改革開放30年來,我國經(jīng)濟保持了高速增長的勢頭,取得了舉世矚目的成績,但諸如資源環(huán)境約束、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、基本公共服務(wù)供給不均等造成的不同社會群體之間的機會公平問題日益顯現(xiàn),在一定程度上影響了實現(xiàn)全面小康與構(gòu)建和諧社會的進程。財政是國民經(jīng)濟的綜合反映,也是政府提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ),如何運用公共財政理論的觀點,努力探索實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的有效途徑,成為當(dāng)前我國面臨的一項重大而緊迫的課題。
一、基本公共服務(wù)供給中存在的問題
(一)公共服務(wù)供給總量不足
從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看:第一,與國際水平相比,我國財政對公共服務(wù)投入不足。2001-2006年我國財政用于公共服務(wù)的比例在50%左右。而在發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家,這一比例最高達(dá)到80%以上,最低也超過了60%。第二,社會性公共服務(wù)財政支出比重低。目前我國的財政支出格局還帶有很濃厚的“建設(shè)財政”的特點,社會性公共服務(wù)投入嚴(yán)重不足,社會總體福利水平的增長速度落后于經(jīng)濟增長。第三,財政對“三農(nóng)”投入仍然不足,用于農(nóng)業(yè)的財政支出比重低于農(nóng)業(yè)占國民生產(chǎn)總值的比重。第四,農(nóng)村社會性公共服務(wù)財政支出不足,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入是農(nóng)村公共財政支出總量增長的主要因素。
(二)上下級政府間公共服務(wù)供給不均等
首先,政府間公共服務(wù)的事權(quán)財權(quán)配置結(jié)構(gòu)失衡,責(zé)、權(quán)、利不對稱。1994年分稅制改革以后,中央財權(quán)大幅度提高,地方財權(quán)大幅度下降,但中央與地方的事權(quán)配置變化幅度較小。其次,基本公共服務(wù)供給覆蓋率偏低,也不充分、不穩(wěn)定,政府基本公共服務(wù)良性供給機制還沒有形成,基層政府提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的能力極其脆弱,缺乏制度化的保障措施。最后,公共服務(wù)的范圍、數(shù)量和質(zhì)量存在一定程度的不均衡。某些應(yīng)由政府提供的政府沒有提供,或未按標(biāo)準(zhǔn)提供,或應(yīng)該優(yōu)先提供的沒有優(yōu)先提供。
(三)地域性差異客觀存在
目前地方政府承擔(dān)了大部分的社會服務(wù)支出責(zé)任,但財政能力依賴于本地經(jīng)濟發(fā)展水平。在分稅制框架下,不同區(qū)域的同一級政府擁有相同的財權(quán),但因經(jīng)濟發(fā)展水平不同而擁有不同的財力,導(dǎo)致了富裕地區(qū)和貧困地區(qū)之間巨大的社會服務(wù)投資差距,這也是導(dǎo)致地區(qū)間基本公共服務(wù)差距過大的重要原因。
二、基本公共服務(wù)不均等的財政因素分析
財政作為市場經(jīng)濟條件下社會資源配置、分配和調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系的不可或缺的重要機制,提供公共服務(wù)是政府“以財行政”的基本方式。目前,財政體制的不完善和財力的制約,難以適應(yīng)建立公共服務(wù)型政府和公共財政制度的客觀要求。
(一)分稅制財政體制尚需完善
按照“分稅制”規(guī)定,中央拿走全部增值稅的75%和全部消費稅;省拿走省內(nèi)金融系統(tǒng)的全部稅收和省屬企業(yè)上交的留成,另外還要求市、縣上解一部分稅收;地(市)稅收來源是除國稅和省屬稅外的其他各種屬地(市區(qū))稅收;而縣級以下稅收來源則僅是中央返還25%的增值稅和0.3%的消費稅,以及屬地的營業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、屠宰稅、個人所得稅、土地使用稅等零散小額稅種,稅源嚴(yán)重不足,財力有限。而縣鄉(xiāng)二級財政既要承擔(dān)縣鄉(xiāng)教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、計劃生育等投入,還要承擔(dān)縣鄉(xiāng)級公路、農(nóng)田水利灌溉、堤防等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,財政負(fù)擔(dān)極為沉重。據(jù)統(tǒng)計,地方財政支出所占比重從2001年的69.5%上升為2007年的77%,而地方財政收入所占比重從分稅制前1993年的78%下降為2007年的45.9%。地方政府用四成多的財力支撐七成多的事務(wù),難以向地區(qū)居民提供充足的公共服務(wù)。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給不足
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政府行政體制中最基層的行政機關(guān),承擔(dān)了農(nóng)村社會經(jīng)濟建設(shè)的大部分職能。1994年分稅制改革時,對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“劃分稅種,核定收支,增收分成,短收自補”的管理辦法,未能充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益,因共享稅分配比例低、稅源有限,大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入陷入困境。農(nóng)村稅費改革后農(nóng)業(yè)稅取消,基層財政收入明顯減少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力進一步弱化,事權(quán)和支出劃分的格局沒有大的變動,導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給不足,城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平相差很大。農(nóng)民對公共服務(wù)的需求與農(nóng)民收入水平呈正比,但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力所限,基本公共服務(wù)出現(xiàn)短缺。
(三)財政運行體制缺乏保障和規(guī)范
面對城鄉(xiāng)差距擴大,公共服務(wù)供給不足的局面,為了貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的需要,政府在財政運行體制上也不斷進行試點與探索。比如財政支持的農(nóng)村道路建設(shè)、引水灌溉工程、農(nóng)村電網(wǎng)改造、“村村通”工程等基礎(chǔ)設(shè)施項目,農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施和公檢法設(shè)施建設(shè)項目,“兩免一補”、“三獎一補”政策等,但這些財政政策仍缺乏系統(tǒng)性和長期性,影響了政策效果的充分發(fā)揮。且我國轉(zhuǎn)移支付形式過多,存在一般轉(zhuǎn)移支付計算中各地標(biāo)準(zhǔn)收入(地方既有財力)掌握不全面和標(biāo)準(zhǔn)財政支出按財政供養(yǎng)人口計算的不合理性,以及專項轉(zhuǎn)移支付方式較大的隨機性,造成轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮均等化的作用大大減弱。
三、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的財政政策選擇
我國基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實現(xiàn)是一項長期艱巨而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程。黨的十七大報告提出:“圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè),完善公共財政體系”;“健全中央和地方財力和事權(quán)相匹配的體制”;“加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度,提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例”;“加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入”;“完善省以下財政體制,增強基層政府提供公共服務(wù)能力”等,是我國實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,完善財政體制的根本指導(dǎo)思想。從具體財政政策上來說,必須抓好以下幾方面。
(一)健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制
推進公共服務(wù)均等化關(guān)鍵是要明確各級政府的財政責(zé)任。按照遵從法律規(guī)定、明確受益范圍、成本效率等原則,明晰劃分中央與地方事權(quán),調(diào)整中央和地方政府的職能和權(quán)限,合理劃分在關(guān)系民生的若干重大領(lǐng)域的支出責(zé)任。凡屬于社會公共領(lǐng)域的事務(wù),市場不能解決的,財政就必須落實到位;凡屬于通過市場機制可解決的,財政就減少介入;介于二者之間的,財政要發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用,引導(dǎo)和帶動市場供給。對于國防、外交、國家安全等全國性的純公共產(chǎn)品和服務(wù),由中央財政承擔(dān);具有調(diào)節(jié)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間重大收入分配性質(zhì)的支出責(zé)任,由中央財政單獨承擔(dān)或由中央財政與地方財政共同承擔(dān);地區(qū)性行政管理、基礎(chǔ)設(shè)施等地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)由地方財政承擔(dān);對貧困地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū),中央財政可通過轉(zhuǎn)移支付給予適當(dāng)補助;對于在一定范圍內(nèi)有“外溢效應(yīng)”的公共產(chǎn)品和服務(wù),由中央財政和地方財政共同承擔(dān),或由地方各級政府共同承擔(dān)。在充分考慮各地財力的基礎(chǔ)上,合理確定中央與地方的負(fù)擔(dān)比例,引導(dǎo)地方政府將公共資源配置到基本公共服務(wù)領(lǐng)域。按照財力和事權(quán)相匹配的原則,適當(dāng)調(diào)整和規(guī)范中央和地方的收入劃分,合理界定中央和地方的稅收管理權(quán)限,保證各級政府有行使職責(zé)的相應(yīng)財力。
(二)培育穩(wěn)定財源,為政府提供服務(wù)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)
各級政府要建立公共收入制度,提高財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重,注重培育政府履行公共服務(wù)職能的穩(wěn)定財源,為社會公正的實現(xiàn)提供強大的財政基礎(chǔ)。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,我國財政收入占GDP的比重至少要提高到25%-35%,便于地方政府調(diào)整公共支出的結(jié)構(gòu),將公共支出優(yōu)先分配于更有利于社會公正的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域。首先,可開征物業(yè)稅。從其他國家的經(jīng)驗看,物業(yè)稅具有稅源穩(wěn)定、稅基大、征收相對透明等優(yōu)點,是良好的地方稅種。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的加快,可考慮把物業(yè)稅作為地方稅種,盡快試點開征。其次,推動形成合理的環(huán)境、資源等有限要素的價格形成機制,全面建立礦產(chǎn)資源、水資源等國有資產(chǎn)(資源)的有償使用制度,研究建立生態(tài)環(huán)境補償機制,使資源稅成為地方政府的重要稅源。再次,將地方國有資本預(yù)算納入財政預(yù)算,增加地方政府可支配收入和可用財力。最后,要采取有效措施促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走出困境。適當(dāng)提高財政困難縣基本財政支出標(biāo)準(zhǔn),增加財力轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模;可研究建立縣鄉(xiāng)政府支出安排績效評價體系,確保財政困難縣獲得的“三獎一補”等資金用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域;加大對中西部貧困地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)的專項轉(zhuǎn)移支付力度。
(三)深入推進財政管理體制改革,有效發(fā)揮財政職能作用
1.調(diào)整支出結(jié)構(gòu),加大基本公共服務(wù)支出比重。(1)減少財政的經(jīng)濟建設(shè)支出比例。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家財力的增長,使義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會保障等方面的投入增長快于財政收入的增長速度。(2)加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入力度,在一個時期內(nèi)使國家財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費和固定資產(chǎn)投資增量主要投向農(nóng)村。(3)增加中央財政對中西部基本公共服務(wù)的投入力度,逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)的差距,并積極探索區(qū)域間實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的有效途徑。
2.不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度,擴大一般性轉(zhuǎn)移支付。(1)提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例。參照國際上通行的做法,將一般性轉(zhuǎn)移支付作為中央對地方轉(zhuǎn)移支付的主要形式,并占據(jù)主要份額,提高中央政府均衡地方財力的作用,擴大地方政府在地區(qū)性公共產(chǎn)品供給中的自主性。(2)規(guī)范與清理專項轉(zhuǎn)移支付。按照建立公共服務(wù)體制的要求,規(guī)范必須保留的專項轉(zhuǎn)移支付,根據(jù)由客觀因素決定的分配公式(目前被廣泛應(yīng)用的是“因素計算法”)確定資金分配,將一些不夠規(guī)范的專項轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付,逐步建立轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督評價體系,實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付體制的透明化、公式化、制度化。(3)加大對環(huán)境特殊地區(qū)的無條件轉(zhuǎn)移支付,確保其能夠提供與全國平均水平相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。(4)逐步縮小直至取消激勵地方政府追求經(jīng)濟總量的稅收返還和原體制補助。
3.改革完善縣鄉(xiāng)財政管理體制。(1)深入推進省直管縣的財政管理體制,減少政府間財政關(guān)系的層級,進一步深化省級財政在各種轉(zhuǎn)移支付、體制補助結(jié)算等方面逐步核算到縣,省直接調(diào)整與縣的財政關(guān)系。(2)扎實推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革試點,進一步改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制,規(guī)范和調(diào)整縣與鄉(xiāng)之間的財政關(guān)系,實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”方式。(3)建立和完善激勵約束機制,強化省級財政調(diào)節(jié)區(qū)域內(nèi)財力差異的責(zé)任,增強省級對市縣級的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能,強化基層政府保障基本公共服務(wù)供給的財政能力。
4.建立政府基本公共服務(wù)績效評價體系。在全國范圍內(nèi)制定基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略規(guī)劃,參照發(fā)達(dá)國家做法制定公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建適合我國國情的公共服務(wù)績效評價體系,強化地方政府公共服務(wù)的職責(zé),有效地發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)中的主體地位和主導(dǎo)作用,提高政府在基本公共服務(wù)供給方面的效率。
