近年來,各級稅務部門通過進一步規范稅收執法行為和優化納稅服務,在積極組織稅收收入,切實減輕納稅人負擔,維護納稅人合法權益等方面取得了長足的進步,稅收執法質量也因此得到了顯著提高。但稅收執法中也存在不少問題,其中之一就是地方政府對稅收執法的不當干預。隨著分稅制下中央與地方權力關系的逐步調整,地方政府自身利益得到了進一步強化。有的地方政府為了追求自身利益最大化,以所謂的環境寬松為名干預稅務機關執法,有時甚至成為一些有涉稅問題企業和個人的保護傘。地方政府對稅收執法的不當干預嚴重違背了政府依法行政的理念,影響了稅收執法質量和效果。因此,大力倡導地方政府依法行政,杜絕地方政府對稅收執法的不當干預,依然是提高稅收執法質量的一個重要方面。
一、地方政府對稅收執法進行不當干預的表現及其危害
(一)地方政府對稅收執法進行不當干預的表現
政府應該是稅法的守護者,而不應該是稅法的不當干預者和踐踏者。然而,當前地方政府對稅收執法進行不當干預的情況并不鮮見。其較為常見的表現有:一是為招商引資,突破現行稅收法律規定,擅自出臺各種稅收優惠政策,干預稅收執法;二是人為設置障礙,阻撓稅務部門執法,甚至有的地方政府對一些重點企業實行掛牌保持,規定未經政府部門批準,稅務機關不得對其進行檢查,以致于面對許多存在涉稅問題的企業,稅務機關難以下手;三是有的地方政府領導“以言代法”、“以權代法”, 通過“打招呼”要求稅務機關對在地方有一定影響的企業和個人法外施恩,手下留情,致使稅收政策難以執行到位。
(二)地方政府對稅收執法的不當干預產生的危害
首先,擅自出臺各種稅收優惠政策來招商引資,極有可能造成地方政府間的惡性稅收競爭。它不僅會擾亂正常的稅收秩序,破壞稅收法律的嚴肅性和公平性,而且還會使國家統一的稅收政策得不到很好的落實而弱化國家稅收政策的調控效果。其次,無論是擅自出臺各種稅收優惠政策,還是對部分企業和個人法外施恩而收取“人情稅”、“關系稅”,都未能做到應收盡收,這不僅會造成國家的稅收流失,而且會導致不良的示范效應,助長非誠信納稅行為的存在,使偷逃稅現象更加普遍化、社會化,從而加大稅收執法的難度。再次,地方政府對稅務機關的執法人為設置障礙,對有的企業和個人有意放松管制的做法違背了稅收征管的公平原則,這將會由于公共物品或服務的非排他性特征,使得那些應該納稅卻因政府有意放松管制而沒有納稅或少納稅的企業和個人,就和正常納稅的企業和個人一樣享受著政府提供的公共物品或服務。然而不同的是,后者享受公共物品或服務是付費的,而前者享受公共物品或服務則是低費、甚至是免費的。顯然,政府的這種做法將使誠信納稅企業和個人在繳納同樣稅收的條件下享受數量更少或質量更差的公共物品和服務,嚴重損害誠信納稅企業和個人的利益。最后,地方政府的不當干預使稅務機關人員不能做到依法征稅,這極可能會給稅收執法人員帶來執法風險,不利于稅務干部和人員的穩定和發展,違背了“以人為本”的理念。
二、地方政府對稅收執法的不當干預產生的原因
(一)地方政府官員追求自身利益最大化
正如市場存在失靈一樣,現實中政府同樣存在失靈。政府失靈的表現之一就是存在內部化或稱之為內部性的問題,即政府部門及其官員追求自身利益而非公共利益。根據公共選擇理論的觀點:政府只是一個理論上的抽象概念,在現實中以政府名義執行權力的是同普通人一樣帶有理性人特點的政府官員,而不是一個超脫現實社會經濟利益關系的萬能神靈。在面臨公共選擇和決策時,他們也往往傾向于選擇能使自身利益最大化的那種機會,而不是選擇最有利于公共利益的方案。按現代政治哲學奠基人霍布斯的觀點,理性的政治參與人一般會以對更高的職位以及與之相伴的更大的權力的不懈追求為其政治生涯中的目標指向,而這又必須以其政治地位的長期性和穩定性為前提。所以,現行地方官員政績的考核仍以上級為主,上級一般也以GDP為績效考核的基本指標的情況下,地方政府官員對稅收執法進行干預,出臺各種稅收優惠政策來達到招商引資,促進本地區經濟發展,以取得好的政績之目的,從而謀求其政治地位的長期性和穩定性。
(二)崇尚私德的社會道德文化和權治政治文化并存
從東西文化比較的角度而言,道德可以分為“公德”和“私德”。通常西方人喜歡持有一種公德觀即普遍主義的道德觀;而在東方,人們可能更為崇尚所謂私德即特殊主義,人為分出遠近親疏的道德觀。崇尚私德的東方文化使得我國重人情、講面子,拉關系的氛圍表現得較為盛行。 同時,盡管我國的政治文明建設迫切需要憲政理念的轉換,即從權治政治向法治政治的文化轉型以及相應的制度建構,但因受根深蒂固的封建傳統文化的較深影響,權治政治文化至今仍起著較大作用,“官本位”思想和特權意識在我國依舊較為濃厚,政府官員“以言代法”、“以情代法”、“以權壓法”的現象還時有發生。崇尚私德的社會道德文化同由來已久的權治政治文化相結合,導致了地方政府干預稅收執法而出現“人情稅”、“關系稅”等不良現象, 也因此滋生了地方政府官員的腐敗行為和尋租空間。
(三)對政府失范行為缺乏強有力的司法約束
依法治稅是我國構建法治型政府的一個重要方面。不僅公民要依法納稅,政府更應該依法征稅。法治的固有之意乃是規范和限制政府權力。因為權力具有侵害性和擴張性,一個被授予權力的人總是面臨著濫用權力的誘惑,面臨著逾越正義與道德界限的危險。正因如此,孟德斯鳩早就提出“要防止濫用權力,就必須以權力約束權力”,即要對權力通過法律進行制約監督。地方政府利用行政權力對稅收執法進行不當干預顯然與法治的固有之意相悖,其存在的重要原因之一就是約束政府行為的司法制度顯得較為軟化。在新制度經濟學看來,離開了制度的實施機制,任何制度尤其是像法律這樣的正式制度就形同虛設,而看一個國家制度的實施機制是否有效的主要指標是違約成本的高低,即主要體現在對違法違規行為的懲罰力度的大小上。然而,在我國現行的權力結構中,司法權是一種橫向隸屬關系,司法機關的財權和事權都受制于同級地方政府,決定了司法機關難以擺脫對當地財政的依賴,必須服從地方長官的意志。司法權的地方化造成地方司法機關對地方政府行為很難實行有效監督,更談不上懲戒地方政府的失范行為。退一步講,即使能夠對其懲處,也會因違法違規的責任規定過輕而只傷其皮毛,不能動其筋骨。在很多情況下,對于下級政府的違法違規行為,只是通過“上級機關責令其改正”的方式加以糾正。毋庸置疑,對政府失范行為缺乏強有力的司法約束,是導致地方政府干預稅收執法屢禁不止的重要原因。
三、遏制地方政府對稅收執法進行不當干預的建議
(一)突出依法行政在地方政府政績考核指標中的重要地位
法治政府的核心在于政府受到法律的約束和控制。政府本身要服從法律制度,不能不顧法律或重新制定適應本身利益的法律。地方政府出于自身利益考慮,突破現行稅收法律法規,采取各種方式對稅收執法進行不當干預,違背了法治政府的理念,也影響了稅收執法的質量和效果。因此,杜絕地方政府對稅收執法的不當干預,增強地方政府依法行政理念,對于我國建設法治型國家和提高稅收執法質量至關重要。而要做到這一點,必須要改變現行不合理的地方政府績效考核辦法。盡管有時批評政府官員為自身利益最大化而追求政績,但筆者認為,政府官員追求政績本身并不一定有錯,關鍵是看政績的考核指標規定是否合理。如果政績的考核指標能夠基本上體現大多數民眾的需要,那么政府官員為自身利益最大化而追求政績的內在動力就會轉化成公共利益最大化的結果。這時上級領導的滿意,也就是群眾的滿意。為此,必須優化和調整地方政府官員政績考核指標體系,實行經濟社會發展綜合的政績考核,徹底改變一味以GDP作為衡量政績指標的做法。作為法治型國家,應突出政府依法行政的重要性,要把依法行政作為地方政府政績考核的一個重要指標,這樣才能增強地方政府依法行政理念。為準確、客觀地反映地方政府依法行政的真實表現,要在地方政府的考核中建立360度評價反饋體系,要把納稅人、上級、下級以及地區政府間等的評價綜合起來,對政府行為進行多層次、多維度的考量。
(二)強化法治宣傳教育,堅決摒棄稅收執法中的權治思想
為使地方政府擺脫由來已久的權治思想的影響,樹立依法行政的理念,無疑需要一個長期的認知過程。在這一過程中,宣傳教育的力量不可忽視。當前應進一步加強法治宣傳教育,提高整個社會的法律意識,不僅要重視對一般公民的縱向法律宣傳,更要注重對政府及其職能部門的橫向宣傳。為杜絕地方政府對稅收執法不必要的干預,在進行稅法宣傳時,稅務部門一定要改變多年來只比較注重對納稅人縱向宣傳的做法,要關注對政府及其職能部門的橫向稅法宣傳,使政府及其相關部門的領導和工作人員真正懂法守法,從而更好地對稅務機關的執法給予理解、配合和支持,這將有利于減少稅收執法中的阻力和干擾,進而提高稅收執法質量。當然,為提高地方政府依法行政的能力,還必須努力構建學習型政府,要采取切實有效的措施改變政府機構因壟斷組織特性而缺乏競爭,進而導致低效率和學習熱情退化的情形,促使各級政府領導和普通公務員養成愛學習的好習慣,不斷提高自身思想道德素質和政策理論水平,及時掌握各項法律法規知識等,這將有利于他們轉變行政觀念,端正行政態度,提高行政效能,從而更好地適應建設法治政府、責任政府和服務型政府這一新的政治環境要求而依法行政。
(三)加大對稅收執法中地方政府不當干預的司法監督和懲罰力度
政府權力既是保護公民個人權利最有效的工具,也可能是公民個人權利最大和最危險的侵害者。為了使地方各級政府官員履行好國家和人們賦予的權力,牢固樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀,把權力掌握好、運用好,必須用制度來制約權力的濫用。司法是制約權力濫用,捍衛法律尊嚴,維護社會公平和正義,構建和諧社會的有力保障。在我國這個市場經濟還不發達,權治思想仍較濃厚的國度里,只有加大對政府官員濫用權力進行稅收執法干預的司法監督和懲罰力度,才能有效遏制地方政府在稅收執法中的失范行為。鑒于現行司法權是一種橫向隸屬關系,地方司法機關難以對地方政府行為進行有效監督這種情形,為充分發揮司法的預警和懲戒作用,消除地方政府對稅收執法的不當干預,首先必須進行司法制度創新,除了考慮設立獨立的稅收司法體系(如設立專門的稅務法院和稅務警察隊伍來強化稅收的司法監督)外,還可以借簽美國雙層司法體制的做法,在地方層次設立黨、政、財等方面都與當地政府徹底脫鉤的直屬于中央政府的司法體系,從而使司法機關擺脫對地方政府的依賴,確保能對地方政府行為進行有效監督。另外,要盡快制定稅收基本法,規定各級政府和有關部門在稅收上“應當作為”和“不應當作為”的條款,明確集體行政違法責任和個人行政違法責任,直接行政違法責任和間接行政違法責任,以及不同責任的不同追究方式和法定程序,發揮“稅收憲法”的作用。同時,還要進一步完善稅收征管法、反不正當競爭法、行政許可法等與控制稅收執法中地方政府行為的相關法律法規,確保法律法規中有明確詳細而又具有威懾力的違法責任規定,這樣才能提高地方政府干預稅收執法的違規成本,從而有效遏制地方政府對稅收執法的不當干預。
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