財(cái)政介入中小企業(yè)信用擔(dān)保是我國中小企業(yè)政策的組成部分。我國中小企業(yè)信用擔(dān)保試點(diǎn)工作從九十年代末啟動(dòng)以來，取得了很大的進(jìn)展。目前，全國共有擔(dān)保機(jī)構(gòu)2188家，其中有四百多家是享受各級(jí)財(cái)政資助的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)。
我國是勞動(dòng)力大國，也是中小企業(yè)眾多的國家，財(cái)政有必要通過介入中小企業(yè)信用擔(dān)保，支持中小企業(yè)發(fā)展，這一點(diǎn)無論在理論上，還是實(shí)踐上已經(jīng)形成共識(shí)。但是，對(duì)政府而言，可資利用的財(cái)政資源畢竟是有限的，在中小企業(yè)信用擔(dān)保上，指望財(cái)政過多的投入是不現(xiàn)實(shí)的。因此，如何運(yùn)用有限的財(cái)政資金，最大限度地發(fā)揮政府的調(diào)控作用，這是財(cái)政不得不面對(duì)的課題。本文將就這一問題，結(jié)合當(dāng)前我國的實(shí)際情況，談幾點(diǎn)粗淺的看法。
一 財(cái)政介入有必要制度化
目前，我國政策性擔(dān)保的財(cái)政投入并沒有經(jīng)?；⒅贫然?。財(cái)政資金介入的途徑單一，主要是劃撥一定的實(shí)物資產(chǎn)或貨幣資金充作擔(dān)?；?，而類似再擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制還沒有建立起來，即便是擔(dān)?；?，資金來源也并不穩(wěn)定，其多寡很大程度上取決于地方財(cái)政狀況的好壞。
政策性擔(dān)保不同與商業(yè)性擔(dān)保，財(cái)政介入的效果應(yīng)該是降低受保企業(yè)的融資成本，增加中小企業(yè)的資金獲得性。由于沒有穩(wěn)定的財(cái)政投入，其效果不能不大打折扣。當(dāng)前，我國政策性擔(dān)保資金杠桿效應(yīng)不明顯，固然與金融機(jī)構(gòu)不配合等外部因素有關(guān)，但更重要的原因在于內(nèi)部，在于缺乏持續(xù)性的財(cái)政介入機(jī)制。
從當(dāng)前的情況看，有必要盡快建立再擔(dān)保體制，形成財(cái)政與擔(dān)保機(jī)構(gòu)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制，以此調(diào)動(dòng)各方積極性，共同把中小企業(yè)信用擔(dān)保工作辦好。
在這方面，國際上目前已經(jīng)有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。例如，日本中小企業(yè)信用擔(dān)保實(shí)行的就是“雙保體制”，即在擔(dān)保體制的基礎(chǔ)上，又加設(shè)了再擔(dān)保體制，日本把這兩項(xiàng)體制合并稱為“信用補(bǔ)完制度”。所謂“補(bǔ)完”，取補(bǔ)充完善之意，既是指擔(dān)保體制是對(duì)中小企業(yè)信用的補(bǔ)充完善，也指其內(nèi)部的補(bǔ)充完善，即履行分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)功能的再擔(dān)保體制對(duì)擔(dān)保體制的補(bǔ)充與完善。
二 財(cái)政介入有必要與具體的政策目標(biāo)相聯(lián)系
這里的政策不光指中小企業(yè)金融政策，也不光指中小企業(yè)政策，而是涉及我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的一系列方針政策。目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，企業(yè)自主創(chuàng)新能力不足、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、就業(yè)壓力加大、生態(tài)環(huán)境惡化、收入差距拉大等深層次矛盾日益突出，這些都直接或間接與中小企業(yè)有關(guān)。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政的職能應(yīng)該放在滿足全社會(huì)需要的公共服務(wù)上。中小企業(yè)固然需要幫扶，但財(cái)政也不能就事論事，而應(yīng)該將政府的政策取向滲透到中小企業(yè)信用擔(dān)保中去，發(fā)揮應(yīng)有的宏觀調(diào)控作用，這樣才能體現(xiàn)公共財(cái)政的應(yīng)有之義。
當(dāng)前，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成為政府工作的重要內(nèi)容，為此相關(guān)的政策措施已經(jīng)或正在出臺(tái)，其中也包括必要的配套資金，應(yīng)該說，這是可喜的現(xiàn)象。如何使這些資金通過一定的政策工具落實(shí)下去，提高使用效能，是當(dāng)前財(cái)政工作必不可少的環(huán)節(jié)。中小企業(yè)信用擔(dān)保具有資金杠桿效應(yīng)，財(cái)政介入其中是落實(shí)政府政策的有效手段，有必要很好地加以利用。
從這幾年的實(shí)踐來看，我國中小企業(yè)信用擔(dān)保的政策性，僅僅體現(xiàn)在緩解中小企業(yè)“融資難”上，與政府的其他政策目標(biāo)相脫節(jié)。這不僅弱化了政府宏觀政策的滲透性，也不利于政策性擔(dān)保健康發(fā)展。我國各地的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，擔(dān)保品種單一，業(yè)務(wù)方向不明確，大部分是跟在銀行后面“吃剩飯”，把銀行僵硬的信貸體制下，忍痛割愛的貸款項(xiàng)目，重新?lián)炱饋恚右猿斜！＿@樣，無疑削弱了其作為公共產(chǎn)品的“公共性”，堵塞了各方面的資金來源渠道。
有鑒于此，有必要形成這樣的機(jī)制：政府根據(jù)政策需要推出擔(dān)保項(xiàng)目，財(cái)政按項(xiàng)目下?lián)苜Y金，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大小、政策性強(qiáng)弱與財(cái)政出資額、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偙壤鄴煦^。由此，既明確了擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營責(zé)任，同時(shí)也強(qiáng)化了財(cái)政的調(diào)控職能。
三 財(cái)政介入有必要與市場化運(yùn)作手段相結(jié)合
一般來說，按照政府干預(yù)市場的強(qiáng)弱程度，公共產(chǎn)品可以分為純粹公共產(chǎn)品和混合公共產(chǎn)品?；旌瞎伯a(chǎn)品通常是在市場領(lǐng)域發(fā)揮作用，它的提供雖然離不開財(cái)政的支持，但財(cái)政在履行職能時(shí)也要尊重市場規(guī)律，盡量把政府活動(dòng)降低到最低限度。中小企業(yè)信用擔(dān)保一手連著政策，一手連著市場，財(cái)政介入其中有必要處理好政策與市場的關(guān)系。這一點(diǎn)已經(jīng)在我國政策性擔(dān)保體系建設(shè)的指導(dǎo)思想上予以明確，即“政策性資金，市場化運(yùn)作”。具體地講，財(cái)政資金支持中小企業(yè)信用擔(dān)保，發(fā)揮政策扶持和引導(dǎo)作用，但并不直接經(jīng)營擔(dān)保業(yè)務(wù)，而是委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)按照商業(yè)化原則運(yùn)營。
但是，從實(shí)踐上看，這一原則并沒有得到很好的貫徹。我國政策性擔(dān)保帶有很強(qiáng)的行政干預(yù)色彩，政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏自主經(jīng)營意識(shí)，財(cái)政也不善于利用各種經(jīng)濟(jì)手段，誘導(dǎo)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為，財(cái)政資金與市場化運(yùn)作，“油是油，水是水”，融合不到一塊兒去。
當(dāng)務(wù)之急，必須打破政策與市場涇渭分明的界限，財(cái)政不能光給錢，不引導(dǎo)，也不能把引導(dǎo)異化為干預(yù)，而是要明確擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營責(zé)任。財(cái)政支持要與擔(dān)保的實(shí)績掛起鉤來，與落實(shí)政府政策的效果掛起鉤來，形成“辦多少事給多少錢”的誘導(dǎo)機(jī)制，讓擔(dān)保機(jī)構(gòu)按照商業(yè)化原則獨(dú)立履行項(xiàng)目的評(píng)審職能，在風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營中追求自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化。只有這樣，政策性擔(dān)保才能融合政策與市場雙方面的積極因素，真正實(shí)現(xiàn)“政策性資金，市場化運(yùn)作”。
四 各級(jí)財(cái)政有必要互相配合、形成合力
中小企業(yè)是與地方經(jīng)濟(jì)，特別是縣域經(jīng)濟(jì)緊密相連的，從繁榮地方經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，地方財(cái)政有必要支持中小企業(yè)發(fā)展。但在我國現(xiàn)有的財(cái)政體制下，基層財(cái)力有限，特別是廣大中西部地區(qū)仍然沒有擺脫“吃飯財(cái)政”的狀況。
目前，我國政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)大部分是由地市級(jí)以下政府運(yùn)營的，真正發(fā)揮作用的并不多，不少是“空架子”，只有機(jī)構(gòu)沒有業(yè)務(wù)。中央與省級(jí)財(cái)政雖然也介入了信用擔(dān)保業(yè)務(wù)，但是它們與中小企業(yè)接觸面小，難以真正起到幫扶中小企業(yè)的作用。在中小企業(yè)信用擔(dān)保工作上，中央與地方財(cái)政“各自為戰(zhàn)”，難以形成合力。所以，有必要明確各級(jí)財(cái)政的介入形式：中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付，對(duì)基層特別是中西部地區(qū)的政策性擔(dān)保給予補(bǔ)貼；省級(jí)財(cái)政資金主要用于經(jīng)營再擔(dān)保業(yè)務(wù)；地市級(jí)、縣級(jí)財(cái)政根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，安排相應(yīng)的配套資金，直接介入政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)。唯有如此，才能調(diào)動(dòng)多方財(cái)政投入的積極性，形成分工合理、上下協(xié)調(diào)的財(cái)政介入機(jī)制，加強(qiáng)中央政府宏觀政策的滲透力。
五 財(cái)政介入有必要輔以有效的監(jiān)督機(jī)制
目前，我國政策性擔(dān)保以部門和地方審計(jì)監(jiān)督為主，尚沒有形成有效的外部監(jiān)督機(jī)制。中小企業(yè)信用擔(dān)保的立法工作還沒有啟動(dòng)，目前只有一部寬泛的《擔(dān)保法》作為法理依據(jù)；政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的定位，至今仍然不明確，中國人民銀行目前只批準(zhǔn)了少數(shù)幾家擔(dān)保企業(yè)為非銀行類金融機(jī)構(gòu)，其余絕大部分并沒有納入金融監(jiān)管的范疇；我國中小企業(yè)信用擔(dān)保至今沒有形成統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)程、會(huì)計(jì)處理方法；財(cái)政資金的撥付缺乏透明度，軟預(yù)算約束相當(dāng)通行。這些就為“道德風(fēng)險(xiǎn)”的滋生埋下了伏筆。不難理解，在我國，財(cái)政對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保是望而生畏的，形成了財(cái)政始而參與，以后就不再參與，生怕金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到自己頭上來的狀況。想介入，又怕介入，解決矛盾的突破口應(yīng)該放在建立有效的監(jiān)督機(jī)制上。
六 財(cái)政介入有必要多管齊下，發(fā)揮政策組合效應(yīng)
中小企業(yè)信用擔(dān)保是解決中小企業(yè)“融資難”的政策體系，它不是孤立的，是與其他政策體系緊密相連的，如信用評(píng)級(jí)體系、經(jīng)營診斷體系。這些體系彼此之間相互呼應(yīng)、縱橫銜接，組成了中小企業(yè)社會(huì)化服務(wù)大體系。如果缺少了這個(gè)大體系環(huán)境，中小企業(yè)信用擔(dān)保也是“獨(dú)木難支”。
目前，我國政策性擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)管理成本居高不下，部分原因在于其他政策體系發(fā)展滯后，不配套。財(cái)政不能單純介入中小企業(yè)信用擔(dān)保，而要多管齊下，幫助建立完善的中小企業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，充分發(fā)揮財(cái)政政策的組合效應(yīng)，為中小企業(yè)信用擔(dān)保營造良好的外部環(huán)境。在這方面，日本提供了好的經(jīng)驗(yàn)。以經(jīng)營診斷體系為例，戰(zhàn)后日本建立了完善的中小企業(yè)診斷網(wǎng)絡(luò)，中央設(shè)有診斷協(xié)會(huì)，都道府縣設(shè)有綜合指導(dǎo)所，這些機(jī)構(gòu)配備有專業(yè)人員，幫助企業(yè)經(jīng)營整改，這不僅有助于化解中小企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)中小企業(yè)經(jīng)營管理水平的提高，也有助于增強(qiáng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保評(píng)審的科學(xué)性和透明度。
當(dāng)然，中小企業(yè)信用擔(dān)保在我國還是一個(gè)新生事物，財(cái)政如何介入于其中，還處于探索階段。今后，隨著我國財(cái)政金融體制改革的進(jìn)一步深入，還會(huì)出現(xiàn)許多新的矛盾。因此，在中小企業(yè)信用擔(dān)保工作上，如何走出一條符合我國國情的財(cái)政介入之道，仍是值得我們深入研究的課題。
①吳俊培主編：《公共財(cái)政研究文集》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年。
②陳乃醒主編：《中小企業(yè)信用擔(dān)保》，南開大學(xué)出版社2004年。
③姚永龍：《日本財(cái)政介入中小企業(yè)信用擔(dān)保及其效果初析》，《日本學(xué)刊》2005年第1期。
④《金融時(shí)報(bào)》2005年9月7日。
作者：姚永龍 文章來源：江蘇科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院
