四川省財政廳國庫處
張弘力部長助理在全國財政國庫工作會議上提出：要“按照政府收支分類改革的要求，修訂總預算會計、行政單位會計、預算外資金財政專戶等會計制度，修改完善預算執行分析報表，建立新型的決算報表體系。”本文擬就如何建立新型決算體系的問題提些建議。
構建新型決算體系的原則
（一）全面性原則。現行財政決算體系沒有完全反映政府收支分類活動范圍，比如政府性投資、債務等情況缺乏全面、科學、準確的統計。而新的政府收支分類科目對收入分類的劃分擴展了現行財政收入的內涵和外延，支出的兩種平行分為類改變了單一縱向的簡單劃分，支出功能分類也跳出了簡單的行業分類概念。因此，財政決算應全面、完整、科學而且多角度多層次反映政府性收支活動，凡是與政府財政收支活動相關的內容都應在政府財政決算中體現，數據來源真實、準確。
（二）實用性原則。財政決算的基本功能是客觀、真實地反映和評價財政收支平衡等運行情況，力求取數準確、填報方便、簡潔實用。無論在指標設計體系還是報表反映的內容，都應宏觀、中觀、微觀相結合，綜合性與專業性相結合，適應不同使用者的需要。
（三）可比性原則。財政決算指標和報表的體系、分類、歸類，既要考慮在時間縱向上的連續性和穩定性，也要注意在區域橫向之間的一致性，尤其是要注重與國際通行的政府財政統計方法、體系的接軌，便于比較和分析。
（四）公開性原則。決算報表設計要充分適應部門預算（績效預算）、財政國庫管理制度改革、政府采購預算管理制度改革的需要，充分體現對科學理財、民主理財和增強預算透明度的要求。凡是不涉及國家機密的政府財政收支活動都應在決算中反映，接受人大和社會公眾的監督。上下級財政之間的轉移支付影響因素、計算方法以及部門預算的標準也應透明。
新型決算的目標任務
（一）滿足同級人大審查的需要。隨著社會經濟的發展，民主法制意識的增強，人大對政府財政活動臨督介入的程度越來越深入，監督范圍越來越廣，監督水平越來越專專。因此，設計財政決算體系，選取相關指標時，必須滿足人大要求。具體需要考慮兩點：一是決算口徑要與預算高度銜接，方便預決算的對比考核；二是預算的變動調整過程和原因要清晰完整。
（二）滿足績效評價的需要。財政支出在各個預算部門或者單位實際使用效率如何，是否保證了既定社會事業的發展，財政性資金是否全部用在了既定的預算項目上，是否高效率使用，都應該通過財政決算的有關指標來分析、考核和評價，為下一年度編制預算，提供科學的參考依據。
（三）滿足監督管理的需要。對單位布置的決算，要滿足單位對自身財務活動的評價需要，滿足財政部門對單位財務活動績效的考核需要，滿足監督部門對單位財務活動的檢查和審計需要。
（四）加強財政管理的需要。盡管新的政府收支分類科目對政府財政活動進行了比較科學的分類和反映，但是在管理實踐活動中，仍有部分財政支出活動在政府收支分類方式和會計制度的科目中不能直觀體現，還需要通過決算指標從不同的角度和層次來反映，滿足財政管理的需要。重點考慮以下幾個方面：
——關于財政補貼。財政補貼是財政支出的一個重要內容，也是一種重要的政策工具。因此，全面反映其規模和具體構成有十分重要的現實意義，當前財政補貼除糧食補貼外其他補貼反映不夠全面。如出口補貼等僅有出口貨物退稅顯然不夠，沒有完整反映國家和各地方政府對出口方面的其他補貼項目，并且各種財政補貼既沒有反映補貼的具體去向和行業劃分，也沒有反映在哪一行政區域內財政補貼執行效果，從而不利于財政監督。
——關于財政投資。財政政策在國家經濟政策中具有舉足輕重的作用，無論是積極財政政策還是穩腱財政政策，都直接影響到國家經濟發展，尤其是財政投資政策對拉動或者延緩國民經濟增長的影響最為直接。財政決算應全面反映財政投資方向，主要有：（1）基本建設投資。道路橋梁、城市基礎設施、文體設施等投資，新收支分類科目將這些投資歸入了支出經濟分類中，但是具體投向在哪一行業、在哪一個部門、在哪一行政級別，收支分類科目和會計核算科目都沒有解決這個問題，并且跨年度的在建工程也沒有反映，而從財政管理角度出發，這些都需要了解和掌握，在財政決算中要體現出來。（2）教育投資。國家對教育的投入逐年加大，尤其是對高校的投資，無論是校舍建設還是重點學科、重點實驗室建設，各級政府都花了巨額的財政性資金，對基礎教育的投入也在加大力度予以保證。但是這些投資是怎樣消耗的，投資在什么地方，惠及多少學生，效果如何，決算指標體系應予以考慮。（3）衛生投資。公共衛生體系的建設、農村醫療、城鎮衛生資源的配置等涉及到人民切身利益的問題，已受到各級政府的重視和人民群眾的極大關注，國家的投入也在加大力度。對衛生投資相關的指標，在決算中要予以體現。（4）企業投資。涉及到國計民生，必須由國家控制的企業，以及重點行業的發展要由國家扶持。國家對這方面的投入和績效在政府預算收支科目沒有反映．但決算指標應予反映。
——關于社會保障。日前的收支分類科目在一般預算支出中反映了各級財政對社會保險基金的補助，在基金預算支出反映了財政國庫劃轉到社會保障基金財政專戶的支出，但沒有反映社會保障基金財政專戶支出情況，新的收支分類科目盡管反映了財政部門管理的社會保障基金財政專戶支出，但是沒有反映社保部門管理的社保基金專戶支出情況。因為社保基金專戶收入來源不僅僅是財政撥款補助部分，還有單位繳納的和職工自己繳納的部分，其支出應該反映社保資金來源的具體流向，財政撥款補助的部分是否支付到了財政應保障的人員，以及地域分布情況，要通過決算指標來反映和考核。
——關于救災支出。我國是各種災害多發地區，每年都有或大或小的災害發生。各級財政對救災經費保障程度，直接體現政府對國家和人民生命財產重視程度。新的政府收支分類科目沒有專門的科目來反映救災支出情況，只是在“社會保障和就業”類中的“社會保障和就業管理事務”款下的“其他”項中列報救災減災支出。這顯然不能滿足財政對救災經費管理效率的考核和評價。救災經費支出的主要流向、受災的性質、救災經費惠及的災民數量、救災對生產和生活保障的標準、災后建設等等狀況，應在決算中通過指標予以反映。
——關于環境保護。環境保護在生產、生活中越來越受到重視，綠色GDP的推出更是體現了環保對國民經濟發展的重大影響，以犧牲環境來換取經濟發展的初級層次做法在自然和經濟規律的作用下日益顯現出巨大的弊端。作為公共事務的環境保護是公共財政應著重考慮和保障的方面。新的收支分類科目已經把“環境保護”作為一個類級科目來反映。并且將原在農林水支出中反映的“自然生態保護”、“天然林保護”、“退耕還林還草”、“風沙荒漠治理”納入“環境保護”的款級科目。從財政管理出發，應當反映環境保護對經濟發展和財政收入的影響．體現出各級地方對環境保護的保障程度。反映經常發生環境污染的地區對財政收入的影響等等，因此決算應反映這些相關指標。
新型決算體系的內窖
（一）建立全面、科學、合理、實用的財政決算指標數據庫。將目前“先設計報表再確定指標”的做法，改為通過“建立財政決算指標數據庫，在此基礎上產生各種需要的財政決算報表”的方式。
——指標數據庫的內容。財政決算指標數據庫的設計應以新的政府收支分類科目為藍本，增加財政管理、人大監督、部門考核等相關數據，以及評價考核指標。內容大體劃分為十個方面：（1）政府資產負債狀況。財政作為政府資金的管理部門，應全面反映政府的活動范圍，了解政府的全部資產和債務狀況。對政府資產和負債的定義、范圍和構成作科學合理的統一界定，剔除模棱兩可和因改革屆不屬于政府的資產負債。（2）政府財政運行狀況（財政收支及平衡）。包括財政收支具體項目，各級財政自身收支平衡情況、對預算單位經費保障情況、財政供養人員及其結構變化等。（3）政府間轉移收入和支付。主要考察上下級財政之間財政性資金的運動情況，上級財政對下級財政社會事業發展的支持幫助情況，還包括各個部門對口系統內部上下級的財政資金運動情況。（4）政府貸款及產權參股。包括政府貸款的回收收入、對國內外的貸款、參股投資及其收益、從證券市場減持國有股等情況。（5）政府債務收支。包括對國內外的發行債券收入、貸款、借款和還本付息等，對或有債務和隱性債務應界定科學、明確。（6）政府采購預算管理。政府采購支出占財政支出尤其是專項購置經費的支出比重將越來越大。包括采購品目和范圍、資金來源和支付的管理，及其績效評價。（7）社會事業發展情況（如教育、科技、衛生、社保、環境保護等）。（8）政府各個預算單位基本情況。包括資產負債、人員、公共服務的提供等等。（9）基本建設投資。基本建設在國家財政支出中舉足輕重，包括工程項目的預算投向、資金來源、進度、分布狀況等等。（10）其他有關指標。上述簡單劃分未列明的項目，比如預備費、國家賠償支出、對外援助等。這十個方面每一部分都包含很多具體的細項指標，而且很多細項指標可以歸屬多個類別。因此，在界定時應充分合理考慮，避免重復。
——指標數據庫的編碼設定和填報。基礎指標數據庫要求指標完整但不重復，又要滿足對指標的多維提取。比如，科目下可以分單位，單位下可以分科目，還可以是分級分單位分科目提取等等。因此對每一個指標的編碼設定十分重要，指標的編碼設定必須是唯一的，不論以何種方式提取，對應的指標不變。指標編碼可以分類別設定，比如收人類、支出類，大類之下還可以分小類，類與類之間的編碼應該留有保留編碼段，且編碼字段要有足夠長度，以備日后科目的變更和升位需要。指標編碼設定之后不能更改。根據指標內容的不同，決算指標由財政部門和單位分別填報，屬于財政部門填報的內容由財政內部相關部門填報，屬于單位填報的應由單位的相關部門填報。填報單位只需按指標庫的指標填報一次，不重復，保證數據來源的唯一性。同時，指標由誰填報誰就對其真實性和準確性負責。對填報單位也可以采取身份編碼設定，按不同地區分級設定編碼段，各級財政對同級預算單位設定填報身份編碼，填報身份編碼應該按順序設定，并保留一定的空段，以備行政區域的變化和填報單位的分、撤、并等變化。為便于比較分析，填報編碼順序設定之后不能更改。
——指標數據庫的擴展。隨著金財信息系統（包括預算指標系統、國庫集中支付系統、政府采購系統等等）工程的整合、財稅庫聯網和科技手段的發達，財政決算數據指標庫可直接從這些數據庫中提取決算指標，將來還可以考慮與預算單位賬務核算系統聯網取數，真正實現數據信息共享，提高數據質量和填報效率。
（二）設計科學、直觀、簡潔、合理的財政決算報表體系。大體可以劃分為四部分：
——政府各級財政部門使用“財政總決算”。財政總決算反映財政經濟運行情況，滿足財政管理和執行分析需要，遵循按統一政府收支分類概念來設計的思路，內容主要包括：（1）財政收支和平衡，包括收支總況和明細、收支變動情況、分級收支及其平衡。收入明細可分為稅收收入、非稅收入、社會保險基金收入；支出明細可以按功能分類或者經濟分類對應排列。（2）財政供養人員，可以按部門、分級、結構劃分，也可以按人員經費開支科目劃分。（3）政府資產和債務。政府性債務包括政府直接向國內外的借款、以政府名義的借款，以政府或財政擔保的借款等，尤其要界定或有負債情況。（4）政府采購預算管理，分采購資金來源、采購項目和采購資金支付情況，考核單位的購置是否按政府采購的有關規定執行，并評價政府采購績效。（5） 財政預算外專戶管理情況。在財政預算外專戶仍舊存在的情況下，應該充分反映財政預算外專戶的收支等管理情況。（6）政府性貸款及產權參股，包括政府性的貸款、參股投資及其收益、從證券市場減持國有股等。（7）政府間財政轉移收入和支付，包括上級對下級補助和轉移支付、下級對上級的上解、收入繳庫，同級政府間財政性資金的轉移；財政補貼情況。（8）救災情況，反映救災支出分類、去向、實際效果等。（9）基本建設投資，包括用財力安排的和增發國債用于基本建設的投資，工程項目分類，工程進度，工程資金落實到位情況。（10）財政經濟運行評價，反映政府資產負債比例的合理性、財政收入與GDP關系的協調性、財政投資對經濟增長和緩解就業促進的情況、對政府公共運轉經費的保障情況等等。
——政府各個部門使用“部門決算”。部門決算是對預算單位財務收支活動的年度反映，體現預算單位職能履行和公共服務提供情況的結果，是審計、考核、評價預算單位績效的重要依據。內容主要包括：（1）單位資產負債狀況．是單位所有財務活動結果總的反映，是單位財務總體收支平衡情況的反映。（2）單位基本情況，包括單位固定資產及其構成、單位人員及其構成、單位提供公共服務的財政保障情況。（3）單位收支及平衡情況，反映單位收入具體來源，包括財政撥款（補助）、上級系統內補助、下級上繳、行政事業性收費和經營活動取得收入等等；反映單位支出的具體去向，包括人員支出、公用經費保障、專項支出、以及對上的上繳和對下的補助、經營活動的支出等等。還可以設計單位非稅收入征繳情況表，對收費、基金、專項、罰沒、彩票、固定資產有償使用等收入進行明細化。（4）單位投資活動（包括單位基本建設投資），是對單位收支活動中投資活動的單項具體反映，包括對企業的參股、購買國債、基本建設等等投資活動。 （5）單位債權債務情況，是對單位資產負債的某些內容的具體明細反映，包括對外貸款和借款、擔保、還本付息、或有負債等情況。（6）玫府采購預算執行情況，反映納入政府集中采購和分散采購的品目、金額，購買性價比等。（7）單位財務活動績效評價指標，是對單位整個財務活動的評價和考核，包括資產負債比例、人均公用經費、人均資產占用情況、提供公共服務的績效評價等等。
——各級人大權力機構使用“政府財政年度決算報告”。從向人大報賬的角度來說，可以根據需要從上面兩類報表中選擇或組合報表，既要包含財政總決算的內容，又要包含部門決算的內容，也可阻重新設計報表格式，從指標數據庫提取指標。考慮到人大對政府財政年度報告審查監督的重點和慣例，政府財政年度決算內容既要全面又要簡單易懂，主要內容應包括：（1）政府資產負債，指整個政府資產負債狀況，考核政府運轉的績效。（2）財政運行狀況，包括財政收支及其平衡、政府間財政轉移收入和支付情況，考核財政經濟運行效率。（3）政府各部門基本情況，考核預算單位經費運行結果。（4）人大重點關注的單項情況，比如政法經費保障、社保資金支出、環境保護等等，考核重要事件的經費支出效率。
——特殊使用者使用“單項決算補充報表”。根據我國現實預算管理情況，為滿足專項管理和考核的需要，可以設計一些單項補充報表，比如社保基金決算、扶貧資金決算、債務決算等等。單項決算補充表的內容可粗可細，其格式可以不固定，根據需要來設計，數據從指標數據庫中提取。
課題組成員：張蜀釗 陳慶英 朱大興 盧飛鳳 王澍 蔣紹玲
