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完善審計結果公告制度體系的思考

完善審計結果公告制度體系的思考

夏文
【摘要】審計結果公告的內外環境還有待完善,特別是審計機關內部,應該從建立專門的審計結果公開委員會、加強計劃性、強化審計整改報告機制、健全信息反饋機制和應對審計結果公開引發爭議解決機制幾個方面努力,使審計結果公告制度化、規范化開展。
【關鍵詞】審計結果 制度體系

通常意義上,審計結果公告,是指國家審計機關主動或依據相對人的申請向社會公開,或通過其他方式使行政相對人和利益相關者知曉審計機關對政府及其經濟組織審計結果的一種制度安排(張立民,聶新軍,2006)。由于審計署的強勢推動,在審計理論界和實務界都達成了共識:審計結果公開是民主法制建設的重要內容,是促進依法行政的得力手段,審計結果全面公開是一種必然趨勢。審計署和很多地方審計機關結合實際,制訂了有關審計結果公開的實施辦法或意見,對公開的內容、程序等做了規范。當然,建立完善的審計結果公開的制度體系還需要相當長一段時期。

一、審計結果公開的內外環境有待改善

審計結果公開是多方力量共同作用的結果,要順利開展好這項工作,不僅要有適宜的法律環境、政治環境、人文環境,還要有審計機關自身鍥而不舍的努力。目前,全國各級審計機關都在緊鑼密鼓地開展這項工作,但是,我們還是要清醒地看到,面臨的問題不盡快解決,就有可能使審計結果公開成為一種形式,辜負了全社會的期望。

1、法律地位不明確。在法制社會,任何一項行政執法,都應當有充分的法律依據,否則潛在的執法風險很大。審計結果公開的法律地位,是由《審計法》第三十六條確定的,作為審計機關的一項權限加以規定:“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果”。從這條規定看,是否公開審計結果,是審計機關的權利,而不是審計機關的義務。審計機關作為政府的一個職能部門,在政府的領導下開展工作,接受行政長官的指示。所以,審計署頒布的《審計署審計結果公告試行辦法》規定,公告財政收支審計結果,要經國務院同意;向國務院呈報的重大事項審計結果需要公告的,附加說明,沒有反對意見才能公開。以此為藍本,各地方審計機關制定的試行辦法,幾乎都將公告的裁量權交到了政府甚至政府領導個人的手中。這樣做,一方面是按照法律規定,在政府行政長官和上一級審計機關領導下開展審計工作,另一方面,審計機關回避了一定的結果公告風險。審計結果公開本身的法律地位不明確,勢必軟化約束,有可能會使一些真正需要由社會公眾了解、監督的事項被隱瞞起來。

2、審計執法獨立性不夠。獨立地進行經濟監督,是審計的本質特征。從世界范圍看,國家審計有立法型、司法型、獨立型和行政型等幾種,比較而言,行政型模式的獨立性較差。我國的國家審計就屬于行政型。雖然從形式上看,審計機關對其他政府職能部門是獨立的,但是,納入整個政府工作體系看,實質上就是一個內部審計機構,因此受到領導機關意志的影響比較重。在執行國家權力的過程中,政府及其官員除了代表公共利益外,還代表所在團體的利益,甚至有自己的特殊利益(張立民,聶新軍,2006)。當國家利益與地方利益、全局利益與局部利益相沖突時,地方政府很難說不考慮地方和局部利益。在這種情況下,審計結果公告就會遭遇進退維谷的兩難境地:若不據實公告,有違審計的職業道德,有損審計的公正形象,并且存在潛在的風險;若據實公告,就必然要面對政府的不授權批準甚至刁難,直接造成現實危機。在這樣的搏弈中,相對弱勢的審計機關只有屈從,因而大大損害了審計結果的客觀性、全面性,削弱了社會監督的威力。

3、審計機關內部機制不健全。審計結果公開使被審計單位財經管理、領導決策等情況向全社會曝光,也使審計工作完全置于公眾監督之下,工作成果將面臨國家法律、被審計單位和社會公眾的共同檢驗,風險完全顯性化,任何一個環節的疏漏,都有可能直接導致輿論攻擊、行政訴訟。就審計結果公開,審計機關內部的機制明顯缺失。筆者在實際工作中發現,主要存在以下問題:一是審計組沒采納被審計單位對審計報告征求意見稿的某些意見,在不公布情況下,被審計單位一般不會細究,但是公布出來情況就不一樣了,這樣的問題該如何處理。二是公告審計結果的范圍、內容、結構界定不清,缺乏比較統一的明確的規定。三是審計結果公告的成本預算沒有編入部門預算,如果每個公告項目都向財政申請經費,行政成本必然增加,也不利于嚴肅財政預算編制。四是沒建立審計結果公開的專門機構,責任不明確。五是審計結果公布后,對反饋信息和引發的爭議該怎么處理,怎樣運用審計結果公開的后續成果,沒有形成機制。

二、完善審計結果公開制度體系的設想

審計結果公開目前還面臨很多問題,但是,這是推進政治民主的重要內容之一,審計工作者只能迎難而上,在實踐中不斷探索,不斷總結,不斷完善,積極努力地推動這項工作。對于上述審計結果公告法律地位不明確、審計執法獨立性不夠的問題,很多學者都提出了很好的改善建議,在此不再贅述。筆者僅就審計機關內部問題提出一些設想。

1、設置審計結果公開專門機構。審計結果公開并不是簡單地將審計報告公布出來完事,這其中涉及到公告項目的選擇,經費預算,審計報告的修改,外部事務的聯絡,反饋意見的梳理,引發爭議的解決等一系列問題,因此建立審計結果公開專門機構是必須的。一般而言,可由審計機關主要負責人、分管領導、法制部門人員、具體審計項目業務部門負責人、審計組長等組成審計結果公開委員會,制定切實的公告范圍、程序、內容、形式等,處理上述事宜,明確權利和責任,使該項工作規范化開展。

2、加強審計結果公開的計劃性。地方審計機關制定年度審計項目計劃時,應該在充分論證的基礎上,擬訂出準備公告結果的項目,并向政府附送經費預算。一方面,由于現行財政預算中,并未包含此項經費,到需要公開時再請求解決經費問題,必然遇到很多不必要的麻煩,而且增加行政成本。另一方面,審計組在開展項目時,從制定審計實施方案開始就有目的、有準備地進行,在征求被審計單位意見時也明確告知,引起被審計單位高度重視,有利于提高公告的質量,降低審計公告風險。

3、強化審計整改情況報告機制。廣義地看,審計結果不僅包括審計組實施審計的基本情況,審計查出的問題及處理意見,針對被審計單位的問題提出強化管理的建議,也包括被審計單位對查出問題的整改情況。從審計署公告的結果報告看,已經發生了很大的變化,近期的公告包含了整改情況,但是,公告時間距離審計完結時間比較長。筆者認為,如果一開始就告知了被審計單位,此項目的結果將公開,那么,被審計單位為了給公眾留下一個知錯就改的好印象,會積極主動地配合,在審計執行的期間內完成整改,特別是地方單位,基本上是按照法律、法規執行,不存在對規章的修訂問題,所以整改應該不會耗費很多時間與精力。把審計整改情況一并公開,公眾才能了解審計的全貌,這也符合執行審計結果公開的宗旨。

4、健全信息反饋整理機制。審計結果公開的另一個目的就是在結果公告之后,進行歸納總結,查找問題,分析原因,促進審計質量提高。要實現此目的,必須健全結果公告信息反饋機制。審計結果公告信息反饋機制是指國家審計人員采用審計回訪、審計項目抽查、審計結果公告考評等方法,定期收集、分析審計結果公告工作中存在的主要問題,并找出產生的原因和關鍵控制點,及時反饋給決策者,以便采取措施(張紅英,2006)。在以前的實際工作中,審計回訪重點關注的是審計組執行廉政紀律等問題,忽略了被審計單位、社會公眾對審計報告本身的信息反饋,也沒有很好地聽取其他人對審計方法的改進意見。在審計結果公告后的一段時間內,審計結果公開委員會應該專門組織力量,有針對性地收集、征求意見,梳理分析后作為后續教育的主要內容。

5、建立應對審計結果公開引發爭議的解決機制。站在不同的角度看待公告出來的審計結果,形成的觀點肯定不同,勢必引發各種爭議,如果不能得到有效解決,將有損審計形象,影響社會穩定。最近,很多網友對審計署2006年提交的財政預算執行情況審計報告里,較往年少點名問題議論紛紛,認為這是“過分理智”。事實到底是怎樣的,應該有專門的窗口進行解釋,消除公眾心中的疑慮。解決爭議,主要有兩條途徑:一是加強來訪制度,針對來訪者提出的問題,由審計組長解釋;二是召開新聞發布會,通過各種媒體定期將收集到的普遍爭議向公眾解釋,現場回答公眾代表的提問。

任何一項新生事物,都會面臨眾多急需解決的問題,審計結果公開也不例外。我們有理由相信,在審計工作者、各被審計單位和社會公眾的共同努力下,這項工作能夠積極穩妥地進行下去,實現它既定的目標。
作者單位:四川省綿陽市審計局,郵編:621000


作者:夏文 文章來源:四川省綿陽市審計局

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