(gòu)直接行使占有、管理、使用權(quán)利。舉辦者不得再直接支配這部分財產(chǎn)，也不得隨意從教育機(jī)構(gòu)抽回。民辦學(xué)校在存續(xù)期間通過收取學(xué)費(fèi)、接受捐贈、取得校辦產(chǎn)業(yè)收益以及通過其他方式依法取得的全部收入以及固定資產(chǎn)，均歸民辦學(xué)校所有。
民辦學(xué)校的法人財產(chǎn)受到法律保護(hù)，任何組織和個人不得侵占教育機(jī)構(gòu)的財產(chǎn)，是指任何組織、個人不得非法占有、使用民辦學(xué)校的校舍、場地、儀器設(shè)備及其他教育教學(xué)設(shè)施或?qū)⒚褶k學(xué)校財物非法據(jù)為己有。對侵占或變相侵占民辦學(xué)校的校舍、場地及其他財產(chǎn)的行為，各級教育行政部門、公安、監(jiān)察及其他有關(guān)部門，要按照各自的管理職責(zé)采取有效措施，堅決制止并依法查處直接責(zé)任者。對構(gòu)成犯罪的行為，由司法機(jī)關(guān)依法追究行為人的刑事責(zé)任。
關(guān)于民辦學(xué)校收費(fèi)的有關(guān)規(guī)定
本法第37條規(guī)定：民辦學(xué)校對接受學(xué)歷教育的受教育者收取費(fèi)用的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由學(xué)校制定，報有關(guān)部門批準(zhǔn)并公示；對其他受教育者收取費(fèi)用的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由學(xué)校制定，報有關(guān)部門備案并公示。這一條規(guī)定主要有以下四個方面的內(nèi)容：
(1)民辦學(xué)校自主制定收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)
穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源是民辦學(xué)校開展正常教育教學(xué)活動的基本保證。對于確保教育機(jī)構(gòu)在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下穩(wěn)定運(yùn)行與健康發(fā)展有直接的影響。為此，本法從我國民辦教育的實(shí)際情況出發(fā)，允許民辦學(xué)校向其就學(xué)的受教育者收取費(fèi)用，這是民辦學(xué)校的重要經(jīng)費(fèi)來源，是民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的體現(xiàn)。民辦學(xué)校可以按照國家有關(guān)規(guī)定向受教育者收取學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)以及住宿等學(xué)習(xí)期間必要的費(fèi)用。
(2)實(shí)施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施非學(xué)歷教育的民辦學(xué)校的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)需報有關(guān)部門備案。
進(jìn)行學(xué)歷教育的民辦學(xué)校可以根據(jù)辦學(xué)成本自主制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，報教育行政部門或勞動和社會保障部門、物價行政部門批準(zhǔn)。民辦學(xué)校只能按批準(zhǔn)后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向受教育者收取費(fèi)用。而實(shí)施非學(xué)歷教育的民辦學(xué)校，可以根據(jù)辦學(xué)成本，自主確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并報審批部門和物價行政部門備案后，向受教育者收取費(fèi)用。所收取的費(fèi)用必須納人教育機(jī)構(gòu)財務(wù)統(tǒng)一核算，統(tǒng)籌用于正常辦學(xué)費(fèi)用支出。任何部門、單位和個人不得截留、擠占和挪用。教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生退學(xué)，應(yīng)按學(xué)生實(shí)際學(xué)習(xí)時間核退所收費(fèi)用；教育機(jī)構(gòu)因刊登、散發(fā)虛假招生廣告(簡章)等違反國家規(guī)定造成學(xué)生退學(xué)的，應(yīng)退還所收的全部費(fèi)用。
審批機(jī)關(guān)和財政、物價部門要加強(qiáng)對教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)的管理和監(jiān)督，督促教育機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)教育收費(fèi)管理的政策和規(guī)定，建立健全收費(fèi)管理的規(guī)章制度，對巧立名目、擴(kuò)大收費(fèi)范圍和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的要按國家有關(guān)規(guī)定予以嚴(yán)肅查處。對亂收費(fèi)屢禁不止、屢查屢犯、情節(jié)嚴(yán)重的，要按國家有關(guān)規(guī)定對教育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人予以行政處分。
(3)民辦學(xué)校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)必須公示
民辦學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過有關(guān)部門的批準(zhǔn)或者備案后，必須遵照國家的《教育收費(fèi)公示制度》向社會公示。公示的范圍主要為：國家規(guī)定的審批權(quán)限和程序制定的教育收費(fèi)，包括義務(wù)教育學(xué)校的雜費(fèi)、借讀費(fèi)、寄宿制學(xué)校的住宿費(fèi)和非義務(wù)教育學(xué)校的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等學(xué)校所有的收費(fèi)，均應(yīng)實(shí)行公示制度。公示內(nèi)容主要包括收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)依據(jù)(批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及文號)、收費(fèi)范圍、計費(fèi)單位、投訴電話等。對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實(shí)行收費(fèi)減免的政策也應(yīng)進(jìn)行公示。
公示的主要方式為：通過公示欄、公示牌、公示墻等方式，向?qū)W生公示收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，學(xué)校在招生簡章中要注明有關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。在開學(xué)時或?qū)W期結(jié)束后，通過收費(fèi)報告單等方式向?qū)W生家長報告本學(xué)期學(xué)校收費(fèi)情況。通過教育收費(fèi)的公示，來規(guī)范民辦學(xué)校的收費(fèi)行為，完善監(jiān)督管理措施，增加透明度，治理亂收費(fèi)，維護(hù)受教育者的合法權(quán)益。
(4)民辦學(xué)校收取的費(fèi)用主要用于教育教學(xué)活動
民辦學(xué)校收取的費(fèi)用，主要用于民辦學(xué)校改善辦學(xué)條件的投入和滿足教育教學(xué)活動所需的經(jīng)費(fèi)，以保障正常的教學(xué)活動，努力提高教學(xué)質(zhì)量。至于教育機(jī)構(gòu)用公共積累舉辦校辦產(chǎn)業(yè)和開展社會服務(wù)，組織開展科研技術(shù)開發(fā)或編著教學(xué)研究書籍等，都屬于教育機(jī)構(gòu)自身建設(shè)發(fā)展范圍，是本款規(guī)定所允許的。
民辦學(xué)校財務(wù)的監(jiān)督與審計
本法第38條明確規(guī)定，民辦學(xué)校要制作每一會計年度財務(wù)會計報告，并在會計年度結(jié)束后的兩個月內(nèi)報審批機(jī)關(guān)審查備案。財務(wù)會計報告應(yīng)包括：資產(chǎn)負(fù)債表、收支盈余結(jié)算表、收支盈余分配表、所有者權(quán)益明細(xì)表、固定資產(chǎn)明細(xì)表、專用基金變動情況表、財務(wù)以及審批機(jī)關(guān)要求報送的其他財務(wù)會計報表。主要說明民辦學(xué)校收入及其支出、結(jié)余及其分配、資產(chǎn)負(fù)債變動、專用基金變動情況，對本年度或下一年度財務(wù)狀況發(fā)生重大影響的事項(xiàng)，以及需要說明或者審批機(jī)關(guān)要求說明的其他事項(xiàng)。審批機(jī)關(guān)對民辦學(xué)校報送的財務(wù)會計報表應(yīng)認(rèn)真審核。教育機(jī)構(gòu)應(yīng)建立財務(wù)會計檔案，并長期保存。
民辦學(xué)校必須接受審批機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)依照法律和國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的監(jiān)督審計，如實(shí)提供會計憑證、會計賬簿、會計報表和其他會計資料以及需要提供的有關(guān)情況，不得拒絕、隱匿、謊報。
民辦學(xué)校要根據(jù)審批機(jī)關(guān)的要求，委托審批機(jī)關(guān)指定的社會審計機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行專項(xiàng)或全面審計，并在審批機(jī)關(guān)指定的日期內(nèi)提交審計報告。對民辦學(xué)校進(jìn)行財產(chǎn)財務(wù)審計，既是對民辦學(xué)校的監(jiān)督管理措施，又能有效地防止教育機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)被侵占、分配、挪用、變賣或用于校外投資，引導(dǎo)教育機(jī)構(gòu)科學(xué)、合理地使用其財產(chǎn)。審批機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對民辦學(xué)校財產(chǎn)、財務(wù)的日常管理和監(jiān)督。對民辦學(xué)校財產(chǎn)、財務(wù)管理中出現(xiàn)的問題，要及時提出改正意見；對民辦學(xué)校財產(chǎn)財務(wù)管理極度混亂的，要進(jìn)行限期整頓，對民辦學(xué)校在財產(chǎn)、財務(wù)管理中出現(xiàn)的違法、違規(guī)行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行處罰。
