一、問題的提出
績效預算作為一個古老而常新的概念,最早在1907年由美國紐約城市研究局提出,旨在協助管理與調控(Shultze,1968)[1],以美國為典型代表?①的公共預算編制模式的發展歷史,既是廣義績效理念融入預算管理機制的軌跡,也是績效預算內涵演進與重歸主流的演變歷程。20世紀80年代以來,英國、澳大利亞、新西蘭等經濟合作與發展組織成員國持續推動了以產出和成果為導向的公共預算改革趨勢。從2000預算年度開始的中國部門預算改革,隨著市場經濟體制改革和公共財政管理體制建設的不斷深入而穩步推進,借鑒西方公共預算改革的理性思潮,績效預算被政策層面定位于部門預算改革的遠期目標,預算績效評價則被強調為夯實未來績效預算改革的基礎工作。依此,財政部開始制定部分行業的績效考評管理辦法,組織部分中央部門開展預算支出績效考評試點工作。與此同時,部分地方各級財政部門也制定了一系列績效考評工作規范。然而,正如財政部在總結當前改革缺陷時所指出的“理論界和實際工作部門對績效考評的認識仍有不足之處,績效考評相關制度有待進一步規范和細化”,這也佐證了適應國家對預算改革的政策導向研究預算績效評價的意義。
遺憾的是,在現階段不具備實施績效預算條件、又要全力推進預算績效評價的現實背景下,對面向績效預算的預算績效評價的研究思路并沒有引起充分的關注,進而導致疑惑、誤區尤存,實踐效果平平。“部門預算與績效預算如何定位?績效預算與預算績效評價如何互動?中央部門與基層單位試點如何展開?”帶著對上述問題的思索,本文提出面向績效預算的預算績效評價實現框架:圍繞部門預算與績效預算關系的推理、績效預算與預算績效評價定位的詮釋、中央部門與基層單位雙向試點的優化,形成一種雙向互導效應模式。構建面向績效預算的預算績效評價實現框架,對于澄清關鍵范疇、把握政策基調、規劃發展趨勢具有重要的借鑒意義,從而也為完善宏觀政策提供理論支撐。
二、績效預算與部門預算定位的理性澄清
績效預算不僅是預算方法的一種創新,也是政府管理理念的一次革命。績效預算將政府預算建立在可衡量的績效基礎上,強調的是產出與成果導向,從而增強了預算資源分配與政府部門績效之間的聯系,有助于提高財政支出的有效性。在國家明確績效預算是遠期改革方向,預算績效評價是近期基礎工作的政策背景下,有必要澄清這樣一個通常被理論界忽視的問題:“未來績效預算改革是對部門預算的變革抑或調整?”,這也關系到當前預算績效評價的客觀平臺是純粹的事業發展成果抑或綜合的部門預算成果。本文認為我國遠期績效預算改革是部門預算框架下的預算管理理念調整,旨在實現績效信息與預算配置的有效結合,理由在于以下兩方面。
第一,部門預算與績效預算的預算管理角色差異性。部門預算是由政府各部門編制,經財政部門審核匯總后報立法機關審議通過,反映各部門所有收入和支出的公共收支計劃和法律文件,是國家對原有功能預算的改革,旨在完善政府管理、基于預算管理主體結構的預算框架模式;績效預算是使命驅動、結果定位的預算(National Performance Review,1993),本原是改變支出機構動機的預算編制模式。
美國各級政府一百年來預算管理經歷了四種類型的改革:預算執行改革、預算編制改革、預算制度和程序改革與減少赤字改革;預算制度和程序改革的重要舉措即是基于1921年《預算和會計法案》確定的聯邦部門預算基本框架,改變了政府制定預算的治理結構,以便使預算權力逐漸平衡,這也是該基本機構框架能延續一個世紀的原因;績效預算與項目-計劃預算、零基預算等隸屬于預算編制改革的范疇,它建立在基本預算紀律的基礎上。美國的預算改革實踐提供了支持這一論據的經驗證據,無論早期的分項預算、績效預算、項目-計劃預算抑或近期的零基預算與新績效預算都未能撼動部門預算管理的基本框架,都是部門預算體系下的預算編制模式的變革。同時,自美國通過《預算和會計法案》并確定部門預算框架以來,各種預算編制改革并不存在歷史時序之間的互斥性,例如20世紀50年代績效預算所倡導的效益和效率基本分析思想卻為計劃-項目預算、零基預算和新績效預算所采納。
