完善不同級次會計人員能力框架，健全我國會計人員評價體系，對于全面推進新時期會計人才隊伍建設、促進我國經(jīng)濟社會健康發(fā)展具有十分重要的意義。
一、全面實施我國會計人才戰(zhàn)略的必要性和緊迫性
(一)全面實施會計人才戰(zhàn)略是適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要、貫徹人才強國戰(zhàn)略的重要舉措
人才，是抓住機遇、應對挑戰(zhàn)的重要條件，會計人員是經(jīng)濟社會發(fā)展所必需的基礎性、管理型人才。加快我國不同級次會計人才培養(yǎng)，完善不同級次會計人員能力框架和培養(yǎng)體系，不斷提升會計人員專業(yè)水平和業(yè)務素質，有利于促進我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，有利于會計改革事業(yè)順利推動，有利于深入貫徹實施人才強國戰(zhàn)略。
(二)全面實施我國會計人才戰(zhàn)略是實施企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的客觀要求
隨著我國綜合經(jīng)濟實力的不斷增強和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國企業(yè)正在世界范圍內參與國際競爭，一些企業(yè)通過跨國合并、上市、重組、聯(lián)合等方式成為大型跨國公司，一些企業(yè)參與境外基礎設施建設、工程承包、勞務合作，一些企業(yè)在境外進行多元化投資。在防范和規(guī)避境外經(jīng)營風險，提高國際競爭力和抗風險能力方面，會計工作尤為重要，會計人員在參與決策、制訂預算、資金成本管理、會計核算、內部控制等方面發(fā)揮著不可替代的作用。這就要求會計人員特別是跨國公司高層會計人員應當具備較高的綜合素質和會計、財務管理、內部控制、信息化、財經(jīng)法規(guī)等方面的專業(yè)水平。健全和完善會計人員尤其是中高級會計人員能力框架體系和培養(yǎng)體系，必將有利于培養(yǎng)選拔一批符合跨國經(jīng)營企業(yè)需要的國際性、復合型高端會計人才，更好地促進企業(yè)實施“走出去”戰(zhàn)略。
(三)全面實施我國會計人才戰(zhàn)略是不斷推進我國會計改革事業(yè)的根本保障
近年來，為適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，我國在企業(yè)會計準則國際趨同、政府會計改革、內部控制建設、推進會計信息化、注冊會計師行業(yè)做大做強、會計理論研究等各大領域取得全面突破。制定發(fā)布了與國際財務報告準則實質趨同的中國企業(yè)會計準則體系；應對國際金融危機，積極響應G20峰會和FSB倡議，及時公布中國會計準則與國際財務報告準則持續(xù)全面趨同路線圖；為推動我國注冊會計師行業(yè)做大做強和規(guī)范發(fā)展，提請國務院辦公廳轉發(fā)財政部《關于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)的若干意見》；為促進企業(yè)防范和化解經(jīng)營管理風險，財政部聯(lián)合證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會和保監(jiān)會等部委制定發(fā)布了《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》，20項配套指引也即將發(fā)布實施；配合我國財政改革和公共財政體系建設的深化，醫(yī)院、高校會計制度改革率先取得突破，政府會計標準改革提到議事日程；為貫徹國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略，成立了中國會計信息化委員會，及時印發(fā)了《關于全面推進我國會計信息化工作的指導意見》，明確了會計信息化發(fā)展目標和工作任務，我國會計信息化工作全面推進；在會計理論研究、會計教育等領域也取得了不菲的業(yè)績。這些重大的會計改革與我國經(jīng)濟改革開放、經(jīng)濟全球化快速發(fā)展相輔相成，構成我國整個經(jīng)濟改革的有機整體。為使這些重大會計改革成果在促進我國經(jīng)濟改革開放大業(yè)中持續(xù)、更好地發(fā)揮作用，必須通過健全、完善和落實不同層次會計人員能力框架和培養(yǎng)體系，推動會計人員及時更新知識，不斷提高素質，擔當好應盡的責任。
二、我國不同種類和級次的會計人才選拔、評價和發(fā)展的戰(zhàn)略體系基本形成
建國60年特別是改革開放30多年來，黨和政府高度重視會計工作，高度重視各類會計人才的培養(yǎng)。2009年，財政部貫徹落實科學發(fā)展觀，在長期實踐和探索的基礎上，對不同級次會計人員能力框架的要求進行重大調整，基本建立了一個全方位、多層次、立體交叉、互為補充的會計人才選拔評價和發(fā)展的戰(zhàn)略體系，形成了既有會計市場準入資格(會計從業(yè)資格、注冊會計師資格)、又有初、中、高級會計專業(yè)技術資格，既有會計人員評比表彰、又有特殊會計人才(會計領軍人才)培養(yǎng)的格局。各類會計人才評價、選拔和培養(yǎng)，既相互獨立，又相互聯(lián)系，形成一個有機的整體。實踐表明，這一體系是完整的、成功的、有效的，既體現(xiàn)了中國國情和特色，又借鑒了國際慣例。
(一)會計市場準入資格
市場準入資格(執(zhí)業(yè)資格)是指政府對某些責任較大，社會通用性強，關系公共利益的專業(yè)(職業(yè))實行準入控制，是依法獨立開業(yè)或從事某一特定行業(yè)(職業(yè))學識、技術和能力的必備標準。會計市場準入資格有會計從業(yè)資格、注冊會計師執(zhí)業(yè)資格兩個種類。企事業(yè)單位和各類經(jīng)濟組織的會計從業(yè)人員是市場經(jīng)濟活動中的特殊從業(yè)人員，不僅需要良好的業(yè)務素質，還應有較強的政策觀念和職業(yè)道德，受法律和職業(yè)紀律的約束。《中華人民共和國會計法》第三十八條規(guī)定：“從事會計工作的人員，必須取得會計從業(yè)資格證書”，“會計人員從業(yè)資格管理辦法由國務院財政部門規(guī)定”。2005年財政部以第26號令的形式發(fā)布《會計從業(yè)資格管理辦法》，明確規(guī)定“國家實行會計從業(yè)資格考試制度”。也就是說，只有通過會計從業(yè)資格考試、獲得財政部門統(tǒng)一頒發(fā)的會計從業(yè)資格證書，才能從事會計工作。未持有會計從業(yè)資格證書的人員不能從事會計工作，各單位也不能聘用。
《注冊會計師法》規(guī)定，從事社會審計鑒證并簽署審計報告的注冊會計師，必須依法通過國家級統(tǒng)一考試取得注冊會計師資格。經(jīng)過多年實踐，目前我國持有會計從業(yè)資格證書的人員1000多萬，取得執(zhí)業(yè)注冊會計師資格的約9萬人。
(二)會計專業(yè)技術資格
不同級次會計專業(yè)技術資格是會計人員從事業(yè)務工作的技術等級。根據(jù)《會計專業(yè)職務試行條例》規(guī)定，會計專業(yè)技術資格(職務)分為高級會計師、會計師、助理會計師、會計員。高級會計師為高級職務，會計師為中級職務，助理會計師、會計員為初級職務。從1992年起，財政部、人力資源與社會保障部(原人事部)聯(lián)合組織開展初、中級會計專業(yè)技術資格考試，高級會計師資格從2007年開始在全國實行考試與評審結合的制度。目前，初、中級會計專業(yè)技術資格考試累計報考人數(shù)達到2424萬人，共有383萬人次取得相應資格，高級會計師資格報考人數(shù)累計超過22萬人次，5.1萬人通過國家合格標準獲得評審資格。正高級會計師資格也正在研究之中。初、中、高、正高級不同級次會計專業(yè)技術資格評價體系基本形成。
(三)會計領軍人才培養(yǎng)工程
為了緩解我國高端會計人才缺乏制約會計行業(yè)發(fā)展的“瓶頸”，充分發(fā)揮會計在經(jīng)濟社會發(fā)展中的積極作用財政部黨組決定于2005年開始實施全國會計領軍人才培養(yǎng)工程并與2007年5月8日發(fā)布了《全國會計領軍(后備)人才培養(yǎng)十年 規(guī)劃》，力爭用10年時間，打造1000名左右企業(yè)類、行政事業(yè)類、注冊會計師類、學術類4類具有國際視野和戰(zhàn)略思維的高素質、國際化、復合型全國會計領軍人才，擔負國家會計行業(yè)的領軍重任。據(jù)了解，全國會計領軍人才培養(yǎng)已作為國家國民經(jīng)濟重點領域急需的專門人才，列入《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》。目前已從各行各業(yè)選拔了650名全國會計領軍后備人才。這項系統(tǒng)工程已經(jīng)在社會上形成口碑，極大地激發(fā)了有關部門和各地財政部門選拔高端會計人才的積極性，如廣西開展“十百千”拔尖會計人才培養(yǎng)工程。
(四)全國會計人員評比表彰
根據(jù)《會計法》“對認真執(zhí)行本法，忠于職守，堅持原則，做出顯著成績的會計人員，給予精神的或物質的獎勵”的規(guī)定，財政部已于1990年、1995年、2005年、2008年、2009年先后5次組織開展了全國范圍的會計人員評選表彰活動。為促進全國會計人員評比表彰規(guī)范化、制度化，財政部于2007年制定了《全國先進會計工作者評選表彰辦法》，規(guī)定會計人員表彰活動“一年一小評，三年一大評”。財政部2009年評選表彰的十名企業(yè)總會計師，有望成為全國五一勞動獎章獲得者。實踐證明，通過評選表彰在社會主義市場經(jīng)濟中做出突出業(yè)績和重大貢獻的先進會計工作者，樹立當代會計楷模，激勵廣大會計人員崇尚誠信、依法理財、銳意創(chuàng)新、敬業(yè)奉獻，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，促進我國經(jīng)濟社會健康發(fā)展。
三、完善會計從業(yè)資格，注冊會計師資格能力框架，不斷加強和規(guī)范會計市場準入制度
(一)會計從業(yè)資格的能力框架
從業(yè)資格是從事某一專業(yè)(職業(yè))學識、技術和能力的起點標準。會計從業(yè)資格是指從事會計工作的人員應當具備的專業(yè)水平、職業(yè)道德和法規(guī)政策最低要求，是從事會計工作的“入門證”。持有會計從業(yè)資格證書的人員開始從事會計工作，尚處于“學徒”階段，屬于各單位最基本、最基層的會計實務輔助操作人員，一般從事基礎性的會計工作，應當掌握必要的會計基礎知識和基本財經(jīng)法律法規(guī)，遵守會計職業(yè)道德，具有基本的會計電算化操作技能等。
為了進一步完善會計從業(yè)人員能力框架，大力推廣會計從業(yè)資格無紙化考試，財政部重新修訂了《財經(jīng)法規(guī)與會計職業(yè)道德》、《會計基礎》、《初級會計電算化》等三個科目的會計從業(yè)資格考試大綱，并由中國會計學會組織專家編寫了輔導教材，作為會計從業(yè)資格無紙化考試題庫建設的依據(jù)。修改后的《會計基礎》大綱，突出了會計從業(yè)資格人員需要掌握和應知應會的會計原理和基礎知識，如會計概念、要素、假設、科目、憑證、賬薄、報表、檔案管理等內容；同時為提高考生從事會計工作的操作動手能力，增加了單位主要經(jīng)濟業(yè)務事項，如款項和有價證券的收付等的賬務處理。從財經(jīng)法規(guī)知識層面，要求會計從業(yè)人員遵守《會計法》的主要內容，恪守會計職業(yè)道德，掌握金融、稅收、政府會計基本概念和一般規(guī)定，如現(xiàn)金管理、銀行結算等知識。從掌握會計電算化技能角度，要求會計從業(yè)人員熟悉計算機基本知識，掌握電算化基本流程、應收／應付賬款核算、工資核算模塊、固定資產(chǎn)核算模塊賬務處理等基本操作。
(二)注冊會計師執(zhí)業(yè)資格的能力框架
注冊會計師執(zhí)業(yè)資格是依法取得注冊會計師證書，并接受委托運用專業(yè)特長，對企事業(yè)單位會計信息進行鑒證，并提供會計、稅務、管理咨詢等商務服務的執(zhí)業(yè)人員。
注冊會計師提供審計鑒證和會計、稅務、管理咨詢等商務服務的性質，決定了注冊會計師應當具備較全面的專業(yè)知識、較高的職業(yè)技能、正確的職業(yè)價值觀、豐富的實務經(jīng)歷等。如應當具備會計、審計、財務、稅務、相關法律、組織和企業(yè)、信息技術等相關知識；恪守職業(yè)道德、提高人際溝通技能，維護公眾利益，遵循獨立、客觀、公正原則，為客戶保守商業(yè)秘密等。
制定科學的注冊會計師能力框架，有利于為行業(yè)健康發(fā)展提供重要的人才支撐。2008年財政部注冊會計師考試委員會在充分發(fā)揮注冊會計師考試多元評價功能，貼近注冊會計師考試國際模式，借鑒境外會計師組織考試的經(jīng)驗基礎上，修訂并發(fā)布了《注冊會計師全國統(tǒng)一考試辦法》。根據(jù)《考試辦法》規(guī)定，現(xiàn)行注冊會計師考試分為兩個層級，形成了“6+1”的新模式。考生只有在至多連續(xù)5個年度內通過第一層級的考試，才能參加第二層級的考試。第一層級為專業(yè)階段，主要考核考生執(zhí)業(yè)所需的基礎理論知識，考試科目由原來的5個科目(分別是會計、審計、財務成本管理、經(jīng)濟法、稅法)調整為6個科目，分別為會計、審計、財務成本管理、經(jīng)濟法、稅法和公司戰(zhàn)略與風險管理。第二層級為高級階段，主要考核考生的綜合應用能力，突出實務操作能力，考試科目為職業(yè)能力綜合測試。
四、健全不同級次會計專業(yè)技術資格能力框架，培養(yǎng)造就大批合格的會計專業(yè)技術人才
(一)初級會計專業(yè)技術資格的能力框架
初級會計專業(yè)技術資格(含會計員、助理會計師)，是會計專業(yè)職稱序列中最低的技術職稱。
初級會計專業(yè)技術資格是在取得會計從業(yè)資格證書、掌握運用會計從業(yè)資格應具備的知識基礎上的提升。具有初級專業(yè)技術資格的會計人員，應當具備會計基本操作能力，能夠獨立處理一般會計業(yè)務，協(xié)助會計主管完成相關財務、會計工作；應當較為系統(tǒng)地掌握會計實務原理和專業(yè)知識，熟悉財務管理的基本原理，并正確執(zhí)行基本的財經(jīng)法律制度。
針對初級會計人員應具備能力框架要求，2009年全國會計專業(yè)技術資格考試辦公室重新梳理修訂了初級會計專業(yè)技術資格考試大綱。就《初級會計實務》而言，不僅要求初級會計人員掌握會計專業(yè)知識，還要求掌握財務管理的基礎概念和原理。也就是說，既要求考生熟悉資產(chǎn)、負債、所有者權益、收入、費用、利潤等會計要素的概念和內涵，掌握產(chǎn)品成本核算、產(chǎn)品成本計算與分析，還要求掌握財務管理的基礎知識，熟悉和掌握行政事業(yè)單位會計基本知識。修訂《經(jīng)濟法基礎》科目考試大綱時，側重要求考生全面系統(tǒng)地掌握勞動合同、營業(yè)稅、個人所得稅、稅收征管、支付結算等基本法律制度，而原大綱中的會計法律制度、稅收法律制度概述、流轉稅法律制度、所得稅法律制度等內容，根據(jù)不同會計級次會計人員能力框架的需要有所取合。
(二)中級會計專業(yè)技術資格的能力框架
中級會計專業(yè)技術資格，相當于會計人員中級職稱，一般具有能夠擔任單位會計機構負責人或會計主管人員的能力和水平。
具備中級會計專業(yè)技術資格的會計人員，應當能夠獨立負責并組織開展某一領域會計工作，能夠協(xié)助會計部門負責人或獨立完成相關財務會計的領導工作。因此，要求中級會計資格人員具有扎實的財務會計理論功底，較為系統(tǒng)地掌握最新的會計準則制度，熟悉并能正確執(zhí)行有關會計等財經(jīng)法律制度，熟悉財務管理理論和方法，能夠熟練運用上述專業(yè)知識草擬本單位比較重要的財務會計制度、規(guī)定和辦法，對單位日常財務事項作出及時準確的專業(yè)判斷等。具備對一般 或常規(guī)業(yè)務的分析處理和專業(yè)判斷能力，是中級會計專業(yè)技術人員的顯著特征。
針對中級會計專業(yè)技術資格人員應具備的能力和水平，修訂后的《中級會計實務》增加了股份支付、長期負債及借款費用、預算會計和非營利組織會計等內容，體系更為完整。考慮到作為具有中級會計職稱的會計人員，需要具備熟悉掌握和運用財務管理理論和方法，參與單位經(jīng)營財務分析、提出合理化建議的能力和水平，《財務管理》考試科目作了較大幅度的改革。修訂后的大綱不僅更加注重企業(yè)自身財務管理的要求，而且相關知識領域和范圍大大拓寬，將原來從投資者財務出發(fā)、以資金為鏈條的財務管理，拓展到預算、籌資、投資、營運資金、收益分配、稅務、財務分析與評價等多個方面，形成了較為全面的、更加貼近公司財務的財務管理知識體系。就經(jīng)濟法規(guī)而言，在會計從業(yè)資格、初級會計專業(yè)技術資格人員掌握現(xiàn)行經(jīng)濟法規(guī)的基礎上，對中級會計專業(yè)技術資格人員，側重要求全面系統(tǒng)地深度掌握與會計工作密切相關的法律，如公司法、證券法、合同法、增值稅與企業(yè)所得稅法律等。
(三)高級會計專業(yè)技術資格的能力框架
高級會計專業(yè)技術資格屬于會計高級職稱，其持有者具有較高的專業(yè)水平和豐富的會計工作經(jīng)驗，是單位高層次會計人員，一般能夠勝任大中型企業(yè)的總會計師或財務總監(jiān)。具有高級會計專業(yè)技術資格的人員，應當能夠獨立領導和組織開展本單位財務會計工作。
具有高級會計專業(yè)技術資格的人員，應當系統(tǒng)掌握經(jīng)濟、財務會計理論和專業(yè)知識，熟悉并能正確組織執(zhí)行財經(jīng)法律制度，具有較高的政策水平和豐富的財務會計工作經(jīng)驗，能夠組織開展單位財務會計工作，制定本單位會計工作方案與辦法，參與單位經(jīng)營管理，能夠對單位重大財務事項進行獨立、合理的職業(yè)判斷，能夠協(xié)助單位負責人完成單位財務會計等相關工作。目前，高級會計專業(yè)技術資格實行考試與評審相結合的制度，全國統(tǒng)一組織考試，考試科目為《高級會計實務》，評審工作由省級財政、人事部門和有評審權的中央有關部門組織。
在修訂《高級會計實務》考試大綱時，充分考慮到高級會計專業(yè)技術資格起點高等特點，重點考評高級會計師對會計、財務、財經(jīng)法規(guī)的綜合運用能力，解決企業(yè)經(jīng)營管理中遇到的復雜財務問題的能力，以及是否具有企業(yè)高管層應具備的管理水平。因此，修訂后的大綱將要求具備高級會計專業(yè)技術資格的人員，必須熟練掌握財務戰(zhàn)略、企業(yè)并購、股權激勵、衍生工具、金融資產(chǎn)轉移、財務綜合評價等方面的知識，并靈活運用于實踐。
(四)正高級會計專業(yè)技術資格的能力框架
正高級會計專業(yè)技術資格，是會計專業(yè)技術資格中最高技術等級。擁有正高級會計專業(yè)技術資格的人員，應當具有相當于大型企業(yè)集團或特大型企業(yè)總會計師或財務總監(jiān)的能力和水平。由于歷史的原因，目前會計專業(yè)技術資格系列只限于初級、中級、高級三個級次，高級會計師在評審條件上實際只相當于相關系列專業(yè)技術資格的副高級，因此，我國會計專業(yè)技術資格體系尚不完整，在一定程度上制約了高級會計人員的工作積極性和發(fā)展空間。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展對會計人才特別是對高端會計人才需求變得越來越迫切，建立我國正高級會計專業(yè)技術資格制度已迫在眉睫。財政部正在會同有關部門認真總結地方試點經(jīng)驗，積極研究建立全國性正高級會計專業(yè)技術資格評價制度。
我們認為，正高級會計專業(yè)技術資格宜實行考試與評審相結合的制度。申報人員應當具有高級會計專業(yè)技術資格，已全面系統(tǒng)地掌握了會計、財務、財經(jīng)法規(guī)等專業(yè)知識，并具有在一個部門或一個系統(tǒng)擔負財務會計管理領導工作的經(jīng)驗。經(jīng)過正高級會計專業(yè)技術資格考試與評審，取得正高級會計專業(yè)技術資格的人員，應當具備擔任大型企業(yè)總會計師、財務總監(jiān)等企業(yè)高級管理人員的能力和水平，能夠從財務的視角全面介入企業(yè)的經(jīng)營管理決策。因此，正高級會計專業(yè)技術資格的能力框架，應當定位于在全面掌握會計實務、財經(jīng)法規(guī)和財務管理的基礎上，側重考評大型企業(yè)集團內部控制、資本運作、企業(yè)并購、信息系統(tǒng)規(guī)劃等內容。具備正高級會計專業(yè)技術資格的總會計師等的能力框架的顯著特征，是具備全面參與企事業(yè)單位管理活動的能力。
五、加強對境外會計職業(yè)資格進入我國市場的管理
據(jù)不完全統(tǒng)計，目前進入中國市場的有英國特許管理會計師(CIMA)、加拿大注冊會計師(CGA)、美國注冊管理會計師(CMA)、國際財務管理師(IFM)、國際執(zhí)業(yè)資格(LCCIIQ)等十多種不同資格。這些會計“洋資格”的進入，對我國會計人員拓寬國際視野、提升外語水平等發(fā)揮了一定的作用。但是，由于目前境外會計組織進入我國市場可以說處于無序狀態(tài)，而且存在某些境外組織收費偏高、經(jīng)濟利益至上、培訓考試內容脫離中國實際、質量參差不齊、管理不透明、沖擊國內會計職業(yè)資格等諸多隱患和問題，亟待加強對境外會計職業(yè)中介組織進入我國市場進行管理和指導。
根據(jù)國務院辦公廳《關于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關活動的通知》(國辦[2007]73號)有關規(guī)定，國務院有關部門正在草擬針對境外各類職業(yè)資格在我國境內開展相關活動的管理辦法。由于辦法出臺尚待時日，而加強對境外會計組織進入中國市場管理刻不容緩，因此，為規(guī)范境外會計組織在中國市場開展會計職業(yè)培訓、考試、發(fā)證管理，我們研究認為，當前可委托中國會計學會承擔境外會計組織進入中國市場的專家評估等管理工作。由中國會計學會對境外會計組織進入中國市場的情況進行全方位評估、公示和監(jiān)管。境外會計組織在中國開展會計培訓、考試、發(fā)證的，應當在遵守中國法律、行政法規(guī)和有關政策的前提下，向中國會計學會提出申請，由中國會計學會組織境內外專家對其申請進行可行性評估，重點關注該境外會計組織的國際認可度、資格準入的合法性、培訓與考試大綱及教材的本土化、收費標準的合理性、管理的規(guī)范性等。對于通過專家評估的境外會計組織，由中國會計學會通過媒體予以公布，供廣大會計人員甄別選擇。中國會計學會應當對境外會計組織在我國開展活動的監(jiān)管，接受社會的投訴舉報，并及時調查核實，予以處理等。
