隨著我國高等教育體制改革不斷深化,高校財務預算管理也越來越受到人們的關注。美國市場經濟發達,高校辦學歷史悠久,在適應市場經濟方面積累了豐富的經驗,對中美高校預算管理進行比較分析,借鑒美國高校預算管理的先進經驗,對于有效解決教育事業經費供需矛盾,提高我國高校的預算管理水平有著非常重要的意義。
一、美國高校預算管理的主要特征
(一)專門的預算管理機構
美國高校普遍設有專門負責管理學校預算性資源的預算辦公室,通過科學預算,隨時向學校管理部門提供準確、及時和有意義的預算和財務信息;為學校提供財稅、財務政策與實踐以及管理和分析等高質量的財務咨詢;管理學校及各單位預算的制定過程,最有效地利用有限資源,支持學校的教學、科研和公共服務活動。
(二)嚴格的預算編制及控制程序
美國高校預算編制的過程也是學校規劃事業發展的過程,因此高校預算設有嚴格的預算編制及控制程序。美國高校預算年度一般為每年7月1日到次年6月31日,預算要提前一年編制,即每年4月份開始編制下一年度預算,層層審查論證,不斷完善,最后報至州長,州長最遲必須在每年6月份確定各高校下一年度預算。州長批準的預算各高校必須嚴格遵守,不得隨意更改。為嚴格控制預算,高校財務處下設有專門的控制辦公室,校內各預算單位均設有預算員,負責執行本單位的預算,任何單位都不得突破預算。
(三)較高的預算編制參與度
美國高校在預算制定過程中,一般會應用參與法、咨詢法等鼓勵部門和員工參與預算編制,有的學校還專門成立了由員工組成的預算和財務重點項目委員會,負責推薦校園的重點項目和相應的預算方案。
(四)“保障重點”的預算制定原則
美國高校在制定預算時遵循一個非常重要的原則,即預算中要優先體現校長的愿望,對當年學校優先發展和保證的重點項目要給予優先保障,從而使有限資金發揮出最大的效益,促進學校發展。
(五)合理的預算分析法,靈活的預算調控作用
美國高校進行預算決策分析時,通常選擇在辦學宗旨、辦學條件、教育質量、一般支出水平等方面對等的、類似的同等院校作為參照物,采用對比分析法來評價高校預算決策的正確性。此外,把預算看作是學校對可用資源進行調控的經濟杠桿,對于那些有社會需求、有發展前景的項目增加預算,對那些失去社會需求或是評估成績差的項目減少預算,以保證學校的正確發展方向。
二、中國高校預算管理的主要特征
(一)實行統一領導,集中管理或分級管理的預算體制
我國高等學校預算一般實行統一領導、集中管理的預算體制,規模較大的高校實行統一領導、分級管理的預算體制。統一領導是指學校在統一的財經政策、統一的財務規章制度下,把整個學校的財務收支列為學校預算管理對象,制定統一的財務收支計劃,實行統一預算,統一管理。集中管理是指在統一政策、統一制度的前提下,由學校進行預算編制、執行、控制、調整及評價分析的管理,從而形成財權的集中管理、財務規章制度制定和執行的集中管理以及會計事務的集中管理。分級管理是指規模較大、管理水平較高的學校,在建立健全財經規章制度、明確校內各級各單位權責關系和學校統一領導的基礎上,根據財權劃分、事權與財權相結合的原則,預算分別由學校和各級各單位(二級單位或基層單位)分級管理。二級單位或基層單位只有相應的預算管理權,沒有預算的調整權。
(二)堅持“量入為出、收支平衡”的預算編制原則
我國高等學校預算必須在年度開始前編制,預算編制必須堅持“量入為出、收支平衡”的總原則。收入預算堅持積極穩妥原則;支出預算堅持統籌兼顧、保障重點、勤儉節約等原則。也就是說,編制預算要以收定支,收支平衡,既要考慮學校事業發展和建設的需要,也要考慮學校財力的可能,決不能超越財力的可能安排預算和搞赤字預算。收入預算堅持穩健性原則,意在核實收入,為確定支出預算打下基礎,同時也避免產生赤字隱患。在編制支出預算時,要體現出預算年度學校整體的事業目標,突出教學、科研這一中心地位,充分考慮學校的財力,正確處理“基本運轉”和“發展建設”的關系,在確保基本正常運轉的前提下,合理安排事業發展支出。對于設備購置項目安排要統籌規劃,突出重點,逐年解決。對非重點項目,則要從緊安排。學校事業的發展、計劃和預算安排,必須與國家計劃和學校財力相適宜。
(三)多樣的預算編制方法
我國高等學校預算編制采用靈活多樣的方法,主要包括增量預算法,復式運算法、零基預算法等。增量預算法是指以上年支出基數為基礎,增加相關的變動因素(如物價上漲因素、工資增長因素等),下達各部門預算指標的預算編制方法;復式預算法是把支出預算分為經常性支出和建設性支出兩部分,在確保經常性支出的前提下,安排建設性支出;零基預算法是指在每個預算年度開始時,將所有還在進行的管理活動都看作重新開始,根據確定的目標,重新審查每項活動對實現確定目標的意義和效果,并在成本效益分析的基礎上,重新排出各項管理活動的優先次序,據此進行資金和其他資源的分配。由于零基預算能夠體現公平和效率原則,增強資金的使用效率,增加預算的公開性和透明性,因此,我國高校已開始使用零基預算法進行預算編制并且正在不斷完善之中。
(四)“兩上兩下”的預算編制和審批程序
我國高等學校預算編制與審批程序,可概括為“兩上兩下”。預算由學校財務處(室)根據各單位收支計劃,提出預算建議方案,經學校最高財務決策機構審議通過后,按照國家預算支出分類和管理權限分別上報各有關主管部門,主管部門審核匯總后報財政部門核定預算控制數(一級預算單位直接報財政部門,下同)。高等學校根據下達的控制數編制預算,并經有關部門審核批復后執行。我國高校一般在年初編制預算, 年內的工作按預算執行,但預算的準確性不高, 財務部門不能有效控制預算。究其原因主要編制預算時的條件與執行時的條件發生了變化, 無法按預算執行;各部門操縱預算;領導不嚴格執行預算, 導致財務管理失效。
(五)嚴格的預算調整規定
我國高等學校預算在執行過程中,對財政補助收入和從財政專戶核撥的預算外資金收入一般不予調整;如果國家有關政策或事業計劃有較大調整,對收支預算影響較大,確需調整時,可以報請主管部門或者財政部門調整預算;其余收入項目需要調增、調減的,由學校自行調整并報主管部門和財政部門備案。收入預算調整后,相應調增或調減支出預算。
三、比較及啟示
(一)科學合理編制預算,增強預算的嚴肅性
美國高校預算編制建立在近三年資料的基礎上,根據歷年支出情況,分析各項支出在預算中所占的比例,使得經費分配具有一定的相對穩定性,并且采用依據學生培養成本分配經費的預算辦法,使得各院系預算分配更加科學合理。相比之下,我國大多數高校采用增量預算法編制預算,這種方法雖然簡單,但無法編制出合理的預算分配方案,一方面加劇了資金供求矛盾,另一方面造成了有限教育資源的浪費,不利于合理控制支出,使預算失去了嚴肅性和有效性。雖然近年來一些高校開始推行零基預算法以提高預算的科學性,然而在實際編制過程中存在許多不足之處。如:反映內容不全面,數據統計不完整、不真實;決策方案的制定與選擇主觀隨意性較強等現象。美國高校預算年度與工作年度基本一致,而我國高校現行預算編制是按照公歷年度進行,而學校日常工作是按照學期年度來安排的,造成收入實際使用會計期間和預算核算期間存在差異,增加了預算編制以及管理者監督和管理的難度。此外,許多高校都在每年十二月布置下年算編制工作,預算編制時間較短,一些項目缺乏詳細科學論證,預算編制晚、時間短造成了執行預算過程中要求追加經費的報告不斷,沖擊了預算的正常執行,影響了預算的嚴肅性。為此,應借鑒美國高校作法,根據學校實際情況, 針對不同預算項目的特點和規律,選擇科學的預算編制方法;將預算年度與工作年度調整一致,增強預算的可行性論證,科學合理地編制預算;建立有效的高校預算管理經濟責任制,明確學校及下屬學院(部門)各自在預算編制和執行中的職責和權限,將預算管理的責任層層落實到位,使預算得到切實執行,增強預算的嚴肅性和有效性。
(二)強化預算意識,健全控制體系
預算編制是預算管理中最重要的一環。在美國,高校預算編制有多方面人士參與協調、論證并接受有關部門監督,一經法定程序通過即成為法律性文件,必須嚴格執行。而在我國,預算編制基本上是由財務部門一家負責,在預算編制過程中幾乎沒有其他部門的參與論證,上至領導下至教職工對預算的重要性認識不足,甚至漠不關心。其結果導致財務部門在編制預算時憑經驗靠感覺核定支出現象嚴重,既不準確又影響預算的權威性。大多數高校在預算下達后,沒能實施監控、跟蹤管理和指標考核,財務部門對各院系的預算執行情況心中無數。事中沒有制定有效的控制制度,事后對于預算執行情況的分析不夠詳細,未能建立完整的預算控制體系,難以令高校的預算管理部門對預算執行過程中由于受到各種主、客觀因素影響造成的變化進行快速反應。為此,借鑒美國高校做法,設置校長直接領導,由各個職能部門共同參與的預算管理機構,使預算更切合實際需要。同時,徹底更新財務人員及廣大教職工的預算觀念,提高全員預算意識,鼓勵他們發揚主人翁精神,主動參與預算管理,為學校領導層的預算管理決策提供依據。建立健全預算控制體系,預算一經確定并通過審核后,各部門應嚴格執行,不能隨意增減收支項目,如遇特殊情況確實需要調整預算的,必須按規定的程序辦理,以維護預算的嚴肅性。財務部門要及時掌握預算執行進程,嚴抓收入、支出、預算平衡的實現。 (三)預算編制、執行與監督適當分離
美國高等學校設有專門的預算編制機構,專門行使預算編制職能,預算執行由財務部門具體實施,預算監督除學生和教職工外,還有內部監督部門和社會中介機構等。分工明確的機構設置使得預算編制機構全面掌握預算編制的政策與標準,避免了各單位在預算編制時千方百計擴大預算規模的現象,有利于內部各單位權力的相互制衡。而我國高校財務部門既負責預算編制,又負責預算執行和分析。為此,借鑒美國高校做法,依據相互牽制的原則將預算編制、執行與監督適度分離,部門各司其職,能夠有效解決財務部門大權獨攬的問題,確保預算的有效執行和監督。
(四)早編、細編預算,增強預算的透明度
美國高等學校年度預算基本上提前一年開始編制,編得早,編得細,論證充分,執行嚴格。預算草案和定稿都向全校公示,預算的透明度高。雖然我國少數高等學校也開始提前編制預算,但實質性的編制工作仍是上年末甚至是下年初進行,有的高等學校是先向主管部門編報預算,待財政部門在年初正式批復后,再具體編制學校預算,等學校預算確定下來,已經無預算運轉了幾個月甚至半年之多。此外,有些管理者對高校預算知者甚少,甚至搞不清楚全校的預算情況。部分高等學校僅公示有限的幾個財務數字,預算透明度不高,這種情況極不利于對預算的監督。為此,借鑒美國高校做法,一是應早編、細編預算,政府預算應在預算年度之前下達到各高校,這樣才能使高校根據資金實力確定事業發展計劃。二是應強化預算的可行性論證及透明度,減少決策失誤造成的損失, 保證各高校按計劃健康發展。高等學校師生對預算要有知情權,增強高等學校預算的透明度,預算一經下達, 不得隨意調整,各預算單位只能在總預算內謀求自身的平衡, 確屬特殊原因,也只能在次年預算中予以調整。●
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