體制探索之框架設計
針對目前國有資產管理體制存在的問題，按照黨中央和國務院關于“允許和鼓勵地方試點探索建立國有資產管理的具體方式”的精神，各地都積極推進了國有資產管理體制改革，進行了有益的探索，為建立具有中國特色的國有資產管理體制積累了經驗。
1.上海做法
上海從1993年7月起，便著手對國有資產管理體制進行改革，形成了“兩級管理、三個層次”的國有資產管理體制。所謂“兩級管理”，即通過市對區縣的綜合授權，市、區縣兩級政府對所屬企業中的國有資產行使所有者職能；所謂“三個層次”，即構造國有資產管理委員會及專司機構國有資產管理辦公室、國有資產經營公司，以及國有獨資公司、控股公司和參股公司三個層次的國有資產管理和營運體系。
上海在構造國有資產管理、營運體系的過程中，也同步進行了國有資產監控體系建設。在機構設置上，首先，在國有資產管理辦公室下設立專職監控機構，對全市國有資產行使監控職能。其次，在國有資產經營機構設立監事會。監事會成員由體外監事和體內監事兩部分組成，按資產運營和資產監督分工原則，體外監事由黨政部門領導和有關專家組成。第三，資產經營機構向所投資企業外派監事會。為了加強對公司財務會計活動的管理和監督，同時實行了向公司委派財務總監和財務會計主管的制度。
2.深圳做法
深圳國有資產管理體制改革比上海更早。早在1984年，深圳市便組建了全國第一家專門的國有資產管理機構投資管理公司。可是，實踐證明投資管理公司不能有效解決國有資產營運過程中出現的問題。因此，1992年深圳市成立了國有資產管理委員會。1993年10月成立市國有資產管理辦公室，承擔起市投資管理公司原先承擔的國有資產行政管理職能。國有資產管理委員會的組建，有力地推動了深圳市國有資產的優化和重組。深圳同樣采用“三個層次”的管理模式，不同于上海的做法，深圳按產業設置了三家國有控股公司，分別是市投資管理公司、建設投資控股公司和商貿投資控股公司。
3.吉林做法
吉林省是從1999年開始進行創建新的國有資產管理體制，探索建立國有資產出資人制度的有關準備工作的。2000年，吉林省按照《吉林省委、省政府關于貫徹〈中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定〉的實施意見》，撤消專業經濟主管部門，并與原所屬企業脫鉤，根據部分省屬企業與政府脫鉤的情況，構建了國有資本決策會議、國有資本營運機構和被投資企業三個方面、兩個層次出資關系為基本框架的國有資產管理新體制。
4.北京做法
北京建立的是三級國有資產管理體制。第一級是市政府。市政府管理全市國有資產，對國有資產管理中的重大問題進行決策；第二級是市國有資產管理局。北京將國有資產管理局設在財政局下，作為國有資產管理的辦事機構；第三級是市政府授權的大型企業、企業集團和控股公司。這些公司專門從事國有資產經營，對企業國有資產行使出資者權利，嚴格建立出資人制度和產權代表制度，完善企業資本金注入機制。北京市還成立了境外融投資管理機構，加強對境外國有資產的管理和監督，并試行稽查特派員制度，健全和規范監事會制度。
5.江蘇做法
江蘇建立的是國有資產管理委員會、國有資產經營公司（含經授權的控股公司、投資公司、大型企業集團公司）、國有企業三個層次的國有資產管理、監督、營運體系。國有企業與黨政機關在人、財、物等方面徹底脫鉤。新改制企業的董事長與總經理原則上實行分設，經理層人員一般不進入董事會。新設立的企業和新任命的企業負責人不再確定行政級別。原有企業負責人的相應政府待遇繼續保留。對經營者積極推行年薪制，全面實行風險抵押金制度和持股制度。
這些地區對建立適應社會主義市場經濟條件下的國有資產管理、監督和營運機制進行的積極探索，無疑為我們構建新的國有資產管理體制提供了寶貴經驗。當然，這些地區在實踐中也顯現出一些問題，主要表現在國有資產管理委員會的性質、職能定位和管理程序等方面。國有資產管理委員會與國有資產營運主體的關系，以及國有資產營運主體與投資企業的關系如何理順，都是在構建新國有資產管理體制中需要認真研究的問題。
為了從根本上解決現行經營性國有資產管理體制中存在的矛盾和缺陷，按照中央提出的“深化國有資產管理體制改革”總的指導思想，吸取各地改革實踐經驗，我們構建了堅持國家統一所有、分級行使出資人職能、委托專門機構管理經營的新國有資產管理體制。一是最終所有權歸國家；二是各級政府對國有資產的管理、運營、監督都必須嚴格執行國家統一的法律法規；三是分級行使出資人職責。通過逐級授權，明確管理國有資產的范圍。中央和地方政府分級行使出資人職責，負責所轄國有資產的管理、收益和處置等。
各級政府成立專司國有資產管理的國有資產管理委員會（簡稱國資委），代表政府統一管理國有資產。由國資委授權具備條件的大型企業集團公司作為國有資產營運主體，具體行使所投資企業的出資人職責。新的國有資產管理體制與以往體制的區別在于，不再由國務院統一行使全部的國有資產所有權，地方政府應享有出資人的產權。這個新的國有資產管理模式堅持了國家統一所有，明確了國有資產出資人，縱向上妥善解決了中央政府與地方政府管理國有資產的權責問題，橫向上解決了部門多頭管理國有資產的問題。通過成立統一的國有資產管理機構，實現管人、管事、管資產相結合，真正實現了政府社會經濟管理職能和國有資產所有者職能的分離，實現了政資分開、政企分開，實現了國有資產管理職責和權利的統一。
1.經營性國有資產管理體制的基本構成要素
（1）國有資產管理機構。
國有資產管理機構是受政府（中央政府和地方政府）委托統一管理國有資產的特殊法定機構，代表政府專門行使國有資產出資人職能，以資本為紐帶，理順出資關系，進行產權管理。成立國有資產管理機構是新的國有資產管理體制的主要創新和突破，是新的國有資產管理體制最為關鍵的一個層次。
（2）國有資產營運主體。
我國國有資產數量大且分布在不同行業，各行業都有自身的運營發展規律，而一個國有資產管理機構不可能精通各行業的業務。因此，有必要在國有資產管理機構下，設置若干個國有資產營運主體，專門經營某一部分國有資產。國有資產營運主體是國有資產管理機構授權，作為國有資產的出資人代表專門負責國有資產投資運作和產權經營的法人組織，是整個國有資產管理體制中不可或缺的關鍵層次。
（3）投資企業。
國家投資企業包括國有獨資、控股和參股企業，還包括以承包、租賃、托管、聯營等方式經營國有資產的各類企業。這些企業占有國有資產，直接從事生產或服務活動。它們是國有資產經營的載體，也是整個國有資產管理體系中的基層經濟組織。
2.經營性國有資產管理體制的層次關系
（1）政府與國有資產管理機構之間的授權關系。
政府雖然代表國家行使所有者職能，但是由于政府承擔著社會經濟管理職能，是不宜直接履行國有資產出資人職能的。經過政府對國有資產管理機構的授權，國有資產管理機構代理政府集中行使國有資產出資人職能，實現了政資分開。
（2）國有資產管理機構與國有資產營運主體之間的產權關系。
國有資產管理機構不是政府機構，但由于它是直接受政府授權經營國有資產，從性質上仍然是一種準政府機構。因此，國有資產管理機構只適合于在宏觀上執行國有資產出資人職能，不適合直接從事具體的國有資產運作，需要授權給專門負責資本營運的國有資產營運主體去直接執行國有資產的具體營運。
（3）國有資產營運主體與國有獨資、控股和參股企業的委托代理關系。
這二者的關系是國有資產出資人代表與企業經營者之間的關系。國有資產營運主體也是一種企業組織，但是它不從事具體的生產經營，只從事資本經營。它以委托代理的方式，將國有資產委托給相關企業，與其他資本一起構成企業的法人財產權。企業通過對法人財產權的占有、使用、收益和處分，爭取利潤最大化，從而實現國有資本的保值增值。
我們提出了新的經營性國有資產管理體制框架（詳見圖）。
這里有幾種關系需要重點說明：
①委托與代理關系。
這是所有者與出資人的關系。在這種關系中，委托人仍然享有一定的權利。從我國的政治體制、經濟體制的現實出發，委托者的權利應該只限于一些重大決策和進行方向性地指導以及必要時的最終處置權，不應該介入國有資產管理的日常工作。在進行委托代理時，應該用法律規范委托代理的契約關系。如果不界定清楚委托者與代理者的關系，尤其委托者是政府這樣一個特殊機構，在實踐中難免會發生委托者干預代理人的情況，重蹈“政資不分”的覆轍，使國有資產管理新體制流于形式，“新瓶裝舊酒”。因此，這一層委托代理關系的界定和處理是國有資產管理新體制的核心，是區別舊的國有資產管理體制的要害所在，是國有資產管理能否實現改革新突破的關鍵。
②授權與經營關系。
這是指國有資產管理機構將國有資產授權給國有資產營運主體，由營運主體去運作、管理，承擔國有資產安全完整和保值增值的責任。將國有資產授予專門的國有資產營運主體，一方面是利用社會分工和專業化的優勢，使國有資產經營更加專業化，有利于國有資產的市場化經營，適應現代市場經濟對資產流動性的要求，實現國有資產的最大市場價值；另一方面，可以把龐大的國有資產置于有效的監控下，實現管理能力與管理層次的最佳搭配，提高管理效率。沒有國有資產營運主體這樣一個中間層次，直接將國有資產委托給數量巨大的國有獨資、控股和參股企業，將大大超出國有資產管理機構的管理能力。
③資本經營與生產經營的關系。
這是國有資產營運主體與國有獨資、控股和參股企業關系的體現。資本營運主體表現為各種純粹性或混合性的控股公司，集中從事國有資本經營，對有國有資本投資的企業，從出資人的角度與其他產權主體一起監督企業的經營管理，完全是一種規范的股權管理。國有獨資、控股和參股企業，作為享有法人財產權的主體，具體從事生產和服務，行使對法人財產的占用、收益和處分權，在社會主義市場經濟中與其他主體公平競爭，實現利潤最大化的目標。從法人主體定位講，資本經營公司從事的是虛擬的股權運作，生產經營公司從事的是現實的產品運作。
體制探索之機構設置
（一）國有資產管理機構的新形式
由獨立的國家國有資產管理機構統一行使國有資產出資人職能，政府各部門只行使社會經濟管理權，從而實現國家雙重經濟管理職能的分離，是改革中比較成熟的思路。改革后，權力行使者和責任承擔者得以明確，即統一落實于國有資產管理機構，有利于增強其責任心，防止國有資產流失，實現保值增值目標。國有資產管理機構是受政府委托專門行使國有資產出資人職能的特殊法定機構。
國有資產監督管理委員會對國有資產實行統一管理，將分散在各部門的有關職能和機構進行歸并。
----涉及資產收益的有：財政部的“企業國有資產（國有資本金）的基礎管理職能”，以及“擬定和執行國有資本金基礎管理的方針政策；組織實施國有企業的清產核資、資本金權屬界定和登記；負責國有資本金的統計、分析，指導財產評估業務”等職能。
----涉及重大決策的有：國家計委與國有企業“安排國家撥款項目和國家重大建設項目、重大外資項目以及境外投資項目”；國家經貿委“提出工業、商業企業利用國外貸款的投向”；財政部“擬定和執行中央與地方、國家與企業的分配政策”；勞動部“擬定企業職工工資的宏觀政策和措施”。
----涉及選擇管理者的有：中央企業工委（中央金融工委）負責國有重點骨干企業領導班子建設和領導人員管理工作，國務院派出監事的管理工作，并協助中組部做好國有重點骨干企業領導人員的職務任免工作。
（二）國有資產管理機構的職能
1.國有資產基礎管理。
國有資產基礎管理內容包括：調查研究國有資產基礎管理的重大問題以及國有資產分布狀況，制定國有資產管理規章制度，起草有關重要文件，組織實施國有資產產權界定、登記、糾紛調處及仲裁等方面工作。
其中，國有資產產權界定與登記是國有資產基礎管理的主要內容。國有資產是國家作為出資人所依法享有的資本及其權益。國有資產產權界定就是要界定屬于國家所有資產的范圍，它包括兩部分：一部分是由于國家資金投入、資本收益、接受饋贈而取得的國有資產所有權；另一部分是與國有資產所有權相關的其他產權。前一類產權相對比較好界定，后一類產權的內涵和外延相對比較復雜，這也是產權界定最主要的管理內容。
產權界定清楚后，有關的國有資產就要進行占有產權登記、變動產權登記和注銷產權登記，這是國有資產管理機構對國有資產進行跟蹤反饋、監督管理的初始點。
2.國有資產投資管理。
國有資產投資管理包括國有資產布局和規劃。國有資產的設置主要是國有企業股份制改造過程中國有資產折股和國有股權的設置，以及國有資產的增加和減少等。其中，國有資產布局、規劃管理主要是通過編制和執行國有資產經營預算來實現的。在進行國有企業股份制改造過程中，國有資產投入將形成包括國家股和國有法人股在內的國有股權。國有資產管理的經濟杠桿作用就是通過國有股權管理來實現的，其中一個重要途徑，就是以股票交易市場或其他產權交易市場為媒介，通過國有股權或產權的購入與出售，實現國有資產在不同區域、不同行業、不同企業之間的流動，以適應經濟發展戰略和資本經營效益最大化的需要。
3.國有資產產權變動管理。
國有資產產權變動管理包括國有企業合并與分立、對外投資、產權轉讓、國有資產質押、國有股減持、關閉破產等國有資產的變動管理，注重國有資產的優化配置，建立國有資產的退出機制，充分發揮國有資產調節控制功能。
國有資產產權變動管理應注重兩方面的工作：一方面，進一步加大對國有企業改革和發展的支持力度，進一步調整國有資產總體布局；另一方面，進一步加大對國有企業股份制改造過程中的國有資產流失查處，確保國有資產保值增值。
4.國有資產收益管理。
國有資產收益是指國家憑借資產所有權所應獲得的各種收益的總稱，包括上繳利潤、股利、租金、資金占用費、產權轉讓收入等。國有資產管理機構作為統一行使國有資產出資人職能的機構，收益管理是其重要的管理職能之一。
國有資產收益管理的對象主要包括兩方面：一方面是指對包括國有企業在內的國有資產營運主體以利潤、股利、租金、國有股權產權轉讓收入等形式上繳國家的國有資產收益的管理；另一方面是指對授權給國有資產營運主體的國有資產收益的管理。國有資產收益管理的內容包括國有資產收益的上繳管理和使用管理。其中，國有資產收益的上繳管理是指各國有資產管理機構，以出資人身份監督和組織國有資產收益上繳工作，確保國有股同股、同權、同利，并根據收益上繳情況，對國有資產營運主體進行獎懲；國有資產收益的使用管理，主要是根據國家或地區發展戰略和產業政策，編制下一年度的國有資產預算，對國有資產的收入和使用做出統籌安排。
（三）國有資產管理機構主要運作方式
1.國有資產股權管理。
國有股權包括國家股和國有法人股。其中國家股是指：現有全民所有制企業整體改組為股份制試點企業時，其凈資產折成的股份；現階段有權代表國家投資的政府部門向新設股份制試點企業投資形成的股份；經授權代表國家投資的投資公司、資產經營公司、經濟實體性總公司等機構向新設股份制試點企業投資形成的股份。在新的國有資產管理體制建立以后，國家股主要是由國有資產管理機構通過其授權機構將國有資產投入股份制試點企業而形成的股份。國有法人股是指全民所有制企業（不含經授權代表國家投資的企業性質的機構）用其可自主支配的資產向獨立于自己的股份制試點企業投資形成的股份。
國有股權管理包括：控股管理、參股管理和股權交易管理，其中控股管理是股權管理的主要內容。
2.國有資產債權管理的內容。
國有資產債權管理的主要內容就是在事前、事中和事后對債權合同的管理，包括對債務人的資格審查、經營情況的跟蹤監測、債權收益收繳、本金回收等。國有資產債權管理一般不直接干預債務人的日常經營活動。
國有資產債權管理的特點是國有資產管理的風險較低。企業破產時，債權人有權接管企業，能夠獲得一定的清算補償。對債權合同的履行相對于股權管理而言，要求的管理能力和信息成本都較低。國有資產債權管理的監督成本較低，因此，債權合同是約束國有資產經營者的有效途徑之一。在企業資產負債率較低的情況下，將部分國有資產變為債權，有利于保證國有資產的安全穩定增值。
3.國有獨資公司管理模式。
國有獨資公司是指國家授權投資的機構或者國家授權的部門單獨出資設立的有限責任公司。這是《公司法》為適應建立現代企業制度的需要，結合我國實際情況而制定的。
（1）國有獨資公司管理目標
國有獨資公司是一種國家所有的有限責任公司，其財產出資人是國家這個特殊的主體，財產所有權屬于國家，在追求盈利的同時，擔負著執行國家經濟政策、實行國家計劃、調節社會經濟結構和運行的特殊使命。根據《公司法》規定，國務院確定的生產特殊產品的公司或屬于特定行業的公司，應當采取國有獨資公司形式。
（2）國有獨資公司的特殊性
全部資本由國家投入，公司的財產權源于國家對投資財產的所有權。國有獨資公司是一種國有企業，股東只有一個。作為國有獨資公司的股東，國家授權投資的機構（國家設立的國有資產營運主體）或者國家授權的部門（如國有資產管理委員會）是唯一的投資主體。我國《公司法》規定，國有獨資公司不設股東會，由國家授權投資的機構或國家的授權部門、授權公司董事會行使股東大會的部分職權，決定公司的重大事項。但是，公司的合并、分立、解散、增減資本和發行債券，必須由國家授權投資的機構或者國家授權的部門決定。
上述回顧和探索，僅僅是在改革過程中的初步總結，深層次的矛盾和問題會隨著國有資產管理體制改革的深入逐漸顯露。國有資產管理體制改革是一個不斷發展完善的過程，不能簡單地認為一改革就能解決問題，期望“畢其功于一役”。國有資產管理體制改革是隨著時代的進步、國有資產布局的調整而不斷完善的探索和實踐過程。
