目前對高校預算資金績效審計的認識還不全面,仍然面臨著如何導入和實施的挑戰,但它畢竟是維護財經紀律、規范經費運作、提高使用效益、防止浪費的必要手段,是審計發展的趨勢。隨著高校規模的擴大和資金投入的增長,高校經濟活動日益復雜化,這對內部審計參與高校監督、管理的作用提出更高要求,必須將審計關口前移,在實現“免疫系統”功能的同時,有效發揮“建設性功能”。開展高校預算資金績效審計,通過建立有效的評價指標體系,對高校預算資金的經濟性、效率性及效果性進行客觀全面的分析和評價,可以為學校管理提出有益的意見和建議,實現對預算資金的監督。
一、高校預算資金績效審計的內涵
績效審計源自國外,引入我國已經二十余年,它是效率性審計(Efficiency Audit)、效果性審計(Effect Audit)和經濟性審計(Economy Audit)的合稱,因三者的第一個英文字母均為E,故又稱“三E審計”。具體而言,效率性是指投入和產出的關系,包括是否以最小的投入取得一定的產出或者是以一定的投入取得最大的產出,即支出是否講究效率;效果性是指在多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期結果,即是否達到目標;經濟性是指以最低費用取得一定質量的資源,即支出是否節約。開展績效審計是指由獨立的審計機構或人員依據有關法規和標準,運用審計程序和方法對被審單位或項目的經濟活動的效率性、效果性、經濟性進行監督、評價和鑒證,提出改進建議,促進管理,提高效益的一種監督活動。就高校預算資金績效審計而言,是指由內部審計機構和人員運用績效審計的方法,對高校預算資金的經濟性、效率性、效果性進行審計,依靠有效證據對被審單位是否高效地利用預算資金發表審計意見。開展高校預算資金績效審計的關鍵是建立以結果為導向的評價指標,衡量學校內各種資金的利用效率,考察投入產出的對比關系,進行成本效益分析,通過對資金占用、消耗與效果的綜合分析,評價預算資金利用情況,強化高校各部門的經濟責任,揭露損失浪費和管理不善,并查找原因,促使其改進管理、提高效益。
二、高校預算資金績效審計的內容
相對其他類型的審計而言,預算資金績效審計側重于預算資金的效率性、效益性審計,真實性、合法性審計是基礎,一般認為高校預算資金績效審計的內容主要有三個方面。
(一)預算編制的真實性、合法性和合理性
主要審計預算編制是否符合《高校經費預算管理暫行辦法》、《高等學校財務制度》等法規規章,是否堅持“量入為出、收支平衡,統籌兼顧,保證重點”的原則;審查支出預算是否規范、細化、合理,是否堅持“人員經費按標準,公用經費按定額,專項經費按財力”的原則;經費支出結構是否合理,是否優先保障高校基本支出的需要、維持單位日常工作的正常運轉,在此基礎上本著“有多少錢辦多少事”的原則,合理安排其他支出;審查收入預算是否將所有預算內、外收入,包括單位財政補助收入、預算外收入和其他收入等全部納入預算范圍,統籌考慮,合理安排。
(二)收入預算資金的真實性、合法性
主要審計預算收入的來源是否合法,追加是否符合法定程序,是否按預算安排到位;預算外經費的收取是否符合政策規定,有無擅定項目、擴大標準、違規收費問題,有無截留、占用、挪用或者拖欠應上繳經費,有無零星收入不納入預算管理和私設“小金庫”的問題;專項收入是否及時納入專戶、專賬管理;預算收入結余的結轉和動用是否符合規定,有無瞞報往年預算結余問題等。
(三)支出預算資金的合法性、效率性和效益性
預算支出的合法性、效率性和效益性包括審計預算支出是否符合《教育部關于加強高等學校預算資金和決算審計工作的意見》與高校財經制度;批準的預算計劃其調整和追加是否符合法定程序,有無零星支出未列入預算,對無預算、超預算的支出是否查明原因;列支是否符合定額標準,有無未經審批擅自擴大開支范圍,巧立名目發放各種津、補貼的行為;專項支出是否專款專用,高校建設支出、項目支出是否存在相互擠占的現象;各項支出是否合理,有無鋪張浪費,是否達到預期目標,產生怎樣的效益等。
三、預算資金績效審計評價指標建立的原則
(一)定性與定量相結合原則
建立預算資金績效審計指標或標準,應考慮效益評價的特殊性,注重定性與定量相結合,盡量采取量化指標。對于可以量化的影響績效的因素通過設置指標的方式進行量化,利用多角度、多層次的指標對預算資金的效益進行深層次分析,使評價結果更直觀更具有可比性,可以有效提高審計效果,降低審計風險;而對于難以用量化指標來評價而又重要的影響因素,則采用定性描述的方法全方位評價其綜合效益。
(二)整體與分類相結合原則
高校預算資金支出是高校及各部門經濟活動的反映,建立高校預算資金績效審計指標時要考慮整體性,使審計指標能全面地反映各個有關要素和環節的關聯,以及彼此間的相互作用過程。同時,高校的各個部門有著不同的特點,不同使用范圍的預算資金也有不同的績效及體現方式,如評價職能部門效益是看其決策是否正確,提供服務工作質量如何;而投資效益則看其是否達到了預期的投資目標等。
(三)可操作性與經濟性原則
評價指標應內容清晰、方便操作、易于表述、不難理解,計算不太復雜,能夠突出重點,避繁就簡,數目少而精,不易操作的指標應舍棄。此外,指標的選取還要考慮現實條件及經濟性,數據的獲得應符合成本效益原則,在合理成本的基礎上即能夠收集到相關信息。
(四)短期效益與長期效益相結合原則
長期績效有利于高校的可持續發展,但往往難以在短期內產生業績;而短期績效業績明顯,但多要通過一些急功近利的形象工程體現,對長期發展可能產生不利影響。因此,制定績效指標評價體系時,要統籌兼顧,盡量使短期績效服從長期績效,避免急功近利,以維持學校的可持續發展。
(五)效率與效果相結合原則
根據指標在整個體系的地位和作用進行篩選,選擇最具代表性、最能反映評價要求的指標,要綜合考慮,避免單純追求成果而忽視效率或單純追求效率而不顧成果的現象。
四、評價預算資金績效的主要指標
預算資金績效評價指標的建立是高校實現預算資金績效審計的關鍵,通過確定反映預算資金效率性、效果性和經濟性的績效審計目標,選擇相關的審計評價標準,制定合理的評價指標。
(一)衡量預算資金效率性的指標
機器設備使用效率=實際使用時數/可充分使用時數;圖書資源使用效率=年出借量/館藏;房屋使用效率=教學用房面積/房屋總面積;人均固定資產=年末固定資產原值/年末職工數;學生人均固定資產占有量=固定資產總數/在校學生總數;教學實驗開出率=已開實驗項目/應開實驗項目;每個學生年均教學儀器設備原值=年末教學儀器設備原值/年末在校學生數;每個學生平均圖書資料在冊數=學校年末公共圖書總冊數/年末在校學生數;年末學生人均占用房屋建筑面積=年末房屋建筑面積/年末在校學生人數。
通過考核這一系列指標,可以反映一定投入帶來產出的利用程度,促使學校充分利用現有的資源。
(二)衡量預算資金效果性的指標
收入預算完成率=(財政補助收入 上級補助收入 事業收入 經營收入 附屬單位上繳收入 其他收入)/本年收入預算數×100%;支出預算完成率=(事業支出 經營支出 對附屬單位補助支出 其他支出)/本年支出預算數×100%;自籌經費收入占總經費收入的比率=自籌經費收入/總經費收入×100%(其中:自籌經費收入=學費收入 教育服務收入
科研服務收入 其他服務收入 捐款收入 投資收入 所屬機構上繳收入 其他收入);教學業務費比率=教學業務費支出/公務費支出×100%;科技成果的獲獎率=獲獎項目數量/科研項目數量×100%;高校社會效益=高校新增加的價值÷高校投入資金 ;學生就業率=當年就業學生人數÷當年畢業生人數。
這些指標綜合反映預算完成情況、多渠道籌資的能力及產出的效果。一般來說,指標越大,說明效益越好。
(三)衡量預算資金經濟性的指標
學生人均分攤的經費開支數=全年經費實際支出數/當年學生平均人數;學生人均分攤教職工人員經費=(全年工資 補助工資 福利費)/當年學生平均數;學生人均分攤設備購置費=全年設備購置開支數/當年學生平均數;學生人均分攤教學行政費=(全年公務費 業務費開支數)/當年學生平均數;人員經費和經費總支出的比率=人員經費/經費總支出
×100%;人員經費和公用經費比率=人員經費實際支出數/教育事業費實際支出×100%;人員經費比=人員經費支出/公用經費支出×100%。
這些指標綜合反映高校培養一個學生當年開支的經費或人員經費占各類支出的比率,與同類院校或歷史水平相比,在保證學生質量的前提下,指標越小,說明培養一個學生的成本節約或經費發揮了更大效益。
總之,開展高校預算資金績效審計是提高高校教育經費使用的規范性、安全性、有效性的重要措施,其關鍵是建立起與時俱進、符合科學發展觀的績效審計評價指標,并運用該指標對預算資金進行績效評價,最終達到提高學校審計工作質量,改善高校管理,促進資源優化配置,提升資金使用效益的目的。
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