1.1 鄉鎮政府公共事業管理績效評價的指標體系——以上蔡縣塔橋鄉為例
上蔡縣塔橋鄉2008年度鄉鎮責任目標(經濟發展目標)主要有以下幾方面的內容:(1)生產總值:生產總值增長14%,達到45546萬元;全社會固定資產投資增長30%,達到2688萬元;全部工業總產值增長26%,達到32572萬元,其中工業增加值增長30%。(2)非公有制經濟:非公有制經濟占生產總值的比例達到56%;非公有制經濟營業收入增長23%;非公有制經濟增加值增長26%;非公有制稅收增長25%;完成中小企業發展基金上繳任務。(3)農業經濟:①林業生產:新建完善農田林網面積25036畝;村鎮綠化面積1011畝;林業育苗200畝;集體林改達到80%。②農業生產:糧食面積15.01萬畝,單產439公斤,總產6589.39萬公斤;油料面積0.55萬畝,單產104.5公斤,總產57.48萬公斤;水產養殖總產量15.6萬公斤,完成縣下達的沼氣建設任務300戶。③畜牧業生產:大家畜存欄0.45萬頭,出欄0.25萬頭;生豬存欄3.2萬頭,出欄5.8萬頭;山綿羊存欄1.8萬只;出欄2.3萬只;家禽存欄19.8萬只,出欄41.4萬只;“防五”密度達到100%,全年不出現重大動物疫情。新增標準化畜禽養殖小區5個累計達到5個;新建規模養殖場4個。④農田水利基本建設:新建水田林路綜合治理精品區5000畝。(4)招商引資工作:完成固定資產投資500萬元以上的工業項目1個;足額交納招商引資保證金3萬元。(5)財政工作:完成全年財政收入任務158.8萬元,其中國稅部門組織的地方稅收6.3萬元;地稅部門組織的地方稅收65.5萬元;財政部門組織的地方稅收87萬元。(6)扶貧開發工作:積極抓好扶貧開發工作,完成縣下達的脫貧任務。(7)農民人均收入:農民人均純收入增長8%。
上蔡縣塔橋鄉2008年度鄉鎮責任目標(社會發展目標)主要有以下幾方面的內容:(1)社會治安綜合治理、信訪穩定工作:①社會治安綜合治理工作:按上綜治20081號文件執行。②信訪工作:不發生赴京、省、市集體上訪,不發生赴縣重訪。嚴格控制赴京、省、市個人訪,重訪率不超過12%,重信率不超過30%,上級交辦的信訪大戶穩定率達到80%以上。上三級要結果案件,按期結案率達到85%以上。(2)計劃生育工作:人口出生率控制在12.08‰以內,符合政策生育率達到90%以上;出生統計準確率達到92%以上;事業費投入到位率100%,做到責任、措施、投入三到位。(3)民政工作:①五保對象集中供養率保持在60%以上,爭創示范敬老院;②深化殯葬改革,火化率達到100%。(4)安全生產工作:加強安全生產,減少一般傷亡事故,杜絕重大惡性事故發生。認真落實消防安全責任制和責任追究制,實施有效的預防安全措施,無重大火災事故發生。(5)教育工作:①小學、初中適齡人口入學率分別達到100%,97%以上。中學生綴學率不超過2%,小學生綴率不超過0.5%。②中小學危房比率控制在2.7%以內。③整治校園周邊環境,維護學校治安安全。(6)新型農村合作醫療:農民參合率不低于90%。(7)小城鎮建設:切實加強小城鎮公共衛生及市場環境治理力度,鄉鎮集鎮公共衛生要有專職清理人員;年內城鎮化率比上年提高1.5個百分點。(8)基本農田保護:基本農田面積穩定在5613.39公頃以上,未經批準不得占用基本農田、一般農田和其它土地。(9)艾滋病防治工作:①符合治療標準的區滋病人100%納入抗病毒治療或中醫治療范圍,100%納入抗機會性感染服務范圍。②對感染艾滋病病毒的孕媽100%采取預防母嬰傳播措施。③建立縣、鄉、村三級夫婦雙方中單方艾滋病毒感染者配偶隨訪報告制度,每半年進行一次艾滋病抗體檢測,檢測率達95%以上。(10)農村道路養護:村村通道路有專人護理,年內路肩至少培護一次。(11)農民負擔工作:上級的各項惠農政策落實到位,不出問題;認真落實減輕農民負擔政策,不違反規定出臺加重農民負擔的文件和項目,不發生因加重農民負擔引發的群體性事件和惡性事件。(12)依法行政工作:深入貫徹落實《國務院全面推進依法行政實施綱要》繼續健全、完善行政執法責任制,進一步規范行政管理和行政執法行為,強化行政執法監督。
地方政府績效考評指標是地方政府績效考評內容的具體體現,是開展地方政府績效考評的基本前提。績效考評指標具有強烈的行為引導功能,它明確并強化了被考評對象的工作要點和努力方向。由于政府活動范圍廣泛、活動過程復雜、活動結果影響深遠,政府績效考評指標比企業績效考評指標要復雜得多。對于政府績效考評這個世界性難題而言,設計政府績效考評指標體系是其中首要的困難。但目前縱觀地方公共事業管理績效考評操作實務和理論,雖然取得很大進步,但存在著一定的不足,沒有構建一個全面、系統科學的指標體系,更沒有抓住政府公共事業管理的核心效能考評,對績效考評體系構建的技術研究不透徹,實際操作中拍腦袋,甚至心血來潮,體系內部各因子的相關性、層次性、結構性不清晰,相關研究較少,如表2中,子項6新型農村合作醫療和子項9艾滋病防治工作,同屬醫療衛生,分項明顯不合理。
1.2 鄉鎮政府公共事業管理績效考評的價值取向
“價值取向是理性層面的行為取向”因其指向特定的價值目標,而根據目標價值的性質,價值取向可以分為目標取向和工具取向兩個層面。鄉鎮政府是我國行政體制的最小單元,也是最敏感的部分,其績效考評的價值取向從一個側面也反映了目前我國整個行政系統考評的價值傾向,而研究鄉鎮政府公共事業管理績效考評的價值取向,是完善鄉鎮政府公共事業管理績效考評的首要任務。
1.2.1 經濟考評目標設置的價值取向沒有得到充分體現
一是沒有堅持全面、協調、可持續發展價值取向。就經濟發展目標而言,目標設置過于重視GDP任務量,忽視人均GDP的目標,更不用說人均GDP精細考量的目標。二是經濟指標結構分化不明顯,籠統的分為,“生產總值”、“非公有制經濟”、“農業經濟”、“招商引資”、“財政工作”、“扶貧工作”等。如前例,上蔡縣塔橋鄉2008年度鄉鎮責任目標(經濟發展目標),沒有應用國際通用標準,“第一產業”、“第二產業”、“第三產業”的劃分模式。在結構方面,更沒有提高第三產業的目標比重,這方面固然與我國目前工業化的戰略目標有關,這將導致犧牲經濟結構的合理性,與我國社會主義市場經濟改革的戰略相悖。三是沒有體現正確處理速度、質量與效益三者的關系。主要體現在沒有設置投入產出比,沒有設置行政成本的指標,沒有設置能源利用和環保方面的具體指標等。四是有些考核目標設置混亂。前例中,把招商引資工作設置為經濟發展目標的重要考核指標。眾所周知,招商引資工作不是中國政府基本職能,雖然招商引資工作可以促進地方經濟的發展,但純粹作為一個經濟發展的重要指標來考量,容易導致政府片面追求招商引資的數量,而忽視招商引資的質量,對地方經濟發展和環境帶來潛在的壓力。財政工作亦是如此,我們不能完全推定財政指標是導致地方政府亂收費的重要原因,但不可否認,某些鄉鎮政府為了完成財政工作而采取一些非制度化和非法制化的手段,這與當初目標設置的價值取向——考評政府經濟工作能力相悖。
