為了控制支出和將預(yù)算理性引入預(yù)算過程，從20世紀30年代開始，以美國為首的西方國家進行了一次又一次的理性預(yù)算改革。零基預(yù)算就是這些理性預(yù)算改革中的一種，它對傳統(tǒng)預(yù)算模式形成了巨大挑戰(zhàn)。
零基預(yù)算從理論上最早可以追溯到1952年，1979年后，零基預(yù)算開始影響美國的地方政府，并被其他發(fā)達國家和發(fā)展中國家引入它們各自的預(yù)算改革中去。至今，美國很多部門，無論是政府部門，還是私營部門，仍然在運用零基預(yù)算編制法的一些具體做法。零基預(yù)算是政府公共支出發(fā)展進程中的一個重要階段。
一、政府實施零基預(yù)算改革的成功之處
1.壓縮了不必要的開支
根據(jù)各部門履行職能的重要性，我國零基預(yù)算的定額體系劃分為8大類21個檔次。部門的正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費按照定員定額核定，部門的項目支出則按照輕重緩急排序的方法，根據(jù)財力的可能予以安排。這樣通過對各支出項目對照標準逐一審核和評價，可以盡量壓縮不必要的開支。從而彌補了預(yù)算內(nèi)財力不足，促進了財政收支平衡。在2001年初，6個新預(yù)算制度試點部委當年就少占壓財政資金50多億元；截止2001年年底，安徽省16個試點部門結(jié)余和結(jié)款預(yù)算資金指標1億元，四川省14個試點部門結(jié)余預(yù)算指9193萬元，資金結(jié)余達28.5%。
2.規(guī)范了預(yù)算時間和提高了預(yù)算管理水平
部門預(yù)算編制程序通常被概括為“二上二下”。對下一年預(yù)算而言，在總的編制周期不變的情況下，財政部提前了控制數(shù)下達的時間(即一下），相應(yīng)延長各部門根據(jù)控制數(shù)修改預(yù)算的時間(即二上)。預(yù)算編制時間延長，便于預(yù)算的細化；規(guī)范預(yù)算時間，有利于預(yù)算工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)展開。
運用零基預(yù)算法編制預(yù)算，需要對大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行測算和分析，客觀上要求加強數(shù)據(jù)收集和信息處理工作，對項目進行周密論證，提高了預(yù)算的科學性和準確性。2004年中央部門預(yù)算編制進一步深化改革，財政部選擇5-10家部門進行實物費用定額標準試點，并先以房產(chǎn)、車輛“開刀”。
3.緩解了財政的困難
我國地方政府因財政緊張，導(dǎo)致“吃飯財政”的情況較為普遍。實行零基預(yù)算可以站在一個新的起點上，按照預(yù)算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一個科目的支出需求，并側(cè)重于對資金使用效益的考核，從而使事業(yè)發(fā)展的需要與財政可供給資金之間的矛盾趨于緩和。而預(yù)算經(jīng)審核批準后，在年度執(zhí)行中除發(fā)生特大自然災(zāi)害等不可預(yù)見情況外不得向財政部門申請追加，使年初確定的預(yù)算指標真正成了有約束力的剛性指標。
二、目前我國政府實施零基預(yù)算面臨地制約因素
1.財政與他部門間關(guān)系沒有理順好
財政在與部門的博弈過程中處于劣勢。財政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在嚴重的信息不對稱，致使財政部門無法全面掌握部門的預(yù)算資源、準確了解部門真正需要的資金額，這就產(chǎn)生了道德風險和逆向選擇，部門往往通過會通過抬高預(yù)算額度來欺騙財政部門。財政對政府其他職能部門的道德風險和逆向選擇是了解的，重視憑經(jīng)驗對部門提報預(yù)算進行削減。在這種情況下，如果一個部門實事求是的提報自己的資金需求，反而得不到足夠的資金，意味財政部門理所當然認為它也抬高了價格。在這種共識的指導(dǎo)下，部門提報預(yù)算肯定會大大高于實際的資金需求量。
財政內(nèi)部存在“自我擴張”機制。部門預(yù)算改革一個重要配套措施就是理順財政內(nèi)部的管理體制，對業(yè)務(wù)科室進行重新定位，一個預(yù)算單位只對應(yīng)一個財政業(yè)務(wù)科室，實現(xiàn)預(yù)算管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務(wù)科室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項目，而不是站在財政全局的角度，對部門上報預(yù)算進行嚴格的審查。經(jīng)各業(yè)務(wù)科室審核后初步匯總編制的財政預(yù)算要大大高于當年可用財力，預(yù)算處不得不采用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當增長后切塊到處室，以確保財政預(yù)算總額不突破。
2.科學的定額標準體系和預(yù)算會計制度尚未建立
（1）在“基數(shù)法”預(yù)算編制方式下，對預(yù)算決策時不需要過多的部門會計信息，只是按照上年基數(shù)根據(jù)財力可能并酌情考慮部門的特殊情況確定一個適當?shù)脑鲩L比例即可，傳統(tǒng)的會計核算基礎(chǔ)存在的弊端也沒有顯現(xiàn)出來。
在零基預(yù)算方式下，要根據(jù)各部門的職責、占用的經(jīng)濟資源、人員配備等客觀因素，一切從“零”開始來確定部門資金使用額度。由于我國的預(yù)算會計主要側(cè)重于財政資金的收支核算，對各單位占用的大量長期資產(chǎn)關(guān)注不夠，固定資產(chǎn)的建造和使用在管理上脫節(jié)，固定資產(chǎn)辦理竣工驗收交接手續(xù)后方可在行政事業(yè)單位賬簿中登記和反映。同時，固定資產(chǎn)入帳后，按照現(xiàn)行制度的規(guī)定不提折舊，從而無法真實反映固定資產(chǎn)使用情況，虛增了資產(chǎn)價值。
行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算中存在的賬目不實、價值虛增等問題，不能真實反映、完整反映各部門占用的經(jīng)濟資源以及使用情況，無法為部門預(yù)算編制提供準確的會計信息。
(2)現(xiàn)行的定額標準仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。現(xiàn)行的定額不是根據(jù)單位的工作任務(wù)和財力可能計算出來的，而是在承認部門和單位以前年度支出事實的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預(yù)算下的部門苦樂不均的狀況給予延續(xù)，承認了以前不公平的部門間支出水平，無法真實反映部門單位的職能大小和權(quán)責輕重。
4.零基預(yù)算在中國實施面臨的其它政治上和體制上的制約
(1)由于零基預(yù)算是自下而上形成的，低層的管理者通常主要考慮自己單位的狹小利益，而沒有考慮整個部門所面臨的問題，它們對于項目優(yōu)先順序的排列常常是任意和武斷的，因此，這個過程就很難確定明確的預(yù)算目標。而對零基預(yù)算來說，沒有明確的目標，就不可能對決策包進行優(yōu)先順序的排列。目前，有些地方政府在職能轉(zhuǎn)變上不是很成功，許多政府部門的職能非常復(fù)雜而且目標眾多；在職能和目標不明確的情況下，更加難對預(yù)算進行真正意義上的排序。
(2)我國地方政府預(yù)算中領(lǐng)導(dǎo)人批條子、打招呼影響預(yù)算決策的現(xiàn)象仍然存在。政治權(quán)力的安排將會干擾零基預(yù)算的排序過程和結(jié)果，從而使得零基預(yù)算無法進行科學的排序。這說明，在我國的預(yù)算過程中同樣也存在某種中國特色的實施零基預(yù)算的政治性交易費用。
(3)雖然經(jīng)過了幾年的部門預(yù)算改革，但是，預(yù)算分配權(quán)上的分散狀況并沒有得到徹底的改變，某些專項經(jīng)費的分配權(quán)仍然掌握在財政部門之外的一些部門手里，而且其中的一部分仍然沒有納入部門預(yù)算改革的框架。這說明，某些專項經(jīng)費不受零基預(yù)算過程影響，預(yù)算分配權(quán)的分散制約了零基預(yù)算的實施。
(4)地方政府預(yù)算自主權(quán)的缺乏同樣極大地制約著零基預(yù)算的實施。上級政府的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移支付一般都需要下級政府提供大量的配套資金。但是，這些轉(zhuǎn)移支付通常都是不確定的。在專項資金和配套條件不明確的情況下，下級政府需要在一年的大部分時間內(nèi)保持相當?shù)馁Y金余額，導(dǎo)致地方政府不能自主地按照自己的優(yōu)先順序來安排資金。這一部分預(yù)留下來與上級政府的補助金配套的地方財政收入，實際是在零基預(yù)算程序之外安排的。
地方政府預(yù)算自主權(quán)的缺乏還體現(xiàn)在中央政府經(jīng)常運用強制性支出，即中央政府制定了某項政策后強制性地要求地方政府執(zhí)行，但是并不提供任何資金或者只提供一部分資金。那么地方政府就不得不調(diào)整預(yù)算，尋找新的資金來執(zhí)行中央政府的政策，從而就會出現(xiàn)一筆沒有按照零基預(yù)算程序的新支出。
5.不發(fā)達地區(qū)實施零基預(yù)算還面臨財力緊張地制約
(1)在經(jīng)濟不發(fā)達的省份，從支出部門的角度來看，在財政資源非常緊張的條件下，即使它們嚴格按照零基預(yù)算邏輯編制了部門的預(yù)算，財政部門也不能滿足部門的大部分預(yù)算要求。最后的結(jié)果是，財政部門不得不給各個支出部門下達一個預(yù)算控制數(shù)，支出部門必須在這個預(yù)算控制數(shù)之內(nèi)重新編制預(yù)算，這實際上使得支出部門最初根據(jù)零基預(yù)算所做的預(yù)算失去了意義。支出部門關(guān)心去年財政下達的預(yù)算控制數(shù)，關(guān)心能不能獲得某些政治決策者的支持。
(2)我國的零基預(yù)算主要用于專項經(jīng)費。人員經(jīng)費和公用經(jīng)費是在零基預(yù)算過程之外決定的。由于受財力制約，各個部門的預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費長期處于不足的狀況，在公用經(jīng)費不足的情況下，支出部門為了確保部門的正常運轉(zhuǎn)，通常會采取這樣一些策略：從專項經(jīng)費中挪用經(jīng)費來彌補公用經(jīng)費的缺口、運用預(yù)算外收入來彌補公用的缺口等，“吃專項”現(xiàn)象的存在極大地削減了零基預(yù)算的效果。在最近幾年的部門預(yù)算改革中，已經(jīng)在實施部門預(yù)算的支出部門中逐步提高了公用經(jīng)費的人均標準，但是由于許多省份的省級財政狀況在短期內(nèi)很難得到根本性的改變，因此提高公用經(jīng)費標準只能以壓低專項經(jīng)費作為代價。從而會縮小零基預(yù)算的影響范圍。
三、我國政府預(yù)算引進零基預(yù)算的思路
當前我國搞零基預(yù)算改革，面臨許多特有地困難，因此不能完全照搬西方的理論。西方國家的經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟管理和技術(shù)水平與我們不同，因而在我們實行零基預(yù)算改革也應(yīng)與其不同，必須結(jié)合我們的實際。一方面世界上其他國家實行零基預(yù)算是以定員、定額、定標準等作為實行零基預(yù)算的起點；另一方面零基預(yù)算是個龐大的理論體系，若完全按照這個理論體系進行實踐，工作量太大、信息量要求太高，難以操作。如果不加以改革，永遠只是一個完美的理論。
我國進行零基預(yù)算改革，要把主要著力點放在借鑒“目標、有效性和效率”三原則上。要把政府的公共開支控制在一定的規(guī)模以內(nèi)，要控制規(guī)模，就要提高“效率”。要提高“效率”，首先要求政府有嚴格的、具體化的、量化的目標。同時，有了定量化的目標，如果不注重“有效性”，即便項目效率再高，也將導(dǎo)致一種資源的浪費。對于一項開支或項目，只有在充分論證項目有效性的前提下，以最少的資金完成更大的工作量才是真正的“效率”。“目標、有效性和效率”三位一體的原則，是相輔相成、不可分割的。我國政府在支出管理中一直沒有很好地遵循這三個原則，因而在政府公共支出管理中存在大量效益布告不高、甚至浪費的現(xiàn)象。美國通過零基預(yù)算的實踐，使這三個根本準則的相互關(guān)系更加明確，管理思路更加清晰，如今成為指導(dǎo)西方世界管理政府公共支出的公認準則。零基預(yù)算是政府公共支出管理發(fā)展進程中一個重要階段，目前我們還沒有跨越這一階段。
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作者：趙彬 文章來源：湖南大學會計學院
