自2003年6月《國務院關于印發〈深化農村信用社改革試點方案〉的通知》發布落實以來,各地省級政府實際承擔了對本省農村信用社管理責任,農村信用社省聯社成為受政府委托行使監管、服務職責,而農村信用社無論經營范圍還是服務對象都已本地為主,因此地方審計機關對農村信用社進行審計不但可以履行省級政府風險承擔主體和行政責任主體的權利和義務,而且有利于審計成本的效率性和及時性。因此地方審計機關應成為農村信用社審計的尖兵,省級審計機關更應擔負起農村信用社審計的領導和組織職責。
二、用審計免疫系統功能理論,確定審計目標和審計內容
要落實審計的最高目標和總體目標,必然要做好每一個審計項目的審計目標和審計內容的選擇。對農村信用社審計目標而言,首先仍是要及時發現并懲治農村信用社經營管理中的違法亂紀行為,注意查處重大違法違紀案件線索和損失浪費問題,消除其對國家經濟社會的侵害。由于農村信用社歷史包袱重、管理水平相對較弱,違法違規行為依然突出,經濟犯罪時有發生,這些行為不加以揭露和糾正必然影響社會和經濟的持續發展,侵害國家和人民的利益。其次要著重揭示農村信用社經營管理中存在的突出風險和薄弱環節,致力于幫助農村信用社加強內部管理,健全內控制度,提高風險防范水平和經濟效益。第三就是從全局的高度,從制度、體制和機制上分析農村信用社在經濟發展中的作用,關注農村信用社支持“三農”建設、服務中小企業發展效果,為決策層提出對策建議,促使農村信用社更好地貫徹落實黨和政府促進經濟社會平穩較快發展各項措施。
相對應的審計主要內容應以資產質量真實性為主線,以制度建設評價為基礎,以支農惠農政策落實為關注點,系統核實農村信用社資產狀況和抵御風險能力,切實評價經營績效和經營風險情況。在對會計報表真實性審計中,要核實資產、負債、所有者權益是否完整、真實、有效,重點核實資產質量的真實性、準確性、完整性,查實是否存在掩蓋或虛增不良貸款問題,是否存在賬存實亡的資產情況,資產確權是否符合國家規定等。通過檢查存貸比、資本充足率、貸款不良率、資產撥備水平等經營指標,掌握各農村信用社整體風險情況,通過檢查資本(資產)利潤率、成本費用與利潤變動情況,掌握各農村信用社整體盈利情況,通過檢查不良資產、資本充足率和資產撥備水平變動趨勢,掌握各農村信用社抵御風險能力。
首先在制度建設評價中,重點是檢查出資人、管理人、社員間責、權、利的劃分,評價法人治理,結構的有效性,檢查組織機構是否健全合規、職責劃分和問責制是否明確,激勵和監督機制是否有效,決策機制是否科學。其次通過分析不良資產形成原因,對貸款業務、存款業務、中間業務、財務管理等各項業務流程進行內控調查和測試,檢查各業務流程內控制度是否健全,并有效執行,尤其加強對關鍵崗位定期職責分離、輪換制度的審查,掌握內控制度的健全性和有效性,發現內控的薄弱環節和漏洞。制度建設評價中還應關注省聯社履職行為是否規范,對內控制度的完善和執行所起的作用和存在的不足。
在落實支農惠農政策評價中,重點關注農村信用社對“三農”支持力度,包括信貸資金支持、金融融通結算服務情況,審查是否存在虛假涉農貸款、是否超標準提高涉農貸款利率,是否存在發放財政惠農資金管理違規等不符合支農惠農政策,損害農民利益的行為,全面評價農村信用社在縣域經濟發展和新農村建設中所起的作用,以及所起的作用與農村實際需求之間的差距等。
審計還要注意查處重大違法違紀案件線索和損失浪費問題。重點檢查對授信管理、基建裝修工程、大宗采購、商業廣告、呆賬核銷以及不良資產處置等方面是否存在商業賄賂問題,加大對違規經營管理、嚴重瀆職等造成重大損失的查處力度。
三、為達到審計免疫系統功能,所進行的審計方法創新
在審計免疫系統論的指導下,對農村信用社的審計目標和內容不僅涵蓋了傳統財務收支審計內容,更具有績效審計的特點和要求,因此除審計傳統的財務審計方法外,還要在更高層次上將數學、會計學、治理學、統計等方法融為一體,創新審計方法,才能得到更有力審計證據,審計結論更為可靠。
首先要加強統籌協調,全面整合審計資源。各個農村信用社雖然點多面廣、個體差異大,但各地省聯社在一定程度上執行了總行管理職責,特別是信息數據、政策管理的省聯社統一管理,所以農村信用社審計要堅持以全省“統一審計計劃、統一審計方案、統一審計實施、統一審計報告、統一審計處理”的“五統一”工作原則和工作模式。加強各級審計機關內部溝通協調,以計劃為載體整合審計力量,以方案為載體整合審計內容,以報告為載體整合審計成果,以統一實施為載體保證審計效果。
其次審計方法要定性與定量相結合。從內部控制制度審計入手,進行內部控制制度的健全性評估和符合性測試,再從財務審計入手,不斷完善抽樣技術,對被審計單位財務收支的真實性、合法性和完整性進行實質性測試,審核查證各種財務數據,然后,對經濟效益和影響因素,采用價值分析法、因素分析法、對比分析法等進行定量綜合分析與評價,對不能量化的因素,采用問卷調查法、頭腦風暴法等進行定性分析與評價。再根據定性與定量綜合分析結果得出審計結論,對問題和現象本質做出判定,發現被審計單位存在問題和風險,提出改進措施和建議。
農村信用社審計同樣離不開計算機審計方法的運用。和其他金融機構一樣,農村信用社以基本實行數據全省集中統一管理,農村信用社經營管理也進入到信息化管理階段。面對審計對象的數據化,審計機關無論是實施審計的質量控制,還是對審計具體目標的實現,都離不開計算機審計方法的運用。在審前調查階段,應對被審計單位信息系統功能、開發、運行、維護和內控制度要有基本了解,對信息系統產生數據的真實、完整、可靠有基本判斷,并對審計可能需要的數據進行采集、加工,為正式實施審計做好數據準備。在審計實施階段,審計組成員按照各自的分工,應用計算機審計方法和AO系統對數據進行分析、對比,判斷是否存在異常事項,在審計專業判斷的基礎上確立疑點,比如對貸 款“借新還舊”問題、以貸入股問題、超標準提高涉農貸款利率問題、虛假涉農貸款問題、非實名制存款問題等的查證等。計算機審計方法的運用可以極大地擴大審計覆蓋面,提高審計工作效率,還可以利用AO系統進行審計項目管理,保證了審計目標的實現。
四、發揮免疫系統功能,強化審計成果的運用
農村信用社審計項目如果只揭示問題,沒有對問題的處理和審計整改,那么這個審計工作是不完整的,也不可能發揮應有的作用。因此,要在審計實踐中發揮免疫系統功能,還必須要強化審計成果的運用。審計機關通過審計報告、審計決定、審計移送處理書、審計要情、審計綜合報告、審計公告等形式,使審計成果成為農村信用社違規經營行為的制約,成為有關部門管理考核的依據,成為黨委政府的宏觀決策的參考。
做好審計成果的運用工作,首先要在確保審計實施質量基礎上,全面而有重點地反映審計成果,重點反映農村信用社資產狀況,充分揭示企業抵御風險能力;重點反映農村信用社違反國家法規的經營行為,充分揭示在信貸發放管理、固定資產購建、資產核銷等方面存在涉嫌犯罪和貪污腐化行為;重點反映農村信用制度管理的薄弱環節和潛在風險,充分揭示在社法人治理、經營管理中存在的制度缺陷。
其次審計結果還要針對審計發現的問題,向農村信用社提出有針對性的、可操作性的審計建議,比如針對農村信用社普遍存在的人為掩蓋不良資產、信貸資產管理制度不完善、信息數據不完整不實等的問題,建議省聯社落實責任追究制度,完善業務內部控制制度,加強對重要崗位、重要業務環節的內部審計監督,注重數據錄入的真實性、完整性,提高信息數據質量,加強信息技術在管理中的運用,提高管理效率和水平。
要在更高層次上充分發揮審計免疫系統功能,還應重視抓住目前農村信用社發展的難點熱點問題進行深入地分析研究,從具體違紀違規現象中歸納出經濟運行中體制性、機制性的問題,并提出切實可行的建議,上報的信息要為政府決策提供超前性、預警性的分析,達到既反映問題,又立足宏觀轉化成果的目的。比如如何深化農村信用社改革,如何更好地促進農村信用社發展壯大,如何促使農村信用社更好地為“三農”服務,以及如何更好地發揮省聯社作用等提出審計建議,供黨委政府決策。
審計免疫系統功能,對審計機關提出了更高的目標和要求,地方審計機關應成為農村信用社審計的尖兵力量。
(作者單位:江西省審計廳)
